О принципах и задачах Проекта и разграничении гражданского и земельного законодательства
Но дело не только в том, что неопределенна и двусмысленна позиция Проекта по вопросу о размежевании прав на землю сельскохозяйственных коммерческих организаций и собственников земельных долей.
Гораздо важнее другое. В ст. 1 об основных принципах земельного законодательства есть прямое отступление от конституционного принципа многообразия форм земельной собственности, закрепленного ст. 9 Конституции РФ, нет даже упоминания о том, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю, что естественно воспринимается подозрительно крестьянством как прямое и скрытое посягательство на его конституционные земельные права.Вместо того, чтобы гарантировать неприкосновенность и защиту частной собственности на землю, защиту прав собственников земли при совершении ими сделок с землей, законодательно закрепить механизм, обеспечивающий повышение социальной эффективности и рационального использования земельных ресурсов, Проект кодекса декларирует абстрактные принципы земельного права, больше похожие на несостоятельные опусы диссертанта, не имеющие непосредственного приложения к жизни, и для того, чтобы обеспечить экономически эффективное и экологически безопасное использование земли.
И хотя главным исключительным предметом закона являются права государства и крестьян на землю, размежевание прав на землю сельскохозяйственных коммерческих организаций и крестьян, при определении содержания закона авторы Правительственного Проекта упускают это из виду и сбиваются на другие принципы, не имеющие никакого практического значения для решения проблемы эффективного и экологически безопасного использования земли. Они предлагают, в частности, признать принципом земельного законодательства требования части 1 ст. 9 Конституции РФ. Здесь, как известно, провозглашается, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Это конституционное положение в искаженном виде дополняется указанием на то, что при регулировании отношений по использованию и охране земли землю нужно рассматривать одновременно как природный объект, природный ресурс, недвижимое имущество, объект права собственности и иных прав на землю.Проект не отвергает положения части первой ст. 9 Конституции РФ о том, что земля является многоликим фактором общественного жизнеобеспечения. Однако он фиксируют его в усеченном виде и игнорирует требование Конституции, когда говорит о земле как об одном из видов природных ресурсов, он не определяют правовой режим всего комплекса отношений, возникающих по поводу земли во всех ее социальных и экологических качествах. Традиционно практика регулирования земельных отношений учитывает, что земля — это не только объект собственности, недвижимое имущество, природный объект и ресурс. Законодатель учитывает также специфику земель разного функционального назначения, ее использование как объекта хозяйственной деятельности граждан и юридических лиц. К сожалению, задача эта в необходимом объеме в представленном Проекте ЗК РФ не выполнена. Особенно не повезло в этом отношении землям сельскохозяйственного назначения, правовой режим использования которых как средства производства и предмета труда требует жесткой юридической регламентации.
Отдельные правовые нормы написаны слишком абстрактно, с расчетом на их применение к землям всех видов функционального назначения, но по своему содержанию явно ориентированы на земли какого-либо одного типа. Примером может служить пункт 1 ст. 13, который как бы содержит состав мероприятий по охране земель всех категорий, а по существу предусматривает меры, предназначенные исключительно для земель сельскохозяйственного назначения. Разве для города не актуальны такие меры, как предотвращение захламления территории, освобождение ее от развалин, пустырей, обеспечение экологически обоснованного соотношения между площадями застройки и озеленения и т. п.? Почему-то в представленном Проекте об этих мерах не сказано ни слова.
Проект ЗК РФ ориентирован преимущественно на вовлечение сельскохозяйственных и несельскохозяйственных земель в оборот и ничего не говорит о тех механизмах, которые позволят повысить эффективность использования приватизированных и арендованных земель. Для того, чтобы предупредить разбазаривание земель, нужен жесткий государственный и муниципальный контроль. В противоположность этому Проект изобилует нормами, в разной форме снимающими какие-либо ограничения на изменение функционального назначения любой земельной собственности. Именно с этой целью в Кодекс вводится режим так называемого территориального зонирования (п. 8 ст. 1, п. 2 ст. 7, п. 9 ст. 30, п. 2 ст. 83) и предусматривается право каждому муниципальному образованию устанавливать свои правила землепользования.
И неслучайно, в п. 1 ст. 1 Проекта говорится о земле лишь как об основе жизни и деятельности человека, природном объекте, природном ресурсе, недвижимом имуществе, объекте права собственности и иных прав на землю, но не упоминается о земле как объекте хозяйственного использования с учетом специфики земель разного функционального назначения. Ведь если земля всего-навсего чье-то конкретное имущество (т. е. какого-то физического или юридического лица, в т. ч. и государства в лице уполномоченных им органов управления), то вполне можно обойтись без демократического общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении ими функций, связанных с продажей государственных и муниципальных земель частным лицам, осуществлением государственного земельного кадастра, регистрацией сделок с земельными участками, определением целевого назначения земель, связанным с территориальным планированием их использования и зонированием территории и др. Соответственно и норму, содержащуюся в п. 4 ст. 1 Проекта об участии граждан и общественных объединений в принятии решений, затрагивающих их права на землю, нужно рассматривать как юридическую фикцию.
Как некую «уступку» противникам бесконтрольного изменения функционального назначения земельных участков следует расценивать правовую норму, согласно которой изъятие и изменение функционального назначения безоговорочно ограничивается и даже запрещается для « ценных « земель сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, занятых лесами первой группы, особо охраняемых природных территорий и объектов и т.
п. Можно предположить таким образом, что для менее ценных земель такого рода действия не ограничиваются и тем более не запрещаются. Остается только гадать, кто, на каком основании и по каким критериям будет решать судьбу конкретного земельного участка, субъективно классифицируя его по абстрактной ценности?Кафедра считает, что включать в этот закон в число основных принципов земельного законодательства требования гражданского законодательства, законодательства об охране окружающей природной среды и других отраслей права нет никаких оснований. Ни один из перечисленных в ст. 1 Проекта Кодекса принципов не является специфическим для земельного законодательства, которое выделено ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ в качестве самостоятельной отрасли российского законодательства наряду с гражданским законодательством, административным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей природной среды. Более того, в ст. ст. 9 и 36 Конституции РФ, где говорится о земле и других природных ресурсах, где земля, в отличие от иных ресурсов, выделена особо и поставлена на первое место, а остальные связанные с землей в этих конституционных положениях природные ресурсы не выделяются и упоминаются лишь в п. « к» части первой ст. 72 Конституции РФ в связи с перечислением отраслей законодательства, находящихся в совместном ведении РФ и ее субъектов. Однако и здесь земельное законодательство ставится на первое место среди отраслей природоресурсного права, а водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, законодательство об охране окружающей среды следуют за ним. И поскольку отношения земельного права обладают определенными типичными чертами, являясь правоотношениями особого структурного типа как по общему характеру их построения, так и по специфике их основных элементов, неправомерно провозглашать принципы иных отраслей права, в том числе гражданского и экологического права, принципами земельного права.
В ст. 1 Проекта немало несообразностей и другого рода.
Прежде всего непонятно, почему регулирование использования и охраны земли должно осуществляться в соответствии с принципом свободного владения, пользования и распоряжения каждым гражданином принадлежащим ему земельным участком, можно подумать, что все земельное законодательство — это исключительно законодательство об обороте земель. С другой стороны, в части третьей ст. 36 Конституции РФ, п. 3 ст. 129 , п. 3 ст. 209, п. 2 ст. 260 ГК РФ говорится о публично-правовых формах деятельности государства по регулированию оборота земель специальными актами земельного законодательства. Необходимо учитывать и то, что нормы Главы 17 Части Первой ГК РФ в части, касающейся сделок с земельными участками сельскохозяйственных угодий, вводятся в действие со дня введения в действие Земельного кодекса РФ и закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения. При специальном же регулировании земельных отношений нормы гражданского права к ним не применяются. Что касается особенностей осуществления права собственности на землю и порядка предоставления их во владение и пользование, а также прав и обязанностей лиц, которым они предоставлены, то они также определяются земельным законодательством. Безусловным здесь является лишь положение о том, что нормы гражданского права, содержащиеся в Проекте ЗК РФ, должны соответствовать гражданскому законодательству. Однако это положение не может рассматриваться в качестве принципа земельного законодательства, регулирующего отношения по использованию земли, отвечающие признакам гражданских правоотношений.Кафедра полагает, что выделение в Кодексе основных принципов земельного законодательства в форме « безликого инструментария», содержание которого сводится к сумме предельно абстрактных правил, а не действующих норм, создаст большие трудности в правоприменительной практике, так как судья не может одновременно применять и нормы ГК, и нормы ЗК по возникшему земельному спору.
Но если это так, то общие исходные положения ст. 1 Проекта надо начинать с целей и задач земельного законодательства.
И если быть кратким, надо признать четыре основополагающих принципа земельного закона: многообразие форм земельной собственности и иных прав на землю собственников, арендаторов, землевладельцев, землепользователей; свобода землепользования; государственное регулирование земельных отношений; платность использования земли.Задачами земельного законодательства Российской Федерации является регулирование земельных отношений в целях: рационального и эффективного использования и охраны земли как важнейшего многофункционального природного ресурса, всеобщего пространственного базиса и основного средства производства в сельском и лесном хозяйстве; обеспечения свободы выбора форм хозяйствования на земле; формирования земельного рынка, а также гарантии и защиты прав участников земельных отношений.
В правовом регулировании земельной реформы центр тяжести необходимо перенести с бесконечного изнурительного дележа земельной собственности в иную плоскость- создание « правил игры», гарантирующих становление и защиту добросовестной конкуренции в сфере землевладения и землепользования. Это не означает, что проблема рыночного перераспределения земель выносится за пределы правового регулирования кодекса. Просто проблеме этой следует отвести соответствующее место, как одному из условий создания конкурентной среды, но совсем не как единственному универсальному средству движения к рыночной экономике.
Земельный кодекс должен содержать правовые нормы, гарантирующие нынешнему и будущему поколениям граждан России социально обоснованное и в то же время бережное и эффективное использование земельных ресурсов. В частности, необходимо предотвратить хаотичное дробление и парцеллизацию сельскохозяйственных землевладений и землепользований, исключить игнорирование в угоду узко групповым спекулятивным интересам градостроительных основ организации и застройки земель городов и населенных пунктов, локализовать разрушение земельных угодий, прежде всего, в экологически уязвимых районах промышленного освоения, добычи полезных ископаемых, прокладки транспортных коммуникаций, разного рода трубопроводов, строительства искусственных водохранилищ, лесодобычи и т. п.
Наконец, и это очень важно, должна быть Преамбула Закона, который должен гарантировать неприкосновенность и защиту конституционных прав на землю собственников, землевладельцев, арендаторов, землепользователей. Это предполагает признание за крестьянином права на землю, которую он обрабатывает, и права на стабильность, устойчивость и непрерывность его пользования землей до тех пор, пока он ее обрабатывает.