11.1. Поняття принципів екологічної політики ЄС
Характерною особливістю права Європейського Союзу є наявність в ньому комплексу основних принципів, під якими розуміється узагальнені норми, що відображають характерні риси, а також головний зміст права ЄС та володіють вищою юридичною силою.
Поряд із загальними принципами політики Європейського Союзу діють спеціальні, що складають основу правового регулювання в окремих сферах діяльності, однією з яких виступає право навколишнього середовища.Зазвичай, спеціальні принципи закріплюються установчими договорами. Так, ст. 174(2) Договору про заснування Європейського Співтовариства визначає принципи, на яких базується екологічна політика ЄС: принцип «забруднювач платить», принцип попередження, принцип перестороги.
В останні роки принцип «забруднювач платить» являється одним з ключових принципів екологічної політики та права ЄС. Приверженість до цього принципу підтверджується в Єдиному Європейському Акті 1986 року та Маастрихтському договорі 1992 року. Його пріоритетне значення підкреслюється в більшості директив та інших документів Співтовариства, що мають відношення до охорони навколишнього природного середовища. Основу принципу «забруднювач платить» складає попередження, зниження та по можливості ліквідація забруднення та шкоди навколишньому середовищу; витрати по ліквідації екологічно шкідливих наслідків покладаються на забруднювача.
Основним документом, в котрому розкривається зміст принципу «забруднювач платить» є Рекомендації Ради[547], що містять правила застосування цього принципу. Зокрема, вони передбачають наступне:
- держави-члени повинні в своїх національних законах в природоохоронній сфері застосовувати принцип «забруднювач платить», відповідно до якого фізичні та юридичні особи, відповідальні за забруднення, повинні покривати витрати, пов’язані з застосуванням необхідних заходів по ліквідації або зменшенню забруднення;
- забруднювачем вважається особа, котра прямо чи опосередковано нанесла шкоду навколишньому середовищу чи створила умови для спричинення такої шкоди.
Даний принцип повинен мотивувати зменшення шкідливого впливу на навколишнє середовище та сприяти розробці технологій, направлених на зменшення техногенного навантаження на навколишнє середовище.
Принцип перестороги та попередження. Політика ЄС в сфері охорони навколишнього середовища базується на принципі: «попереджати – краще, ніж потім виправляти», і відповідно вимагає проведення відповідних заходів для виконання даного принципу. Даний принцип використовується тоді, коли науково доведено, небезпечність певного явища чи процесу, але ця оцінка не дозволяє визначити ризик з достатньою точністю. Як справедливо відмічає М. Микієвич: «принцип перестороги повинен базуватися на трьох спеціальних принципах:
- застосування принципу повинне базуватися на як повнішій можливій науковій оцінці. Наскільки це можливо, така оцінка повинна визначити ступінь наукової невизначеності на кожній стадії;
- будь-якому рішенню діяти чи не діяти, згідно з принципом перестороги, повинна передувати оцінка ризику й оцінка потенційних результатів бездіяльності;
- якщо результати наукової оцінки чи/і оцінки ризику доступні, всі зацікавлені сторони повинні мати можливість вивчити різні доступні варіанти»[548].
Принцип перестороги та попередження дозволяє діяти з метою охорони навколишнього природного середовища на більш ранній стадії, тобто пріоритет надається попередженню шкоди, а не її виправленню. Даний принцип в певній мірі є переступень принципу профілактики.
Принцип профілактики закріплений в екологічній політиці ЄС ще з часів Маастрихтського договору. Відповідно до даного принципу міри охорони повинні вводитьсь в випадку обґрунтованої підозри, що певні дії спричинять певний результат, що зашкодить навколишньому середовищу, навіть без науково обґрунтованого доказу наявності казуального зв’язку. Профілактика ризиків, загроз на відміну від попередження небезпеки, що загрожує навколишньому середовищу починається до їх виникнення і перетікає в контроль ризиків. Іншими словами, даний принцип засновується на ідеї, що превентивні захисні заходи повинні бути прийняті якомога скоріше з метою зменшення та попередження ризиків.
Принцип справедливості між поколіннями – кожне покоління отримує природу та культурну спадщину від попереднього покоління, а теперішнє покоління охороняє її для майбутнього. Суть принципу справедливості між поколіннями не зводиться до зрівняння потреб в природних ресурсах різних поколінь. Ці потреби видозмінюються і розвиваються разом із розвитком економіки та суспільства. Відповідно змінюється ставлення до різних джерел природних ресурсів і взагалі до природних благ: від паливних до рекреаційних ресурсів. Проте можна і треба говорити про екосправедливість між представниками різних поколінь, розуміючи під цим гарантії передачі майбутнім поколінням екосистем планети в стані спроможному здійснювати найважливіші функції, що не можуть бути замінені штучно створеними техногенними системами.
Суть обов’язків теперішнього покоління перед майбутніми полягає в тому, щоб передати майбутнім поколінням Землю в стані не гіршому, ніж теперішнє покоління отримало від попереднього. Тобто, на теперішнє покоління покладається спектр обов’язків, а саме: обов’язок охороняти навколишнє середовище, забезпечувати справедливе його використання, попередження екологічних катастроф, сумісна допомога в випадку надзвичайних ситуацій тощо.
Центральним принципом екологічної політики ЄС є принцип сталого розвитку. Принцип сталого розвитку був сформований Міжнародною Комісією з навколишнього середовища та розвитку, зокрема в доповіді «Наше спільне майбутнє», де вперше було дано визначення сталого розвитку як такого, що «що задовольняє потреби сьогодення, але не ставить під загрозу спроможність майбутніх поколінь задовольняти свої власні потреби»[549]. В доповіді комісії з навколишнього середовища та розвитку «Наше спільне майбутнє» підкреслюється, що розвиток людської діяльності повинен йти таким чином, щоб забезпечити сталий розвиток в масштабах всієї планеті на довготривалу перспективу. Виходячи з цього, сталий розвиток визначається наступними параметрами:
- підтримання загального високого рівня життя;
- підтримання постійного доступу до природних ресурсів;
- подолання нанесення шкоди навколишньому середовищу.
В основі принципу сталого розвитку лежить ідея узгодженого керування трьома взаємопов’язаними сферами – економікою, екологією та соціальними процесами. Світове співтовариство визначило концепцію сталого розвитку як стратегію існування планети Земля на ХХІ століття, відображаючи її основні поняття в Порядку денному на ХХІ століття. Саме цим документом скористались держави-члени для розробки власної стратегії – Стратегії сталого розвитку Європейського Союзу[550].
Реалізація даного принципу можлива лише за умови, коли держави-члени сконцентрують максимум зусиль і ресурсів для реалізації названої стратегії і подолають одночасну гостроту поточних проблем. Сталий розвиток передбачає більш чисте навколишнє середовище та врахування соціально-економічних параметрів з метою покращення загальної якості життя громадян ЄС. Як представляється, попередження деградації природи при можливому задоволенні економічних потреб теперішнього та майбутнього поколінь і становить головний вектор реалізації принципу сталого розвитку.
Особливе місце в системі правових принципів ЄС займає принцип інтеграції. Даний принцип є комплексним та сприяє перенесенню принципів в сфері навколишнього середовища в інші сфери діяльності ЄС. Так, наприклад, такий принцип як принцип сталого розвитку – не дивлячись на величезний масив документів, котрі були прийняті на чисельних форумах зі сталого розвитку та заходів, що безпосередньо приймаються ЄС, – як принцип не визначається, а являється одним з основних завдань діяльності ЄС – побудова суспільства сталого розвитку та своєрідною характеристикою принципу інтеграції.
Специфіка принципу інтеграції полягає в тому, що він стосується не лише питань охорони навколишнього середовища, але й усього європейського права, оскільки він використовується у всіх сферах діяльності ЄС. Реалізація даного принципу вимагає включення екологічних питань у всі ключові сфери політики ЄС.
Серед цілого ряду принципів, характерних для політики ЄС в сфері охорони навколишнього природного середовища, можна виокремити і принцип диференційованої відповідальності.
Зміст його полягає в тому, що кожен несе свою долю відповідальності за навколишнє середовище і повинно бути оптимальне залучення в збереження навколишнього середовища всіх верст населення. Принцип диференційованої відповідальності передбачає об’єктивне врахування різного ступеня відповідальності країн за несприятливі глобальні зміни, що відбуваються в навколишньому середовищі.В якості додаткових принцип екологічної політики ЄС слід виділити принцип збереження біологічного різноманіття, суть котрого полягає в застосуванні державою максимальних заходів, спрямованих на охорону біорізноманіття – визнання його екологічного, економічного, соціального, культурного, естетичного, наукового значення для забезпечення сталого розвитку; принцип оцінки впливу на навколишнє середовище – зв'язок між господарською діяльністю та її екологічними наслідками; принцип врахування всіх факторів – недопустимість абсолютизації одних, ігнорування інших факторів, що тим чи іншим чином впливають на прийняття рішень; принцип екологізації суспільної свідомості – рівень знань повинен бути підвищений на стільки, щоб це давало змогу просувати ефективні заходи з метою збереження та покращення навколишнього середовища; принцип джерела – боротьба з екологічною шкодою має бути направлена на виявлення її джерела; принцип переваги універсальних підходів та врахування регіональних особливостей – взаємодопомога держав, відповідальність за прийняті рішення та національному рівні, з одного боку, й інтегруюча та спрямовуюча діяльність міжнародних (регіональних) організацій, з іншого; принцип «високий рівень захисту», суть котрого полягає в підтриманні високого рівня захисту навколишнього середовища та підтримання його якості та ін.