АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОЗДАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ СУДОВ В РФ
В соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Эти положения развитыв абзаце 3ч.
3 ст. 4 ист. 26 ФКЗ «О судебной системе», где сказано, что кроме уже существующих судебных органов могут быть сформированы специализированные суды по рассмотрению гражданских и административных дел, учреждаемые федеральным конституционным законом.В соответствии с указанными нормативными положениями Верховным Судом РФ был представлен в порядке законодательной инициативы 19.08 2000 года (с изменениями, внесенными в октябре 2000 года) проект ФЗ «Об административных судах в РФ», рассмотренный к настоящему моменту только в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания РФ.
Законопроектом предлагается следующая система административных судов в РФ: на первой ступени — межрайонные административные суды (прогнозируется создание от 600 до 700 федеральных межрайонных административных судов); выше — суды субъектов Федерации (в лице административных коллегий этих судов), еще выше — федеральные окружные административные суды (в 21 округе), венчает пирамиду Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ.
Введение данной модели планируется провести в два этапа: на первом предлагается образовать в составе ВС РФ и судов областного уровня административные коллегии, на втором, соответственно, межрайонные и окружные административные суды. В создании судов, не совпадающих с административно-территориальным делением, авторы законопроекта видят гарантию объективного рассмотрения дел и независимости суда от влияния со стороны местных властей.
Однако в экспертном заключении на проект ФЗ «Об административных судах в РФ» правового управления Аппарата
Государственной Думы РФ отмечается, что предложенная в законопроекте четырехзвенная система федеральных арбитражных судов по меньшей мере некорректна, поскольку проектом закона выделяются в качестве самостоятельных судов судебные коллегии по административным делам в структуре судов общей юрисдикции.
Законом РСФСР «О судоустройстве РСФСР» определен статус судебных коллегий как структурных подразделений соответствующих судов.Аналогичный вопрос обсуждался в процессе разработки ФКЗ «О военных судах РФ» и был решен отрицательно. Военная коллегия ВС РФ не была включена в систему военных судов в качестве самостоятельного суда, а выступает в названном законе в качестве составной части ВС РФ, осуществляющей судебную власть в Вооруженных силах РФ и других военных формированиях.
Соглашаясь с высказанной в экспертном заключении позицией, председатель Ульяновского областного суда П. Серков, заместитель председателя Саратовского областного суда Р. Волосатых и заведующий кафедрой Самарского госуниверситета В. Полянский критически оценили норму законопроекта, касающуюся судебных коллегий по административным делам в краевых и областных судах, считая данное звено административной юстиции излишним 1.
Обсуждая предложенную систему, научное сообщество, тем не менее, выдвигает и ряд собственных предложений: Н. Хама-нева совместно с Н. Салищевой предлагают создание в РФ административных судов, оговаривая при этом возможность на переходный период «вычленения специализированных коллегий (палат), созданных на первом этапе в судах общей юрисдикции всех уровней для рассмотрения административных споров»2.
Вторая модель организации административного судопроизводства подразумевает создание «Высшего Административного Суда РФ и его 8—10 филиалов в крупных регионах страны, которые рассматривали бы по первой инстанции жалобы на органы управления и федеральные службы субъектов Федерации»3. С. Несмеянова критикует подобный взгляд на проблему: «Конституция в качестве самостоятельной судебной процедуры называет административное судопроизводство, но из этого не вытекает необходимость создания административных судов. Говоря о ее создании, следует, прежде всего, обратиться кст. 126 Конституции РФ, где однозначно заявлено, что Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдик-ции»4.
При этом, считает автор, не следует забывать, что в составе Высшего Арбитражного Суда РФ и при федеральных арбитражных окружных судах уже функционируют специальные судебные коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административно-правовых отношений. Создание административных судов, по видимому, значительно усложнит систему административной юстиции и исходя из предложенного законопроекта негативно скажется на доступности правосудия для населения5.Ряд авторов отстаивает концепцию специализации судебных составов в судах общей юрисдикции и арбитражных судах6.
Помимо этого, Ю. Жданов считает возможным вместо предложенных Верховным Судом РФ коллегии по административным делам ВС РФ и коллегий в судах общей юрисдикции уровня субъектов Федерации дополнить систему межрайонных и окружных судов административными судами федеральных округов 7. Обосновывая свою позицию тем, что предложенная законопроектом схема не позволяет достигнуть полного несовпадения этой системы федеральных административных судов с административно-территориальным делением страны.
Однако подобный подход иногда воспринимается учеными негативно, со ссылкой на неудобство для самих граждан и дороговизну введения подобной системы8. Солидарную точку зрения высказывает Д.Н. Бахрах, отмечая, что создание межрайонных административных судов «повлечет их отдаление от большинства населения, проживающего в тех районах, городах, в которык административных судов не будет. Если межрайонные суды будут созданы, чтобы обслуживать три-четыре района, значит, многим гражданам и юридическим лицам будет затруднена судебная защита их прав. На огромных пространствах России дороги и связь приспособлены к административно-территориальному делению... Таким образом, создание межрайонных судов не облегчит, а затруднит гражданам реализацию права на судебную защиту»9.
Е. Лупарев, во многом соглашаясь с высказанной критикой в адрес законопроекта профессора Д.Н. Бахраха, предлагает строить систему межрайонных административных судов, учитывая не только и не столько по количество обслуживаемых ими административно-территориальных единиц, сколько уровень плотности населения на данной территории10.
В. Ершов для обеспечения доступности системы административной юстиции для населения считает, что административные дела, не представляющие большой сложности, следует передать в ведение мировых судей, а более сложные — в юрисдикцию межрайонных судов11. С ним солидарен В. Радченко, считающий, что постановка вопроса о подведомственности какой-то части административных дел мировым судьям правомерна, посколь-куч. 1 ст. 28 ФКЗ «О судебной системе РФ» гласит: «Мировой судья в пределах своей компетенции рассматривает гражданские, административные и уголовные дела в качестве суда первой инстанции»12. При этом в развитие предыдущей точки зрения он замечает, что «совершенно не обязательно судьи административных судов должны сидеть в одном помещении. Работу этих судов, прежде всего в сельской местности, можно организовать по участковой системе»13.С. Вицин предлагает вообще единую для всей страны и для всех видов судопроизводства структуру формирования судов: судебный участок — судебный район — судебный округ. Такая система предполагает возможности дальнейшего реформирования судебной системы, отыскания ее оптимального варианта и позволит избежать построения еще более сложной, «лоскутной» системы судов в РФ 14.
Тем не менее кандидат юридических наук Е. Лупарев справедливо замечает, что «соотносить или не соотносить систему организационного построения будущих административных судов с административно-территориальным делением — вопрос второстепенный. Первостепенное значение имеет принципиальный вопрос: будет ли создана система самостоятельных административных судов или сохранится действующая система осуществления административного судопроизводства в рамках гражданской процессуальной или арбитражной процессуальной форм, пусть и с некоторыми организационными изменениями в системе судов общей юрисдицкии»15.
Закрепленные в Конституции РФ виды судопроизводства являются равноценными и призваны в своей совокупности обеспечить реальную защиту прав и свобод, закрепленных Конституцией РФ.
Но, как справедливо отмечает В.Е. Севрюгин, «единство уголовного, гражданского и административного процессов не означает их тождества»16 •Под административным судопроизводством в науке принято понимать судебную процедуру по проверке законности действий должностных лиц, органов управления и местного самоуправления, а также актов, принимаемых ими.
В действующем законодательстве нет единой процедуры рассмотрения дел, вытекающих из административно-правовых отношений. В настоящее время суды общей юрисдикции в основном руководствуются КоАП РФ и ГПК РФ. Эти нормативные акты не решают многих процессуальных ситуаций.
Так, в особенной части КоАП РФ содержится более 400 составов. Из них свыше половины подведомственны судам, а другие — различным должностным лицам и органам. Согласно гл. 2 9 данного кодекса суды и другие органы должны рассматривать дела по единым правилам. Такое объединение более чем спорно само по себе. Кроме того, весь процесс прописан лишь в 12 статьях. Для сравнения: только раздел второй ГПК РФ, регламентирующий производстве в суде первой инстанции, содержит 198 статей, а в УПК РФ — 88 аналогичных статей. Но даже их недостаточно, чтобы урегулировать все процессуальные вопросы.
Однако считаем необходимым отметить, что современные представители науки гражданского процесса в целом не поддерживают идею создания специального процессуального законодательства административного судопроизводства, объясняя это имеющимся сходством как принципов обоих процессов, так и основных институтов административного судопроизводства с гражданским процессом. Ряд авторов полагают создать единый модельный кодекс гражданского судопроизводства, в который, по их мнению, целесообразно включить не только нормы, регулирующие публично-правовые отношения, но и нормы, регламентирующие особенности производства по гражданским и административным делам, связанным с предпринимательской деятельностью17.
Нормы ГПК РФ по существу пытаются решить две задачи: определить процедуру рассмотрения не просто различных категорий дел, а разных концепций в защите прав и свобод, провозглашенных Конституцией РФ.
Одна концепция — исковое производство по защите частного права, вторая — производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. Гражданское производство строится на принципах диспо-зитивности, состязательности и процессуального равенства сторон. В административно-правовнлх же спорах одна сторона всегда представлена государственным органом или должностным лицом, то есть является властной.Развивая эту точку зрения, доктор юридических наук, профессор В.Е. Севрюгин систематизирует основные различия гражданского и административного судопроизводства:
В гражданском процессе субъектами-сторонами выступают два собственника, которые представляют самих себя. В отличие от гражданского процесса, одна из сторон административного спора — должностное лицо (орган управления). При этом должностное лицо выступает не как частное лицо, а как представитель аппарата, ведомства, в котором он работает.
Гражданин, подавший в суд жалобу на действия (бездействие) уполномоченных органов или представляющих их должностных лиц, выступает не столько в качестве истца, сколько в качестве потерпевшего и обвинителя.
Стороны, участвующие в решении административного спора, процессуально не равны, как это предусмотрено в гражданском процессе. С одной стороны, административный орган (должностное лицо) наделен по отношению к гражданину вла-стныыми полномочиями. С другой стороны, с гражданина снимается бремя доказывания своей виновности или невиновности, которое полностью ложится на орган администрации или его представителя.
В отличие от гражданского судопроизводства, когда решение суда влечет за собой гражданско-правовые последствия (возмещение вреда, уплата неустойки), административная жалоба (правовой спор, конфликт) влекут за собой отмену или изменение обжалуемых действий, но не наказание18.
Следует констатировать дуализм судебной системы, когда административные споры вправе рассматривать и суды общей юрисдикции, и арбитражные суды. Более того, некоторые вопросы в анализируемой сфере рассматриваются конституционными
(уставными) судами19. Причем в зависимости от суда, разрешающего дело, жалобы на действия и решения субъектов управления разрешаются, соответственно, в порядке гражданского, арбитражного и конституционного (уставного) судопроизводства.
По законопроекту предполагается, что административные суды станут рассматривать жалобы на решения и действия органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц региональных и городских властей, дела о защите избирательных прав, налоговые споры, вопросы, связанные с государственной тайной, но самое главное, им будет подведомственна проверка законности нормативных актов.
Возникает опасность пересечения компетенции Конституционного Суда РФ [и конституционный (уставный) судов] со сферой компетенции административных судов. По проекту административные суды не будут рассматривать дела, отнесенные к вопросам конституционного, гражданского и уголовного судопроизводства, а также дела об административных правонарушениях. Вместе с темэти суды призваны взять на себя исключительное право рассматривать все споры и претензии, связанные с правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, законодательных органов субъектов РФ и т. д. КСРФ также разрешает споры о компетенции между органами государственной власти, так как они относятся к сфере конституционно-правовнлх. Но по названному проекту административные суды также разрешают споры между органами государственной власти20.
Представляется не совсем обоснованным подход к решению проблемы взаимоотношений между различными судами В. Кряжкова и Ю. Старилова. Они предлагают разграничить сферы юрисдикции административных судов и конституционных (уставных) судов субъектов так: «в тех субъектах Федерации, где есть конституционные (уставные) суды, они в первичном порядке рассматривают дела о конституционности законов и иных нормативных актов субъектов РФ, а также нормативных актов органов местного самоуправления; в тех субъектах Федерации, где отсутствуют конституционные (уставные) суды, административные суды рассматривают также конституционные споры в границах соответствующего субъекта до образования конституционного (уставного) суда»21.
Следует отметить, что особенностью конституционного судопроизводства является также то, что эти суды вправе признать акт недействительным, что влечет его полную отмену, в то время как иные суды вправе лишь признавать акт недействующим, что означает прекращение его действия лишь для конкретного случая. Суды общей, арбитражной юрисдикции, суды, осуществляющие административное судопроизводство, рассматривающие вопросы о законности нормативных и ненормативных актов, должны осуществлять лишь конкретный нормокон-троль, защищая права и законные интересы, восстанавливая нарушенные права конкретных лиц. Абстрактный нормоконт-роль вправе осуществлять лишь КС РФ, а также конституционные (уставные) судысубъектов РФ22.
Схожую точку зрения, однако, при обосновании необходимости внедрения в российскую правовую систему административных судов высказывает председатель ВС РФВ. Лебедев: «Весь нор-моконтроль, выходящий на сегодняшний день за рамки исключительной компетенции КС РФ и конституционных (уставных) судов РФ, должен быть отнесен к ведению административных судов23.
В качестве итогового вывода О.А. Егорова приводит следующие аргументы в пользу создания административных судов: улучшение качества рассмотрения дел; уменьшение сроков их рассмотрения; снижение нагрузки на судей (суды) общей юрисдикции; упорядочение подведомственности и подсудности административных дел; обеспечение доступности и эффективности правосудия 24.
Однако существуют и противники создания специализированной системы административных судов в РФ, полагая, что для эффективного разрешения административных споров гораздо целесообразнее принять закон «Об административном судопроизводстве», что упорядочило бы процедуру осуществления административного судопроизводства, которое, по мнению Д.Н. Бахраха, по-прежнему должны осуществлять суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Специализация судей важнее специализации судов, считает он. «Мало кому приходит в голову создать специальные уголовные или гражданские суды, хотя многие уголовные и гражданские дела намного сложнее административных. Опыт арбитражных судов, в которых за несколько лет сложилась система коллегий по административным делам свидетельствует о преимуществах такого пути»25.
Тем не менее необходимость обособления системы административных судов обосновывают сами практики существующей статистикой: из года в год возрастает количество рассматриваемых судами всех уровней административных споров. Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ приводит следующую динамику: «Если в 1992 году административные дела составляли 1,5%от общего числа дел, то в этомгоду (2004 год. — Д. Б.) они достигли уже 64 %. Причем до30% этих дел — дела с суммой требования до100 рублей»26.
Конституция РФ, закрепляя положения об административном судопроизводстве, несомненно, учла зарубежный опыт. Ведь административная юстиция (в разных моделях) является неотъемлемой частью многих и многих национальных правовых систем. Более того, ее наличие или отсутствие является характеристикой соответствия международным стандартам.
Но, невзирая на все доводы «за», объем высказанных критических замечаний по вопросам организации, распределения полномочий между звеньями системы административных судов, процессуальному порядку обращения в административный суд и рассмотрения им дел, порядку обжалования и исполнения судебного решения настолько глубок и содержателен, что не позволяет устранить все имеющиеся недостатки путем внесения поправок в виде изменений и дополнений отдельных норм законопроекта.
В этой связи в официальном отзыве Правительства РФ содержится замечание, что рассматриваемый законопроект нуждается в концептуальной переработке. На этом же основании Правительство не поддержало принятие законопроекта.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Фоков А. Административные суды повысят доступность правосудия // Российская юстиция. 2001. № 6.С.8.
2 Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Административная юстиция, административное судопроизводство // Государство и право. 2002. №1. С. 8.
3 Власов А. Какой будет административная юрисдикция? // Российская юстиция. 2002. № 11. С. 18.
4 Несмеянова С. Разграничение компетенции между судами // Российская юстиция. 2002. № 12. С. 17.
5 Там же.
6 Студеникина М. Административная юстиция: какой путь избрать России? // Российская юстиция. 1996. № 5. С. 36.
7 Жданов Ю. Система административных судов не должна совпадать с административно-территориальным делением // Российская юстиция. 2002. № 9. С. 21.
8 Масленников М.Я. Административная юстиция и административное судопроизводство: соотношение с административным процессом, процессуально-правовая регламентация, перспективы развития // Государство и право. 2002. № 9. С. 18.
9 Бахрах Д. Нужна специализация судей, а не судов // Российская юстиция. 2003. № 2. С. 11.
10 Лупарев Е. Административные суды: эволюция или револю- ция? // Российская юстиция. 2003. № 5. С. 24.
11 Фоков А. Указ. соч. С. 8.
12 Радченко В. Компетенция административных судов нам по- нятна // Российская юстиция. 2001. № 6. С. 9.
13 Там же.
14 Вицин С. От формирования судебной системы к ее реформи- рованию // Российская юстиция. 2001. № 4. С. 3.
15 Лупарев Е. Указ. соч. С. 23.
16 Севрюгин. В.Е. Административный суд — центральное звено административной юстиции // Административное и административ- но-процессуальное право. Актуальные проблемы. М., 2004. С. 415.
17 См: Лапин Б.Н., Чечина Н.А. О проблемах реформирования гражданского судопроизводства в странах СНГ // Правоведение. 2002. №4. С. 139—142.
18 Севрюгин В.Е. Указ. соч. С. 414.
19 Несмеянова С.Указ. соч. С. 17.
20 Там же. С. 18.
21 Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // Российская юстиция. 2001. № 1. С. 19.
22 Несмеянова С. Указ. соч. С. 19.
23 Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к администра- тивному судопроизводству // Российская юстиция. 2000. №9. С. 3—4.
24 См.: Егорова О.А. Административные суды — «за» и «против» // Проблемы защиты публичных и частных интересов в администра- тивных судах. С. 260; Она же. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, и гражданское судопро- изводство // Журнал российского права. 2001. № 5. С. 132—134.
25 Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 10.
26 Материалы VI Всероссийского съезда судей. Выступление Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ В.Ф. Яковлева // Рос- сийская юстиция. 2005. № 1—2. С. 14.