Должны ли органы регулирования финансового сектора пользоваться достигнутой независимостью центрального банка?
Пожалуй, проще всего обеспечить независимость органов банковского регулирования и надзора, сделав их подразделением независимого центрального банка. Поскольку концепция независимости центрального банка в настоящее время в принципе общепризнанна, органы регулирования и надзора финансового сектора могли бы «воспользоваться» автономией, которой уже достиг центральный банк.
Основной аргумент в пользу того, чтобы органы регулирования финансового сектора являлись подразделением центрального банка, заключается в том, что банки служат инструментами, посредством которых центральный банк проводит денежно-кредитную политику в рамках экономики в ее более широком понимании. Поэтому центральный банк, естественно, интересуется прочностью банков как предпосылкой эффективной денежно-кредитной политики. А поскольку центральный банк также выступает в качестве кредитора последней инстанции банков во время кризиса, он должен иметь доступ к информации о финансовой прочности любого банка, который может обратиться к нему за чрезвычайной помощью в поддержке его ликвидности.
C другой стороны, аргументы в пользу разделения органов регулирования финансового сектора и центрального банка не менее убедительны. Первый связан с потенциальным конфликтом интересов. Центральный банк, ведущий надзор за финансовым сектором, может поддаться искушению проведения нестрогой денежно-кредитной политики, с тем чтобы защитить здоровье банков. Ему это, возможно, и удастся, но повысится инфляция в долгосрочной перспективе. Второй аргумент относится к риску для репутации. Если банк обанкротится, то вина за это может быть возложена не только на банковский надзор, но это также может подорвать доверие к самому центральному банку. Чтобы не допустить подобной цепной реакции подрыва своей репутации, центральный банк должен в достаточной степени дистанцироваться от функции надзора. Аналогичный аргумент справедлив с точки зрения органов надзора, репутация которых может пострадать, если действия центрального банка, направленные на стимулирование экономики, также продлевают жизнь банков, которые следует, по их мнению, закрыть.
Доводы в пользу объединения регулирования финансового сектора и доводы против этого находятся в состоянии равновесия, и ни те ни другие не перевешивают с достаточной убедительностью. В случае развивающихся стран, однако, включая страны, находящиеся на на стадии перехода от централизованного планирования к рынку, из нескольких соображений, по всей видимости, верх одерживают аргументы в пользу сочетания. В центральных банках многих из этих стран проведена реформа, предоставившая им прочные гарантии (в некоторых случаях конституцией) независимости. Нередко управляющий центрального банка имеет прочные гарантии против необоснованного увольнения, и банк располагает своими собственными источниками финансирования. Бюджетная автономия центрального банка и его престиж также обеспечивают ему преимущество в привлечении и удержании квалифицированного и опытного персонала. По этой причине большинство стран с переходной экономикой (за немногими исключениями) приняло эту модель.
Заключительное соображение состоит в том, что само по себе размещение органов регулирования финансового сектора и надзора в центральном банке не обеспечит их автоматической независимости. Необходимы отдельные механизмы не только для гарантии независимости центрального банка, но и для гарантии операционной автономии агентства по надзору и беспристрастности функции надзора в рамках центрального банка.
В последние годы дискуссии по вопросу объединения банковского надзора с центральным банком или за его пределами осложняются тем, что во многих развитых странах и странах с формирующимся рынком финансовый сектор начинает заниматься небанковской деятельностью, такой как операции с ценными бумагами и страхование. Если органы банковского регулирования и надзора размещаются в центральном банке, органы денежно-кредитного регулирования могли бы, в принципе, взять на себя и эти новые функции регулирования, обеспечивая их независимость и помогая наращивать потенциал регулирования, предоставляя службы информационных технологий, сбора данных и кадров центрального банка в распоряжение органов регулирования. Но такой подход чреват несколькими серьезными недостатками. Он поручает центральному банку ответственность за широкий диапазон видов финансовой деятельности, в которых от его сотрудников нельзя ожидать специальных экспертных знаний. Кроме того, распространение обязанностей центрального банка по регулированию на небанковские финансовые учреждения может быть истолковано как распространение гарантий предоставления его финансовой помощи на небанковские учреждения. И важнее всего то, что поручение центральному банку таких обширных обязанностей по регулированию может создать впечатление о его чрезвычайной мощи — и сделать его таковым, поставив серьезные вопросы подотчетности.
При таких обстоятельствах альтернатива централизации всех функций регулирования и надзора в центральном банке заключается в создании интегрированного органа финансового регулирования как отдельного агентства, отвечающего за банковскую деятельность, ценные бумаги и страхование. Вместе с тем история таких субсекторных органов регулирования и надзора часто дает примеры самых различных степеней независимости. Поэтому при создании объединенного агентства власти должны постараться использовать возможность, предоставленную объединением, для обеспечения высочайшей степени независимости для всех составляющих, а не наименьшего общего знаменателя.