§ 4. Основания требований о признании недействительными актов органов ЕС
Ранее уже отмечалось, что основаниями исков о признании недействительными актов Сообщества признаются: превышение компетенции, нарушение имеющих существенное значение процессуальных положений, а также ненадлежащее использование полномочий.
Рассмотрим эти основания подробнее.Превышение компетенции в качестве основания обжалования акта Сообщества не требует особых комментариев. Органы ЕС вправе принимать лишь такие акты, на которые они управомочены своим статусом. В англоязычной литературе характеристика этого основания обычно исчерпывается аналогией с применяемой в сфере материального права в странах common law доктриной ultra vires (буквально: "за пределами полномочий"). В практике ЕСП такое основание послужило поводом для дела, в котором один орган Сообщества (Комиссия) предъявил иск другому органу {Совету), в связи с тем, что Совет принял участие в выработке соглашения по вопросам дорожного транспорта. В иске было отказано, поскольку согласно ст. 228 Римского договора Комиссия вправе вести переговоры, касающиеся заключения международных договоров, a Совет вправе заключать их (ERTA decision [Case 22/70]).
Нарушение имеющих существенное значение процессуальных положений связано с тем, что разрабатываемые органами Сообщества меры должны находить выражение в актах, принятых в установленном порядке. Процедуры устанавливаются нормами Римского договора, либо в директивах и регламентах (secondary legislation). Большое значение имеют положения ст. 190 Римского договора, обязывающие Комиссию указывать причины и основания своих решений.
В практике ЕСП накоплено немало примеров рассмотрения исков, возбуждаемых по данному основанию. Так, еще в начале 60-х гг. у правительства Западной Германии возникли претензии к Комиссии, поскольку его ходатайство о разрешении импорта из-за пределов Сообщества вина для потребления на внутреннем рынке не получило полной поддержки со ссылкой на то, что "по имеющимся сведениям" соответствующие типы вин производятся в странах "общего рынка".
Суд, рассмотрев германские претензии, нашел решение Комиссии не подкрепленным достаточно конкретными аргументами, и отменил его. Суд разъяснил, что достаточно конкретным является такое обоснование решения Комиссией, которое перечисляет все вопросы правового и фактического характера, подлежащие учету, и которое позволяет сторонам защищать свои права, Суду — осуществлять надзорную функцию, государствам-членам и заинтересованным частным лицам из числа их граждан - получать необходимую информацию (Germany v. Commission (Re Tariff Quotas on Wine) [Case 24/62]).В другом деле, где истцом выступала Комиссия, а ответчиком — Совет, выдвигалось требование аннулировать регламенты Совета, принятые в связи с системой тарифов, установленных для развивающихся стран (General System of Preferences). ЕСП оставил иск без удовлетворения, указав на отсутствие ссылок на нарушение Советом имеющих существенное значение процессуальных положений (Commission v. Council [Case 45/86]).
Примечательно, что Суд не находит оснований для удовлетворения исков в случаях, когда отступление от установленного процессуального порядка при принятии Комиссией какого-либо акта не влияет на результат применения такого акта (Distillers Co. Ltd. v. Commission [Case 30/78]), а также если отступление от установленного порядка незначительно. Сама же оценка значительности или незначительности отступления нередко связана с определенными трудностями. Так, в некоторых случаях Римский договор предписывает компетентным органам Сообщества принимать акты лишь после предварительной консультации с Европейским парламентом, и отсутствие такой консультации служит Суду основанием для отмены акта именно по мотиву его принятия с существенным нарушением процедуры (Roquette Freres SA v. Council [Case 138/79], Maizena GmbH v. Council [Case 139/79]).
В некоторых случаях отсутствие необходимой предварительной консультации расценивается Судом как недостаточное правовое обоснование акта. Так, в "деле о двуокиси титана" (Commission v.
Council [Re Titanium Dioxide, Case 139/79]) Совет для обоснования мер по гармонизации норм о хранении отходов, содержащих двуокись титана, сослался на ст. 130 Римского договора, предписывающую единогласное голосование, вместо ссылки на ст. 100а, допускающей принятие решения о сотрудничестве квалифицированным большинством голосов. Суд посчитал, что единственной правовой базой принятия актов о гармонизации могла быть только ст. 100а, лишь она позволяла Европейскому парламенту оказывать влияние на принятие решений по вопросам окружающей среды. После корректировок в Договоре о Европейском Союзе мероприятия природоохранного значения требуют применения процедуры примирения в случае возникновения разногласий, а также допускают наложение вето.Однако избрание ненадлежащего правового основания для того или иного акта не имеет однозначной оценки среди правоведов в ЕС. У тех, кто считает его безусловным нарушением имеющих существенное значение процессуальных положений, есть немало противников[1].
Ненадлежащее использование полномочий позволяет искать в ЕСП аннулирования актов, принимаемых органами Сообщества. Речь идет именно о ненадлежащем, а не о незаконном поведении соответствующего органа; по этой причине не возникает, в частности, вопроса о злоупотреблении полномочиями.
Примыкает к данному основанию, хотя и не совпадает с ним, другое нарушение Римского договора, а именно несовершение действий по реализации обязанностей соответствующего органа Сообщества. Последствия здесь иные: речь идет об обращении к Суду не с требованием о признании акта недействительным, а с требованием о констатации бездействия органа Сообщества. Например, в деле Parliament v. Council (Case 13/83) Европейский парламент обратился в ЕСП с иском к Совету о понуждении осуществлять единую транспортную политику[2].