Обеспечение подотчетности

Подотчетность независимых органов регулирования и надзора является залогом фактической независимости. Независимость никогда не бывает абсолютной, поскольку даже «равные и независимые партнеры» обязательно должны сотрудничать и координировать свои действия. Кроме того, политическая легитимность влечет за собой требование подотчетности независимых регулирующих агентств в использовании полномочий, делегированных им законодательными органами. Многие аналитики усматривают в этом вопросе дилемму:

если регулирующее агентство входит в государственный административный аппарат, оно не может быть независимым; если же оно независимо, в какой форме и перед кем оно должно отчитываться?

Эта точка зрения, однако, основывается на неверном понимании

независимости агентства. Определенная надлежащим образом независимость предусматривает механизмы отчетности агентства за выполнение возложенных на него обязанностей при недопущении вмешательства в текущую деятельность агентств. Компромисса между независимостью и подотчетностью не существует; две концепции дополняют друг друга. Подотчетность необходима для фактической независимости. Чем выше степень независимости, тем важнее становятся механизмы подотчетности.

В странах с более давними традициями независимых агентств есть свидетельства того, что независимые органы регулирования обычно не ведут себя как безответственная «четвертая ветвь государственной власти». На деле поведение органов регулирования обычно следует своеобразной «модели диалога»: они делают все возможное для выяснения намерений, пожеланий и мнений политического руководства, а также предвосхищают его реакции на новые предложения о своей политике. Иными словами, независимые агентства регулирования все же подвергаются в определенной форме политическому контролю в виде своеобразной самоцензуры.

Подотчетность все же лучше обеспечивается в том случае, когда этот неформальный контроль дополнен более официальными механизмами. Внедрение надлежащих механизмов подотчетности можно сравнить с хождением по канату. Пристального внимания заслуживают по крайней мере семь отдельных критериев подлинной подотчетности. Пожалуй, важнее всего, чтобы у независимого агентства была четкая правовая основа. Его полномочия и функции должны быть изложены, желательно в законе, чтобы уменьшить вероятность диспутов между агентством по регулированию и другими государственными агентствами или судебной системой. Также должны быть четко публично изложены задачи агентства — например, поддержание стабильности финансовой системы и прочности отдельных банков, а также защита вкладчиков и других клиентов финансовых услуг. Четкое определение полномочий облегчает оценку их исполнения агентством. Публичное изложение задач защищает агентство от обвинений

политических деятелей и учреждений, надзор за которыми оно осуществляет, в невыполнении им возложенных на него полномочий.

Взаимоотношения агентства с исполнительной, законодательной и судебной властью должны быть четко определены. Вопросы, по которым оно обязано уведомлять министерство финансов, консультироваться с ним или запрашивать его разрешение, а также форма, в которой оно обязано это делать, должны быть указаны. Процедуры отчета агентства перед законодательным органом об использовании предоставленных ему полномочий должны быть четко установлены, и пользование этими полномочиями должно контролироваться судебной властью.

Несмотря на обязательное предоставление должностным лицам независимого агентства гарантии против необоснованного увольнения, подотчетность требует указать в законе, кто в конечном итоге несет ответственность за назначение, переназначение и отстранение старших должностных лиц и в каком установленном порядке. Агентство должно также отвечать за управление своим бюджетом, заранее во время процесса бюджетных ассигнований или впоследствии, в виде обзора своих счетов. Процесс принятия решений должен быть прозрачным, насколько это допускает необходимость сохранения деловой тайны регулируемых учреждений.

И наконец, для редких случаев, требующих отмены независимости агентства (например, во время финансовых кризисов), необходимо дать определение механизмов отмены и обстоятельств, в которых они могут быть задействованы.