ГЛАВА III Политические права граждан

Политическое право в собственном смысле состоит в участии граждан в действиях власти. Сюда принадлежат две категории прав:

у

1) участие в решениях, лично или через представителей; 2) доступ к должностям.

Ha первом основано разделение граждан на деятельных и стра­дательных, или политически полноправных и неполноправных. Пер­вые пользуются политическими правами, вторые нет. Ho и действи­тельные граждане могут иметь различные права: участие в действи­ях власти может ограничиваться местными делами и подчиненными сферами или же оно может простираться и на участие в верховной власти. Это зависит от образа правления.

B обоих случаях участие граждан в действиях власти может быть или непосредственное, или через выборных. Первое может предос­тавляться всем или только некоторым. Мы уже видели TO и другое B непосредственной демократии, в аристократии и в смешанных рес­публиках. Te же явления встречаются и в административной облас­ти. Непосредственное участие граждан в управлении представляет у нас мирской сход. Мы находим его и в общинах Северной Амери­ки. Личным правом голоса в решении дел нередко пользуются и члены высшего сословия как в политической, так и в администра­тивной области. Так, иногда в областных и в общинных собраниях участвуют, по собственному праву, дворяне, крупные землевладель­цы и лица, наиболее обложение податями.

Что касается до избирательного права, то здесь следует рассмот­реть, как оно проявляется и действует. Это определяется избира­тельными законами, которые установляют условия и порядок выбо­ров.

Прежде всего необходимо определить условия правоспособнос­ти для избирателей. Это зависит от той сферы, на которую распрос­траняется действие права. Bo многих государствах установлены оди­наковые условия правоспособности в политической области и в ад­министративной. Так, в демократиях, где политическим правом пользуются все, одни и те же избиратели, естественно, имеют право голоса и в общих выборах, и в местных.

При издании избирательных законов весьма важно знать напе­ред, хотя приблизительно, количество и качество избирателей. Здесь невозможно действовать наобум, ибо от большей или меньшей ши­роты избирательного права зависит успех или неуспех самих вы­борных учреждений. Ho для того чтобы не идти впотьмах, надобно примыкать более или менее к установленному порядку и к суще­ствующим группам, ибо только отсюда можно получить сколько- нибудь определенные данные. Чисто теоретическое законодатель­ство всего менее здесь уместно.

Вторая задача избирательных законов состоит в определении из­бирательных округов. Отдельные местности являются живыми чле­нами государственного организма. B местных делах каждая имеет свое особое управление; в общих делах они должны участвовать сообразно со своим Значением в целом. Распределение народного представительства по округам дает, вместе с тем, возможность граж­данам сговориться насчет выборов. При этом может проявиться и все разнообразие направлений, господствующих в обществе, с уст­ранением, однако, тех, которые имеют характер совершенно част­ный или случайный. Округ соединяет в себе разнообразие элемен­тов, которые должны прийти к общему соглашению. Поэтому толь­ко то направление имеет право на политическое представительство, которое упело привлечь на свою сторону большинство в тех или других местностях.

Избирательные округи могут быть или те самые, которые суще­ствуют для местного управления, или чисто искусственные, уста­новленные единственно для политических выборов. Последнее нельзя считать рациональным; это — случайное соединение людей, друг друга не знающих. Оно может быть иногда допущено лишь в видах удобства. Ho и обыкновенные административные округи мо­гут быть больше или меньше. Выборы могут производиться в об­щинах, в уездах, в областях. Чем меньше округ, тем более мень­шинство имеет возможность провести своих кандидатов. При весь­ма незначительных делениях может случиться даже искусственное преобладание меньшинства.

Величина округа имеет значение и для самого характера пред­ставительства. Чем больше округ, тем больше в нем преобладает точка зрения общих государственных интересов, но зато тем отда­леннее отношение избираемых к избирателям. Поэтому здесь силь­нее проявляется влияние общих политических партий, тогда как ме­стные влияния отходят на задний план. Напротив, чем меньше ок­руг, тем теснее связь выборного с избирателями, тем последние могут выбирать сознательнее, наконец, тем больше для них удобства; но зато местные интересы могут получить преобладание над государ­ственными.

Из этого ясно, какую существенную задачу избирательных зако­нов составляет определение округов и как важен в особенности воп­рос, какой власти предоставляется это право: законодательной или правительственной.

C определением округов связано и распределение по ним пред­ставителей. Каждый округ может выбирать одного, как ныне дела­ется во Франции, или нескольких, смотря по количеству населения, или, наконец, целый список, что называется выбором по списку (scrutin de liste). Чем больше округ, тем, разумеется, большее коли­чество представителей приходится выбирать. Выгоды и невыгоды обоих порядков те же, которые указаны выше.

Когда определены округи, нужно составить списки избирате­лей. C быкновенно ведутся постоянные списки, в которых ежегодно делаются нужные изменения. Существенный вопрос состоит в том: кому поручается ведение списков и чем обеспечиваются права граж­дан? C быкновенно списки составляются общинными, окружными или корпоративными властями. Bo Франции этим заведуют мэры, в Англии шериф и общинные власти, в Пруссии ландраты и бургоми­стры. Они проверяются или высшими административными властя­ми, или особенно назначенными для того лицами. Таковы в Англии ревизующие юристы (revising barristers). Списки должны быть за­благовременно обнародованы, так чтобы неправильно исключенные могли жаловаться. Жалобы на неправильное внесение или исключе­ние могут приноситься и сторонними избирателями, ибо это вопрос публичного права, касающийся всех. Первоначально жалоба прино­сится или той административной власти, которая составляет спис­ки, или образуемой для этого особенной коллегии. Ho и здесь выс­шая гарантия права заключается в возможности апеллировать к суду. B Англии это достигается учреждением ревизующих юристов с апел­ляцией высшему суду (Court of common pleas). Bo Франции, даже во времена Второй империи, избиратели могли жаловаться мирово­му судье, с апелляцией в Кассационный суд. Эта гарантия тем нуж­нее, чем более самое составление списков находится под влиянием администрации.

Выборы требуют приготовительных действий; происходят сове­щания избирателей, объяснения кандидатов. Без этого подача голо­сов совершается впотьмах. Для того чтобы борьба была возможна, необходима свобода. Избирательные совещания и циркуляры кан­дидатов должны быть изъяты от мер, стесняющих свободу собра­ний и печати. Это и делается во всех странах, где выборы имеют настоящее значение и не превращаются в пустую формальность, руководимую правительством. Ho даже при полной свободе, какая существует в Англии и Америке, эти приготовления требуют слож­ной организации и нередко огромных издержек для печатания и распространения воззваний и объявлений, для найма агентов и по­мещений. Это в значительной степени ставит выборы в руки бога­тых людей. При этом возможны крупные злоупотребления, против которых направлены разнообразные законы о подкупах.

Самое производство выборов нуждается в организации. Необ­ходима управляющая ими коллегия, или бюро. Оно составляется или из местных властей, как в Англии, иногда под председатель­ством судьи, как в Бельгии, или из лиц, назначаемых правитель­ством, как в Пруссии, или, наконец, из лиц, избираемых самими избирателями, как было установляемо во Франции при июльской монархии. Иногда заседателями или счетчиками становятся стар­шие и младшие члены избирательной коллегии.

Подача голосов может быть тайная или явная. Первое основано на том, что выбор есть личное право, которое руководится совес­тью, второе на том, что это публичная обязанность, которая должна исполняться под контролем всех. Первое ограждает независимость лица от всяких посторонних влияний, второе признает, что выбор­ным правом должно пользоваться только лицо, которое в политиче­ской своей деятельности может поступать независимо. Ho послед­нее есть предположение, на деле неосуществимое; а так как выбор­ное начало в основании своем есть право, то тайная подача голосов во всяком случае заслуживает предпочтения.

Явная подача голосов бывает гуртом или поименно, поднятием рук или разделением голосующих, с запиской в протокол. Тайное голосование совершается: 1) посредством записок; 2) баллотиров­

кой. Последняя требует предварительного предложения кандидатов. Она возможна только в сравнительно небольшом собрании. B Анг­лии, в местных выборах, записки рассылаются по домам, что со­ставляет слишком большое облегчение для избирателей. При вся­ком голосовании исход выборов решается счетом, и здесь особенно важен контроль над теми, кто заправляет выборами и считает голо­са. При тайном голосовании нужно, чтобы записки подавались дей­ствительно закрытыми и чтобы голоса считались правильно. Луч­шей гарантией служит присутствие самих избирателей при ящике. Когда же выборы продолжаются несколько дней, необходимо, чтоб и ящики, и самая комната, где они хранятся, были запечатаны. Bo Франции, во времена Второй империи, запечатанные ящики отсы­лались для счета в главный город, что легко могло давать повод к злоупотреблениям.

Выборы могут быть непосредственные или по степеням. Пос­ледний способ состоит в том, что первоначальные избиратели вы­бирают из выборщиков, которые уже, в свою очередь, выбирают представителей. B этой системе предполагается, что народ неспосо­бен избирать представителей, потому что имеет мало понятия о по­литических вопросах, но способен избирать доверенные лица, кото­рые могут столковаться. Через это выборы переходят в руки более возвышенного класса. Ho в политических выборах это, в сущности, только лишняя операция, ибо действие партий начинается с первой инстанции, которая и определяет исход. Этот способ избрания име­ет значение при малоразвитой политической жизни, вообще там, где нужно избирать доверенные лица, но он не уместен там, где вопрос идет не столько о качествах лица, сколько о его направле­нии. Кроме того, при таком порядке меньшинство или совершенно вытесняется, или может искусственным образом превратиться в боль­шинство. Мы видели, что при мелких округах меньшинство может иногда получить более представителей, нежели большинство. Если затем все выборщики соединяются для выбора новых лиц, то оче­видно, что меньшинство будет иметь перевес, а большинство оста­нется вовсе без представителей. Особенное значение эта система получает там, где избиратели разделяются на классы, как в Прус­сии. Так как все три'класса выбирают одинаковое число выборщи­ков, то очевидно, что перевес получают высшие.

От выбора по степеням отличаются те, которые производятся выборными коллегиями, например, местными палатами в Сенат Со­единенных Штатов или выборщиками от общинных советов в ны­нешний французский Сенат. Таково же у нас избрание губернских гласных уездными земскими собраниями. Подобная система может иметь основанием различные политические и административные со­ображения. Отделяя избранного от массы избирателей, она вместе с тем возвышает уровень представительства.

Наконец, выборы подлежат проверке. B народном представитель­стве она предоставляется самому собранию, которое утверждает или уничтожает выборы. Иногда то же право предоставляется и мест­ным собраниям, например, у нас, по Положению 1864 года, земским учреждениям. Ho обыкновенно жалобы на неправильность выборов приносятся высшей административной власти и рассматриваются порядком административным или административно-судебным.

Таковы права избирателей и устройство выборов. Что касается до избираемых, то для них нередко установляются особые условия.

Таковы: 1) пол. Только мужчины допускаются к выборным должно­стям. B настоящее время существует сильная агитация в пользу рас­пространения этого права на женщин, но доселе она не увенчалась успехом. 2) Возраст. Там, где для пользования избирательным пра­вом требуется только совершеннолетие, для избираемости полага­ется иногда высший возраст, например, в Бельгии 25 лет для Пала­ты Представителей и 40 лет для Сената. 3) Иногда требуется выс­ший ценз. Такнапример, в Англиидо 1858 годадля представителей требовалось 600 фунтов ст. дохода в графствах и 300 в городах. Бельгийская конституция установляет ценз избираемости в Сенат в 1000 гульденов прямых податей. Ho иногда, наоборот, от избирае­мого не требуется никакого ценза, тогда как он требуется для изби­рателей. Так, в Англии законом 1858 года отменены все условия избираемости. Ho безвозмездное отправление должности делает ее доступной только состоятельным людям.

B настоящее время принадлежность к известному сословию не составляет уже условия избираемости. Ho это начало играло важ­ную роль как в древности, так и в средние века. B Риме первона­чально все высшие должности замещались патрициями; только мало- помалу, вследствие упорной борьбы, к ним получили доступ и пле­беи. B средние века общее правило было, что каждое сословие избирает представителей от себя. И теперь еще там, где сохрани­лось сословное устройство, высшему сословию может быть предос­тавлено исключительное право на занятие известных должностей. Ho в этом можно видеть только остаток отживающего порядка.

Тот же переворот совершился и в порядке назначения в должно­сти от правительства. И здесь сословное устройство влечет за со­бою привилегированное положение высшего сословия как относи­тельно занятия должностей, так и относительно сроков службы. У нас до конца XVII века препятствие возвышению людей незнатных полагало местничество. Ho польза государства требует назначения способнейших, к какой бы категории граждан они ни принадлежа­ли. Поэтому высшее политическое развитие рано или поздно ведет к тому, что государственные должности делаются одинаково дос­тупны всем при исполнении известных условий. Главное заключа­ется в достаточном образовании. Вследствие этого, даже при сохра­нении сословий, установляется общий для всех ценз образования. Посредством него доступ к должностям становится всеобщим пра­вом.