189. Роль управления в советской экономике
Вследствие обобществления средств производства и властного государственного дирижизма, определяющего развитие народного хозяйства, управление в сфере экономики в социалистических странах призвано выполнять такие задачи, которые решительно превосходят задачи управления в этой же сфере в буржуазных странах.
Различие здесь не только количественное, но и качественное. Хозяйственные предпри-163
ятия при социализме являются государственной собственностью и выступают как учреждения публичного права. Несмотря на то что они обладают финансовой автономией, демаркационная линия между административным актом во всех его формах, с одной стороны, и договором, заключаемым между предприятиями или группами предприятий, с другой стороны, является весьма произвольной.
В демократиях либерального типа (они все более и более удаляются от этого типа) можно увидеть массу различного рода регламентов, декретов, постановлений, определяющих порядок применения законов, принятых парламентом. Вместе с тем в этих странах существует обширный сектор, где может осуществляться свободная игра частного предпринимательства. Правда, промышленные, торговые и сельскохозяйственные предприятия все более и более подпадают под регламентацию, определяющую рамки организации их деятельности;
тем не менее они сохраняют очень большую свободу в отношении направления и масштабов деятельности, создания тех или иных филиалов, в выборе контрагентов и т.д. Свобода главы предприятия, принцип свободы договора все более подвергаются ограничениям, однако именно они являются правилом. Это и позволяет, несмотря на все ограничения, говорить о либеральной демократии.
В Советском Союзе, который является социалистической демократией, положение иное. Цель предприятий здесь — выполнение плана развития народного хозяйства. Их деятельность сразу же четко фиксируется и вводится в определенные рамки статусом, который они получают от государства, и плановыми предписаниями.
Они должны делать то, что им вменяется планом, и они не могут делать того, что выходило бы за рамки их статуса. Это двойное правило и обусловливает то невиданное еще значение, которое приобрела в Советском Союзе административно-правовая деятельность. Именно управление должно путем издания различного рода постановлений, распоряжений и т.д. взять на себя осуществление большей части экономической задачи, которая в буржуазных странах выполняется с помощью инициативы частных предприятий. Отсюда и беспрецедентный рост административной регламентации.В западных странах доктрина проводит четкое различие между постановлением, распоряжением или каким-либо другим административным актом, с одной стороны, и договором — с другой. Это различие стирается, если не исчезает, в советском праве.
190. Нормативные, управленческие и ведомственные акты. Существенное различие между нормативными актами и разного рода инструкциями и циркулярами состоит в том, что первые содержат нормы, обязательные для всех, а вторые — лишь указания тем или иным':. управленческим органам; они не создают правовых норм. Практичес- ^ ки в буржуазных странах администрация никогда не ставит вопрос о законности ведомственных инструкций и циркуляров, которые получает; она применяет их на равных основаниях с нормами права. В
164
Советском Союзе такой подход и это смешение стали еще большими, поскольку здесь все основное в сфере экономики выполняется государственными организациями. Последние выступают как субъекты права, обладающие автономией; однако они не становятся независимыми от министерства и вряд ли проводят различие между нормативными актами и адресованными им циркулярами.
191. Административный акт и договор. В условиях советской экономики различия между двумя этими явлениями стираются. Основой договоров, заключаемых между государственными организациями, являются предписания народнохозяйственного плана. Их роль сводится по преимуществу к тому, чтобы конкретизировать данные плана, дополнением к которому они и являются.
Эти договоры лишь по внешнему виду похожи на характерные для либеральной экономики договоры, заключаемые по свободной инициативе, или, как говорят марксисты, анархически. В СССР было признано полезным сохранить в обобществленном секторе такой технический инструмент, как договор. Но в этом проявляется скорее стремление обеспечить хорошее административное управление, чем желание закрепить за ; руководителями предприятий определенную свободу действий. Впол-[не возможен был бы полный отказ от договора в отношениях между | государственными предприятиями и детализировать план и расши-|рить воздействие собственно органов управления. Тогда договор ока-1зался бы ненужным. Впрочем, соотношение административного акта ? и договора во многом зависит от того, какая тенденция в экономической жизни и управлении окажется более полезной — централизация или децентрализация.При этом речь не идет о том, чтобы, подобно либеральным демократиям, найти оптимальное соотношение между противоречием, в котором на одной стороне — власть, а на другой — свобода.
192. Трудности доступа к документальным источникам. В отличие от публикации законов и других нормативных актов общего характера, которая обеспечивает возможность ознакомления с ними, t ситуация с другими актами и инструкциями иная. Остается неясным, f-где проходит разделительная линия между тем, что интересует всех, 1 и тем, что представляет интерес лишь для определенных предприятий, и соответственно тем, что должно публиковаться для всеобщего сведения, а что — нет. Здесь отсутствуют какие-либо предустановленные критерии и господствует эмпиризм. Этот эмпиризм — отражение исторической традиции. Приказы, бывшие в России пред-; шественниками министерств, создавали, каждый для себя, сборники t актов, нужных для служащих данного приказа и доступных только г им. Если изобразить эту ситуацию, используя современную термин о-. логик», то можно сказать, что не было норм публичного права и регламентов в собственном смысле слова, а имелись лишь обычаи, ад-[министративная практика, служебные инструкции, используемые | чиновниками.
Некоторые западные авторы полагают, что современ-165
ная ситуация связана с этой традицией старых российских учреждений, Каждое министерство издает для своих служащих и подведомственных организаций сборник или сборники своих инструкций. Они предназначены для внутреннего пользования и распространяются только среди своих адресатов; их нельзя купить или получить в библиотеке. В газетах можно ознакомиться только с теми из этих актов, публикацию которых по тем или иным причинам признали целесообразной. Все остальные акты получают как бы конфиденциальный характер, подобно тому как это происходит с большинством циркуляров французской администрации. Все это отнюдь не облегчает задачи тех, кто без всяких дурных намерений пожелает изучить работу советских институтов. Да и советские авторы жалуются на трудность доступа к этим источникам. В этом отношении ситуацию в советском праве нельзя признать с точки зрения юридической науки удовлетво" рительной. Не является она таковой и в буржуазных демократиях, где практические аспекты труднодоступны, поскольку им придан конфи» денциальный характер, тем более для иностранцев.