Глава 9. Экономическая роль государства. Расходы, регулирование и финансы
Серьезное внимание в исследованиях современной экономики уделяется деятельности государств. Это видно в количественном увеличении государственных расходов и в значительном расширении прямого регулирования экономической жизни.
В этой главе мы рассмотрим государственные расходы, а в следующей - вопросы государственного налогообложения, финансов муниципалитетов и штатов.Рост государственных расходов
Если рассматривать расходы федерального правительства, штатов и муниципалитетов до первой мировой войны, то увидим, что они составляли примерно 1/12 всего национального дохода. Во время второй мировой войны возникла необходимость, чтобы государство потребляло около половины значительно возросшей в стране продукции. На протяжении трети столетия расходы государства в США выросли с незначительной суммы и 3 млрд. долл. до более 140 млрд. долл. в начале 60-х годов.
Если бы рост государственных расходов был вызван лишь временными обстоятельствами, то они имели бы преходящее значение. В действительности же мы имеем обратное. При росте национального дохода и производства наблюдается тенденция еще более значительного роста государственных расходов. Для каждого критического периода жизни государства, например войны или депрессии, естественно усиление роли государства. Но критические периоды проходят, а расходы к прежнему уровню не возвращаются.
Этому процессу не видно конца. Например, если государственные расходы несколько снизились по сравнению с наивысшим периодом военных лет, то они остаются гораздо выше довоенного уровня. И независимо от того, какая партия придет к власти - республиканская или демократическая, - рост расходов федерального правительства, штатов и муниципалитетов, вместе взятых, по-видимому, сохранится.
Мы показали вам факты, относящиеся к государственным финансам. Они наглядно говорят о том, что экономическая роль
270
государства все возрастает, и объясняют, почему ни один современный экономический учебник не может не уделять достойного внимания проблемам государственных финансов.
Расширение государственного контроля и регулирования
Произошел значительный рост коллективных расходов с одной стороны.
Одновременно помимо прямого участия государства в национальном производстве, шло расширение законодательства, и исполнительная власть издавала все больше директив по регулированию экономической жизни.По всей видимости, Америка XIX столетия подошла ближе, чем другая какая-либо страна, к состоянию laisser faire, которое Карлейль назвал "анархия плюс констебль". В результате этого мы имели столетие быстрого экономического прогресса и обстановки индивидуальной свободы, с одной стороны, но и появление периодических экономических кризисов, истощение природных ресурсов, крайности бедности и богатства, разложение государственного аппарата группами, преследующими свои цели, и, временами, вытеснение монополией саморегулируемой конкуренции - с другой.
Человек, по-видимому, сегодня не руководствуется теми соображениями, что "лучше всего регулирует то государство, которое меньше всего регулирует". Постепенно, несмотря на оппозицию, методы Александра Гамильтона начали применяться для достижения целей Томаса Джефферсона: конституционные полномочия центральных и местных органов власти стали использоваться для "обеспечения общественных интересов" и "наведения порядка" в экономической системе. Предприятия коммунального обслуживания и железные дороги попали под контроль штатов. После 1887 г. для регулирования железнодорожного движения через границы штатов была организована федеральная комиссия по торговле между штатами. Антитрестовский закон Шермана и другие законы, принятые после 1890 г., были предназначены для борьбы против монополистических объединений, "ограничивающих торговлю". Стало радикальным регулирование банковской деятельности; в 1913 г. была создана Федеральная резервная система, которая выполняет функции центрального банка, контролирующего коммерческие банки - члены ФРС и оказывающего им помощь. Большая часть банковских депозитов с 1933 г. застрахована в Федеральной корпорации по страхованию депозитов.
В начале века, после ряда скандальных разоблачений, были приняты законы против отравления лекарствами и продовольствием.
Во многих штатах, чтобы предотвратить вымогательство,271
под контроль попали ссудные операции. Злоупотребления финансовых дельцов дали повод к введению более строгого контроля над финансовыми рынками со стороны комиссии по ценным бумагам и биржевым операциям. Дела по улучшению условий труда женщин и детей вначале неохотно принимались судами. Но со временем эти доктрины получают признание, и, радикальные для своего времени, они становятся даже реакционными в дальнейшем. Федеральное законодательство и законодательство штатов было расширено и стало включать законы о минимуме заработной палаты, обязательном страховании рабочих на производстве от несчастных случаев, обязательном страховании по безработице, о пенсиях по возрасту, максимальной продолжительности рабочего дня для мужчин, женщин и детей, контроле над условиями труда на производстве, обязательные коллективные договоры, законы о справедливых трудовых отношениях.
Чтобы понять тенденцию к расширению роли государства, необходимо проследить историческую перспективу. Так, доктрины "честной игры" республиканца Теодора Рузвельта, по поводу которых никто в настоящее время и пальцем не пошевельнет, в свое время считались угрожающе радикальными. Наше общество не может и не должно поворачивать колесо истории вспять, чтобы возвратиться к условиям XIX века, представленным в Гринфилд Вилледж Генри Форда (своеобразном, основанном Г. Фордом в Дирборне, музее, в котором собраны типичные американские дома, строения и коттеджи прошлого века). Тем не менее, было бы ошибкой считать эти исторические процессы неизбежными и вслед за Омаром Хайямом повторять слова его мрачной песни:
Мчатся вперед стрелки часов, всю вашу жизнь отмечая,
И не заставит вернуться их вспять добрая сила иль злая.
Ни благочестьем, ни разумом вам, в прошлое мысль возвращая,
Не зачеркнуть и горючей слезой хоть полстроки умаляя.
Демократия порождает такое государство, какое ей желательно.
На вопросы, было ли такое значительное расширение полномочий государства положительным или отрицательным моментом для сохранения и укрепления и усовершенствования нашей системы, история, если и ответит, то много времени спустя.
В политике, как ни в какой другой области, верно, что дорога в ад вымощена благими намерениями.Но прошлое позволяет сделать очень серьезный вывод. Несгибаемый консерватизм подрывает свою собственную цель. "Неподатливая" сталь внезапно разрушается при сильном напряжении.
272
Хрупким экономическим системам, не обладающим гибкостью и способностью эволюционным путем приспосабливаться ко все возрастающим трудностям и социальным переменам, грозит величайшая опасность угасания, какими бы прочными они ни казались в данный момент, ибо наука и техника непрерывно изменяют естественный ход экономической жизни. Если мы хотим, чтобы наша система успешно существовала, наши институты должны приспосабливаться к переменам. Можно смело сказать, что без ощущения реальной перспективы ни одной партии: ни радикалам, ни консерваторам, ни сторонникам среднего курса - не отстоять своих подлинных интересов.
Прежде чем перейти к экономическому анализу характера деятельности государства, обобщим то, что мы уже рассмотрели.
Функции федеральных органов, штатов и муниципалитетов
Для того чтобы продолжить анализ государственных расходов, необходимо классифицировать их так, чтобы было понятно, какие именно мероприятия скрываются за теми или иными расходами и какие органы государства их осуществляют.
Каждый американец сталкивается с тремя ступенями государственной власти - федеральным правительством, штатами и муниципалитетами. С точки зрения расходов, штаты всегда играли минимальную роль из всех этих ступеней. Такое положение сохраняется и до сих пор...
Значение муниципалитетов до первой мировой войны было значительно большим, чем всех других ступеней государственной власти. Федеральное правительство делало не больше, чем оплачивало расходы на национальную оборону, на выплату пенсий и процентов по займам прошлых войн, на финансирование общественных работ и выплату жалования судьям, членам конгресса и другим государственным чиновникам. Почти все его налоговые поступления на деле обеспечивались акцизными сборами на табак и спиртные напитки и таможенными пошлинами на импортируемые товары. Жизнь была проста в то время. Муниципалитеты осуществляли основную часть функций, на их долю приходилась соответственно преобладающая часть государственных расходов, образующихся, главным способом, за счет налогов на владельцев различной собственности.
273