§ 5. Приоритеты и основные направления уголовной политики

Общественно-исторический процесс имеет двойственную природу. Это, с одной стороны, эволюция, развитие и отрицание старого, а с другой — сохранение и перенос из прошлого в настоящее и будущее всего жизнеспособного, непреходящего.

Определяя приоритеты и основные4 направления уголовной политики, необходимо учитывать оба эти начала. Г. М. Миньковский писал:

«В последние годы стали распространяться, правда в основном на публицистическом уровне или в диссертационных авторефератах

и без сколько-нибудь серьезного анализа, утверждения о непригодности в новых условиях чуть ли не всех наработок прошлых лет как идеологизированных и искажающих действительность. С такими огульными подходами соглашаться нельзя. Конечно, многое требует коррекции в свете новых подходов, новых материалов, как и в Связи с естественным старением ряда положений. Но несомненна и преемственность ряда базовых положений, в частности о задачах, месте, структуре, принципах (за исключением пресловутого принципа партийности), субъектах, приоритетах уголовной политики для современной ситуации.[46]

Анализ современной теории уголовной политики, действующего уголовного законодательства и правоприменительной практики позволяет выделить ряд приоритетов уголовной политики, рассчитанных как на нынешний период времени, так и на будущее.

Максимальное обеспечение безопасности личности, прав и свобод человека и гражданина от преступных посягательств.

К сожалению, подлинное значение прав человека еще далеко не всеми и не в полной мере осознается в нашем посттоталитарном обществе. Наиболее грубые и частые нарушения законности допускаются в правоохранительной деятельности. Статистическая картина таких нарушений в последнее время имеет устойчивую тенденцию к росту.

По-прежнему значительное число преступлений скрывается от учета. В 1997 г. прокурорами выявлено и поставлено на учет 50477 незарегистрированных преступных деяний (по сравнению с 47842 в 1996 г.). Как правило, не регистрируются те заявления о преступлениях, в которых отсутствуют прямые указания на лиц, их совершивших. По значительной части принятых заявлений имеют место необоснованные отказы в возбуждении Суголовных дел. Такие действия правоохранительных органов представляют собой грубые нарушения ст. 2 и 52 Конституции, гарантирующих гражданам, потерпевшим от преступлений, государственную защиту, доступ к правосудию, компенсацию причиненного ущерба.[48]

О неблагополучии в состоянии законности на досудебных стадиях судопроизводства говорят и результаты рассмотрения жалоб по вопросам следствия и дознания. Если в 1996 г. прокуроры разрешили около 234 тыс. жалоб и почти 50840 из них удовлетворили (21,7%), то в 1997 г. обоснованными были признаны 68676 жалоб, или более 23%. Особую тревогу вызывает рост числа жалоб на применение незаконных методов расследования. В 1996 г.

Не лучше обстоит дело с соблюдением законности, обеспечением прав личности и на стадии уголовного судопроизводства. Там число лиц, в отношении которых приговоры и иные судебные решения по уголовным делам отменены либо изменены в кассационном и надзорном порядке, составило: в 1996 г. — 46,4 тыс.; в 1997 г. — 50,2 тыс. При этом наибольшее число приговоров отменено или изменено по делам о преступлениях против личности, о посягательствах на собственность, а также о хулиганстве.

Активное противодействие организованной преступности. Новое уголовное законодательство позволяет привлекать к уголовной ответственности не только рядовых членов организованных преступных групп или преступных сообществ (организаций), но и их организаторов. И если доказывать руководство такими сообществами крайне сложно, то нужно в полную меру использовать возможности закона для привлечения их к уголовной ответственности и изоляции от общества за преступления менее тяжкие, чем те, в которых они подозреваются по признакам организации преступного сообщества (ст. 210 УК), например, за незаконное приобретение, хранение или ношение оружия (ст. 222 УК), вовлечение в занятие проституцией (ст. 240 УК), организацию или содержание притонов для занятия проституцией (ст. 241 УК), вовлечение несовершеннолетнего в совершение преступления или совершение антиобщественных действий (ст; ст. 150 и 151 УК), хулиганство (ст. 213 УК) и т. п. Такая практика может принести успехи (пусть даже и кратковременные) в профилактическом и психологическом планах. Во-первых, изолируются от общества руководители и особо приближенные к ним участники преступного сообщества (преступной организации), чем в определенной мере реализуется принцип неотвратимости ответственности и наказания. Во-вторых, дезорганизуется деятельность преступного сообщества (организации), что имеет профилактический эффект.

Что касается законодательного уровня уголовной политики, то здесь по-прежнему остается актуальной и не снимается с повестки дня задача принятия федеральных законов «О борьбе с организованной преступностью» и «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем», что создаст правовые условия для подрыва экономической основы организованной преступности.

Следует помнить, что успех в противодействии организованной преступности возможен только при наличии политической воли высшего руководства страны.

Международное сообщество, будучи глубоко обеспокоенно резким ростом организованной преступности за последнее десятилетие и ее глобальными масштабами, что представляет собой угрозу внутренней безопасности и стабильности суверенных государств, на Всемирной конференции на уровне министров по организованной транснациональной преступности (Неаполь, 21-23 ноября 1994 г.) прямо заявило о своей политической воле и твердой решимости, а также о безоговорочном обязательстве обеспечить полное и незамедлительное осуществление принятых на этой конференции Политической декларации и Глобального плана действий против организованной преступности. Приведем ряд положений этой декларации, подтверждающих серьезность намерений глав государств и правительств, министров, на которых, как записано в декларации, возлагается ответственность за руководство системами уголовного правосудия, объединить усилия и бороться сообща с организованной транснациональной преступностью.

«1. Мы принимаем твердое решение защищать наши страны от организованной преступности во всех ее формах путем введения строгих и эффективных законодательных мер и оперативных средств при неуклонном соблюдении международных стандартов в области прав человека и основных свобод.

<...>

Мы обязуемся направлять особые усилия на то, чтобы сокрушить социально-экономическую мощь преступных организаций и их способность внедряться в легальную экономику, отмывать преступные доходы и прибегать к насилию и террору.

Мы торжественно заявляем, что государствам, всем соответствующим всемирным и региональным организациям следует рассматривать борьбу с организованной транснациональной преступностью в качестве первоочередной задачи, мобилизуя необходимую поддержку широкой общественности, средств массовой информации, деловых кругов, институтов неправительственных организаций.

<...>

6. Мы с обеспокоенностью отмечаем, что организованная транснациональная преступность создает угрозу социальному и экономическому росту развивающихся стран, стран, переживающих переходный период, и их институтам.»

В тексте Глобального плана действий против организованной транснациональной преступности зафиксировано много конструктивных предложений, в частности, государствам рекомендовано стремиться к созданию адекватных структур и потенциала во всех звеньях правоохранительной системы, с тем чтобы бороться с технически сложными операциями организованной преступной деятельности. В законодательном плане особый интерес представляют рекомендации по преодолению так называемого кодекса молчания и запугивания, принятого в преступном мире. Предлагается рассмотреть целесообразность применения таких ^средств сбора достоверной информации, как электронное наблюдение, агентурные операции и контролируемые поставки, при условиях полного уважения индивидуальных прав граждан и облегчения, при необходимости, судебного надзора. Обращается внимание на возможность принятия мер поощрения для членов преступных организаций, согласившихся сотрудничать и давать свидетельские показания (включая разработку адекватных программ защиты свидетелей и членов их семей), в установленных национальными законами пределах, а также смягчения для них наказания в случае их сотрудничества в ходе уголовного процесса.

Рассматриваемое направление уголовной политики должно вестись на основании двух основных стратегий.

Первая — подрыв экономического могущества преступных сообществ и организаций. Для этого необходимо сделать эффективно «работающей» ст. 174 УК РФ, предусматривающую уголовную ответственность за легализацию (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем, активно используя такой дополнительный вид наказания, как конфискация имущества.

Следует также исследовать и решить вопрос о разработке и принятии профилактических мер, которые позволяли бы соответствующим структурам получать точную информацию о приобретении и передаче собственности и финансовых операциях.

Предвидя негативную реакцию на высказанные предложения, рискнем сделать еще более радикальное предложение о том, что следует также рассмотреть вопрос о законодательном установлении возможности — при определенных условиях и всегда на основе судебных процедур — конфискации незаконных доходов без привлечения виновных к уголовной ответственности или конфискации денежных сумм, превышающих размер средств, полученных в связи с совершением преступления, по которому было вынесено судебное решение, не связанное с лишением свободы.

Вторая — координация усилий всех ветвей власти, системы правоохранительных органов по противодействию организованной преступности. В этом деле, к сожалению, не достигнуто сколько-нибудь заметного прогресса — в отличие от опасных кардинальных изменений деятельности организованных преступных сообществ, в том числе консолидации их усилий как внутри страны, так и за рубежом. Не случайно американские эксперты рассматривают российскую организованную преступность как одну из серьезных угроз для самих США, а не только для России. Так, директор ФБР Луис Фри напрямую заявил, что российская организованная преступность «является главнейшей долговременной угрозой безопасности Соединенных Штатов».

Сложившееся положение, таким образом, требует наращивания скоординированных усилий государства и общества, последовательного проведения на законодательном и правоприменительном уровнях комплекса мер борьбы с организованной преступностью.

Активная борьба с коррупцией. Это направление уголовной политики связано с решением, пожалуй, самого трудного вопроса нашего времени. Ранее считалось, что коррупция в большей степени процветает при тоталитарных режимах. Однако непродолжительный опыт российской демократии опровергает этот тезис. Именно у нас, в России, коррупция приобрела глобальный характер, ее масштабы и темпы распространения таковы, что если государство и общество не предпримут решительных действий, если не хватит твердой политической воли и гражданского мужества, то дальнейший демократический путь развития России будет закрыт. Постоянные скандалы по поводу коррупции в высших эшелонах власти обескураживают общество. Каждый такой факт говорит о том, что служение обществу заменено личной алчностью, и надежды людей на мудрую, честную и ответственную власть в центре и на местах перед натиском коррупции терпят крах.

Особой опасностью коррупции является ее тесная связь с организованной преступностью. По существу, это «родные сестры», и порой бывает трудно различить, где начинается одно явление и заканчи- ваетсй другое. Западные аналитики делают даже вывод о том, что, если не будут приняты немедленно самые решительные действия на самом высоком уровне исполнительной, законодательной и судебной власти, Россия, вероятно, станет криминально-корпоративным государством, в котором коррумпированные правительственные чиновники, криминальные дельцы и бандиты конкурируют и сотрудничают. в борьбе за добычу.

Внешним проявлением коррупции в уголовно-правовой сфере являются должностные преступления, в первую очередь взяточничество. В целом по России в 1995 г. совершено свыше 14,2 тыс. должностных преступлений, в 1996 г. их число увеличилось на 3,9% и составило 14758 преступлений. В 1997 г. выявлено свыше 16 тыс. преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Удельный вес взяточничества в структуре должностных преступлений за последние годы составляет примерно 34-36%. В 1995 г. выявлено около 5 тыс. таких преступлений, в 1996 г.— около 5,5 тыс., в 1997 г. — свыше 5,6 тыс. В то же время, по данным ученых и специа- листов, значительное число фактов взяточничества (90 %) остаются нераскрытыми.

По рейтингу коррумпированности чиновников и политиков Россия находится в десятке самых неблагополучных стран мира царяду с такими странами, как Венесуэла, Камерун, Индия и Индонезия. Сформировавшиеся преступные сообщества сделали ставку на подкуп должностных лиц разных уровней государственной власти, местного самоуправления, финансовых, контрольно-ревизионных органов, что значительно затрудняет выявление совершенных ими преступлений.

Повсеместное распространение криминального лоббизма, корыстного сговора должностных лиц, инвестирование коммерческих структур за счет бюджета в ущерб интересам государства и граждан, необоснованная и убыточная для общества передача государственного имущества в управление коммерческим структурам, создание лжепредприятий, незаконные внешнеэкономические операции, совмещение государственной службы с участием в коммерческих организациях, неправомерное вмешательство в деятельность правоохранительных органов — все это составляет главную угрозу государству и обществу. Массовый характер приобрели незаконное выделение, получение, использование льготных кредитов, перелив капиталов в теневую экономику и зарубежные банки, отмывание преступных денег, что неизбежно сопровождается разного рода корыстными злоупотреблениями должностными полномочиями.

В этой обстановке оказались пораженными коррупцией и раг ботники органов, призванных осуществлять борьбу со взяточничеством, корыстными злоупотреблениями должностными полномочиями и превышением власти. В 1998 г. значительную долю среди лиц, привлеченных к уголовной ответственности за взяточничество, составляют работники органов внутренних дел, налоговой полиции, таможни.

Достаточно острой остается проблема эффективности оперативно-розыскной деятельности и предварительного расследования по делам о коррупции. Из числа должностных лиц, привлеченных к уголовной ответственности за взяточничество, осуждено только 49 %.

В широком смысле политика борьбы с коррупцией включает в себя ряд элементов: реформу основных государственных программ; изменение структуры правительства и совершенствование методов контроля над подотчетными органами исполнительной власти; совершенствование моральных и этических аспектов государственной службы; развитие демократических институтов, в том числе свободной прессы; правовое принуждение.

Ограничимся в данном случае рассмотрением лишь мер правового принуждения в борьбе с коррупцией. Сразу же надо подчеркнуть, что, реализуя именно эту группу мер, опасно скатываться на путь прямолинейных решений, ибо это чревато нарушением фундаментальных прав и свобод человека и гражданина. Поэтому противодействие коррупции должно вестись строго на основе и в рамках закона. К сожалению, соответствующий федеральный закон до сих пор не действует, так как его проекты, принятые палатами Федерального Собрания, наталкиваются на вето Президента. Государственной Думой данный закон был принят 14 ноября 1997 г., одобрен Советом Федерации 3 декабря 1997 г., отклонен Президентом 19 декабря 1997 г. До этого он успешно прошел обсуждение в обеих палатах Федерального Собрания в 1995 г. накануне выборов в Государственную Думу второго созыва.

Учитывая особую остроту проблемы, Президент Российской Федерации 7 мая 1998 г., используя право законодательной инициаг тивы, внес собственный проект федерального закона «О борьбе с коррупцией». В связи с этим есть необходимость проанализировать основные положения этой версии столь важного законопроекта, который прошел стадию первого чтения в Государственной Думе 22 мая 1998 г.

Серьезным недостатком законопроекта является то, что в предмет, законодательного регулирования не введено в оборот само понятие «коррупция», т. е. не определен сам объект борьбы. В нем дается лишь определение от производного: «правонарушение, связанное с коррупцией». Такая неопределенность создаст серьезные трудности для органов, осуществляющих правоохранительные функции. По сравнению с «думским» вариантом в «президентском» проекте неоправданно сужен круг субъектов коррупционных правонарушений, что в конечном счете объективно может помочь избежать ответственности таким категориям лиц, как, например, помощники выборных лиц, занимающих должности категории «А», народные и присяжные заседатели в судах, лица, занимающие соответствующие должности в Вооруженных Силах. Кроме того, различные виды ответственности за правонарушения, связанные с коррупцией, распространяются не на всех лиц, занимающих государственные должности по категориям «А», «Б» и «В» (п. 1 ст. % Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»), а лишь на лиц, обеспечивающих исполнение полномочий государственных органов, т. е. занимающих государственные должности только категорий «Б» и «В». Таким образом нарушается принцип равенства всех перед законом и судом, что противоречит ст. 19 Конституции.

Не решен в законопроекте и вопрос организационного обеспечения борьбы с коррупцией. В ст. 4 «Органы, осуществляющие борьбу с коррупцией» дается лишь перечисление этих органов: «Борьбу с коррупцией в пределах своих полномочий осуществляют органы прокуратуры Российской Федерации, органы внутренних дел Российской Федерации, органы Федеральной службы безопасности, таможенные органы Российской Федерации, органы пограничной службы Федеральной пограничной службы Российской Федерации, федеральные органы налоговой полиции, а также другие органы государственной власти». Таким образом, содержательной стороны организационного обеспечения борьбы с коррупцией в законе нет, как нет и упоминания о том, что указанный закон является законом прямого действия.

«Президентский» законопроект, к большому сожалению, не содержит и антикоррупционных мер. Так, в гл. 2 «Меры предупреждения коррупции в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» определяются не сами меры предупреждения коррупции, а компетенция и принципы формирования соответствующих органов, что, вообще говоря, должно регламентироваться другими законами (например, законом о Правительстве, законом о государственной службе и т.д.).

Поскольку уголовно-правовые и административно-правовые меры воздействия и принуждения являются наиболее острыми, затрагивают конституционные права и свободы личности, представляется необходимым выделить относящиеся к ним условия для обеспечения законности в сфере борьбы с коррупцией:

такие меры должны точно соответствовать общепризнанным нормам международного права и Конституции РФ, гарантирующим права и свободы человека и гражданина;

они не должны восприниматься как чрезмерно репрессивные, ибо в противном случае возникает риск их неприятия и несоблюдения;

необходима разработка специальных положений, обеспечивающих передачу государству средств, полученных в результате коррупционных правонарушений, так как нередко они (средства) находятся в руках третьих сторон и даже за пределами страны. Законодательство в этой сфере должно предусматривать методы прослеживания, «замораживания», ареста и конфискации доходов, полученных незаконным путем;

целесообразно издание разъяснений Пленума Верховного Суда РФ, раскрывающих понятие коррупционного правонарушения.

В заключение следует отметить, что в УК РФ 1996 г. преступления, носящие коррупционный характер, перечислены в следующих статьях: 174 — легализация (отмывание) денежных средств, приобретенных незаконным путем; 285 — злоупотребление должностными полномочиями; 290 — получение взятки; 291 <— дача взятки; 292 — служебный подлог. Вместе с тем многие распространенные деяния явно коррупционного характера не нашли отражения в уголовном законодательстве, в частности:

вГ|

— участие должностных лиц в коммерческой деятельности для извлечения личной прибыли;

использование служебного положения для «передачи» государственных средств в коммерческие структуры с целью получения личной выгоды с использованием подставных лиц и родственников;

предоставление должностными лицами льгот коммерческим структурам с целью извлечения личной прибыли;

предоставление государственных финансовых и иных ресурсов в избирательные фонды.[50]

В связи с этим возникает необходимость во внесении соответствующих изменений в УК РФ.

Обеспечение экономической безопасности государства. Экономическая безопасность государства не ограничивается борьбой с преступлениями в сфере экономики, содержащимися в разделе VIII УК РФ. Это гораздо более объемное и содержательное понятие. Вместе с тем достижение цели ее эффективного обеспечения связано с усилением уголовно-правовой защиты. Многие институты гражданского, финансового, налогового, таможенного, валютного законодательства в нынешних условиях не могут достаточно результативно «работать» без помощи уголовно-правовых запретов. Именно уголовный закон создает необходимые предпосылки для того, чтобы побудить недобросовестного получателя кредита вернуть деньги кредитору, заставить обанкротившееся акционерное общество рассчитаться с инвесторами даже в том случае, когда нет признаков мошенничества. Именно уголовный закон в определенной степени является преградой на пути легализации (отмывания) доходов, приобретенных незаконным путем. Именно уголовный закон способствует* пополнению государственной казны, устанавливая уголовную ответственность за невозвращение из-за границы средств в иностранной валюте, уклонение от уплаты налогов и таможенных платежей. Перечень возможностей уголовного закона в обеспечении экономической безопасности государства можно продолжить.

Необходимо отметить, что экономическая преступность тесно связана с коррупцией и организованной преступностью. Поэтому позитивные (или, напротив, негативные) изменения, происходящие в структуре и динамике экономической преступности, прямо влияют на организованную преступность и коррупцию. Учитывая это, следует выделить наиболее опасные проявления экономической преступности, представляющие повышенную угрозу экономической безопасности государства: в сфере приватизации и управления государственной собственностью; в сфере деятельности естественных монополий; в кредитно-финансовой сфере. Именно на этих направлениях нужно сосредоточить дальнейшее правовое регулирование экономических реформ в России, а также потенциал правоохранительных органов.

Нуждается в незамедлительном введении обязательная криминологическая экспертиза проектов законов, указов и подзаконных нормативных актов, относящихся к осуществлению экономической реформы.

Защита основ конституционного строя и безопасности государства. Уголовная политика призвана играть активную роль в защите национальной безопасности страны, под которой понимается состояние защищенности национальных интересов от внутренних и внешних угроз, обеспечивающее прогрессивное развитие личности, общества и государства.

В настоящее время положение на международной арене характеризуется прежде всего усилением тенденций к формированию многополярного мира. Это проявляется в укреплении экономических и политических позиций значительного числа государств. При сохранении значения военно-силовых факторов в международных отношениях все большую роль играют экономические, политические, научно-технические, информационные, а также правовые. Одновременно обостряется международная конкуренция в целях обладания природными, технологическими, информационными ресурсами, рынками сбыта.

Нынешний период в развитии международных отношений, открывая для России новые возможности обеспечения своей безопасности, сопряжен с рядом угроз, связанных с ее положением в мире и сложностями в проведении внутренних реформ. Влияние России на решение кардинальных вопросов международной жизни, затрагивающих интересы нашего государства, значительно снизилось.

Новая для России геополитическая и международная ситуация, утрата государством важных рычагов обеспечения единой законности и конституционного правопорядка, негативные процессы в отечественной экономике, обострение межнациональных отношений, усугубление центробежных устремлений субъектов Федерации и нарастание угрозы нарушения территориальной целостности страны создают прямую угрозу основам конституционного строя и безопасности государства.

В этих условиях обоснованным является включение рассматриваемого направления в число приоритетов и основных направлений уголовной политики. Смена «вех» в определении приоритетов правоохраняемых ценностей, зафиксированная в Конституции РФ 1993 г. и в УК РФ 1996 г., поставившая во главу угла права человека, вовсе не означает, что тем самым умаляется роль и значение государства. По большому счету права человека и гражданина могут быть надлежащим образом обеспечены только сильной дееспособной государственной властью при наличии, разумеется, развитых демократических институтов, свободной прессы и эффективной системы гражданского контроля.

Борьба с государственной изменой, шпионажем, терроризмом, насильственным захватом власти, диверсиями, возбуждением национальной, расовой или религиозной вражды, коррупцией, должностными преступлениями и другими преступлениями против государственной власти является важной составной частью обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и должна осуществляться с использованием возможностей всех ветвей государственной власти. Одним из основных факторов усиленного противодействия этим крайне опасным видам преступности является эффективное использование уголовно-правовых мер воздействия.

В УК РФ 1996 г. преступления против государственной власти содержатся в главах 29-32 раздела X. В частности, глава 29 «Преступления против основ конституционного строя и безопасности государства» содержит 10 составов: государственная измена; шпионаж; посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля (террористический акт); насильственный захват власти или насильственное удержание власти; вооруженный мятеж; публичные призывы к насильственному изменению конституционного строя Российской Федерации; диверсия; возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды; разглашение государственной тайны; утрата документов, содержащих государственную тайну.

Анализ правоприменительной практики в рассматриваемой сфере показывает, что перечисленные нормы УК используются крайне редко, несмотря на очевидную необходимость их применения. Одной ИЗ существенных причин является здесь КОЛЛИЗИЯ интересов законности и политической целесообразности. Нередко, к сожалению, во главу угла ставятся интересы политической целесообразности, а не законности. Например, не возбуждались и не расследовались уголовные дела по фактам насильственного захвата власти в ряде регионов Северного Кавказа. Наглядное тому подтверждение — события в Республике Дагестан, где в селах Карамахи и Чабанмахи в одно время были, по существу, ликвидированы законные органы власти и вся жизнь начала регулироваться законами шариата. На публичные призывы к насильственному изменению конституционного строя Российской Федерации, возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды правоохранительные органы реагируют чисто формально, ограничиваясь возбуждением уголовных дел, расследование которых не дает никаких результатов.

Выход из создавшегося положения — на путях строгого и неуклонного соблюдения законности, решительной защиты интересов национальной безопасности России.