§ 2. Преобразование государственных предприятий

Устойчивость коммерческого оборота обеспечивается наряду с прочими факторами относительной независимостью деловых отношений в их договорном виде, несмотря на смену субъектов на той или другой стороне, в том числе и при реорганизации предприятий.

213

их правопреемникам. Правопреемство есть переход субъективного права (правовой обязанности) от одного лица (правода-теля) к другому (правопреемнику) в порядке производного правоприобретения.

Правопреемство имеет место при изменении субъектного состава юридического отношения. Благодаря правопреемству налаживается связь между старыми и новыми юридическими отношениями, а благодаря этому известное преемство есть в деятельности старого и нового субъектов передаваемых прав и обязанностей. Так, институт уступки требования является примером преемства в праве требования, а институт перевода долга — примером преемства в долге, в обязанности.

Наряду с передачей правопреемнику определенной совокупности прав и обязанностей возможен переход всей совокупности прав и обязанностей определенного лица, т. е. всеобщее, или универсальное, правопреемство. Оно коренным образом отличается от сингулярного (частичного) правопреемства, т. е. правопреемства части прав и обязанностей. При универсальном правопреемстве имущество лица как совокупность прав и обязанностей, ему принадлежащих, переходит к правопреемнику или правопреемникам как единое целое, причем в этой совокупности единым актом переходят все отдельные права и обязанности, принадлежащие на момент правопреемства праводателю независимо от того, выявлены ли они к этому моменту или нет1.

Универсальное правопреемство между юридическими лицами наступает при их прекращении путем реорганизации. При ликвидации юридического лица оно прекращает свое существование, а значит, свою деятельность полностью и окончательно, не оставляя после себя правопреемников. Имущество, оставшееся после ликвидации общественного объединения после расчетов с бюджетом, банками и другими кредиторами, направляется на цели, предусмотренные его уставом (п. 4 ст. 213 ГК РФ). Юридическое лицо, которому переданы остатки имущества ликвидируемого общественного объединения, не становится его универсальным правопреемником. Оно принимает лишь права на переданное имущество, но не принимает на себя ответственность по обязательствам ликвидируемого юридического лица.

От изложенной правовой ситуации следует отличать передачу государственного имущества в безвозмездное пользование общественной организации. Например, в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 17 апреля 2003 г. № 475-р Всероссийскому физкультурно-спортивному обществу "Динамо"

См.: Черепахин Б.Б. Указ. соч. С. 20.

214

переданы в безвозмездное пользование объекты, являющиеся государственным имуществом1.

Иначе складываются отношения при реорганизации государственных предприятий, когда имущество и деятельность прекращенного юридического лица передаются другому и другим предприятиям с возложением на последних всей имеющейся совокупности прав и обязанностей реорганизованного предприятия. Именно такие случаи во всем их многообразии в полной мере относятся к проблеме универсального правопреемства, при котором имеет место как бы преемство правосубъектности в целом. Правопреемники реорганизованного предприятия становятся его универсальными правопреемниками, носителями всех его прав и обязанностей, как учтенных, так и не учтенных в передаточном акте или в разделительном балансе.

Состав имущества (имущественных прав и обязанностей), переходящего к каждому из правопреемников в собственность, определяется собственниками или уполномоченными ими органами и уточняется в разделительном балансе.

Как правопреемство рассматриваются некоторые случаи реорганизации не только отдельных юридических лиц, но и всей их системы. Имеются в виду случаи коренной перестройки управления системы народного хозяйства (создание совнархозов, возвращение к отраслевой системе управления). Правопреемство имелось и при передаче объектов кооперативной собственности в государственную. Так, передача государственным органам предприятий промысловой кооперации производилась по постановлению ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 14 апреля 1956 г. № 474 "О реорганизации промысловой кооперации"2. Кооперативное имущество передавалось безвозмездно со всеми активами и пассивами по балансу на 1-е число месяца. Числящаяся на балансах предприятий задолженность по ссудам банков на индивидуальное жилищное строительство, покупку скота и т. д. сохранялась на балансах передаваемых предприятий. Паевые взносы возвращались членам артели. Лишь часть задолженности государству была списана.

'СЗРФ. 2003. № 16. Ст. 1552.

2 Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам. Т. IV. М., 1958. С. 615-619.

215

Наряду с фактами ликвидации и реорганизации в чистом виде имели место преобразования предприятий, при которых происходила их ликвидация с некоторыми чертами реорганизации, в частности с возложением ограниченной ответственности по долгам ликвидируемой организации на созданную на ее основе новую организацию. В других случаях можно усмотреть реорганизацию с отдельными чертами ликвидации, что выражается в существенном ограничении ответственности правопреемника, что особенно ярко проявилось при создании совхозов на базе экономически слабых колхозов1.

Перечислим советские формы реорганизации предприятий. Нетрудно заметить, что они основывались на идее социалистического обобществления производства, распределения и обмена.

Преобразование — общий вид реорганизации, когда одна организационно-правовая форма юридического лица превращается в другую. При преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида к вновь возникшему юридическому лицу переходят все имущественные права и обязанности реорганизованного юридического лица в соответствии с передаточным актом (п. 5 ст. 58 ГК РФ).

В процессе приватизации и коммерциализации государственных и муниципальных предприятий широкое распространение получило их преобразование в акционерные общества открытого типа. Сложилось обширное законодательство о приватизации и коммерциализации, которое нередко находилось в противоречии с основополагающими нормами законов РСФСР о собственности и о предприятиях и предпринимательской деятельности.

Однако, оценивая проведенные в стране коммерциализацию и приватизацию государственных предприятий с позиции сегодняшнего дня, следует лишь в историческом плане рассматривать это противоречие между законодательством о при-

1 См.: Черепахин Б.Б. Указ. соч. С. 98—103.

216

ватизации и законами РСФСР о собственности, предприятиях и предпринимательской деятельности как серьезное. Уже Гражданский кодекс РФ рассматривал законы о приватизации государственного имущества как специальное законодательство, внося нормы о приватизации в общие положения о собственности. Закон РСФСР о предприятиях 1990 г.

Прежде чем перейти к действующему законодательству в области преобразования государственных предприятий в акционерные общества, напомним историю развития законодательства о приватизации.

Для развития предпринимательства чрезвычайно актуально выяснить понятие "правопреемство" в имущественных правах и обязанностях. В законодательстве России все чаще употребляются это слово и производные от него. Но наиболее точно, на наш взгляд, данное понятие употребляется в Государственной программе приватизации 1992 г., когда в числе объектов, подлежащих обязательной приватизации, указано "имущество предприятия, ликвидированного без установления правопреемства" (п. 2.5.8). В другом месте упомянутого законодательного акта норма, устанавливающая правопреемство исключительно комитетов по управлению имуществом, вряд ли правильна по существу. В п. 5.1 Программа устанавливала, что создание предприятий в любой организационно-правовой форме объединениями государственных предприятий, а также органами государственной власти и управления, за исключением комитетов по управлению имуществом и фондов имущества, не допускается. Правопреемниками предприятий являлись комитеты по управлению имуществом.

В Программе приватизации на 1994 г. предусмотрено, что не допускаются создание предприятий, а также внесение имущества в уставный капитал предприятий любых организационно-правовых форм объединениями государственных (муниципальных) предприятий, организационно-правовая форма которых приведена в соответствие со ст. 9—12 Закона РСФСР о предприятиях 1990 г. Правопреемниками указанных объединений в качестве учредителей и участников (пайщиков, акционеров) ранее созданных предприятий являются предприятия — участники указанных объединений, если документально подтверждено, что вклады последних образованы за счет целевых и иных взносов

217

этих предприятий.

В Программе приватизации на 1994 г. определено, что не допускается внесение в уставный капитал создаваемых холдинговых кампаний более 10% акций любого акционерного общества, создаваемого в порядке приватизации государственного (муниципального) предприятия (п. 5.18.2 Программы).

Непонятно правило п. 2.5 Временного положения о холдинговых компаниях, предусматривающее, что последние не могут быть правопреемниками ранее существовавших концернов, корпораций, союзов, ассоциаций (в том числе государственных) и иных объединений предприятий, а также органов государственного управления. Поскольку в состав активов холдинговых компаний входят предприятия и контрольные пакеты акций, постольку холдинговые компании "наследуют" и имущественные вклады, внесенные государственными и муниципальными предприятиями в объединения предприятий, тем более что согласно ч. IV п. 5.1 Государственной программы приватизации на 1994 г. они признаются находящимися в государственной (муниципальной) собственности.

Приведенные нормы о правопреемстве относятся, как правило, к тем распространенным случаям, когда государственные (муниципальные) предприятия преобразуются в ходе приватизации и коммерциализации в акционерные общества открытого типа. Порядок преобразования был предусмотрен Временным положением о преобразовании государственных и муниципальных предприятий в открытые акционерные общества, утвержденным Указом Президента РФ от 29 января 1992 г. № 661. Подготовка преобразования государственного (муниципального) предприятия осуществлялась комиссией по приватизации. Учредителем акционерного общества выступал комитет по управлению имуществом. В тех случаях, когда государственное (муниципальное) предприятие уже выкупило часть имущества, в качестве соучредителя выступал и трудовой коллектив соответствующего предприятия.

Комитет представлял в орган, осуществляющий в соответствии с действующим законодательством государственную регистрацию, свое решение о создании общества, заявку на регистрацию, устав акционерного общества. Акционерное общество

1 ВСНД и ВС. 1992. № 7. Ст. 312.

218

с момента регистрации выходило из подчинения вышестоящего территориального, отраслевого органа управления.

Со дня регистрации общества государственное (муниципальное) предприятие считалось преобразованным, а его имущество — переданным на баланс акционерного общества. На баланс общества передавалось имущество, составляющее уставный капитал, а также государственное (муниципальное) имущество предприятия, переданное акционерному обществу по договору.

Акционерное общество становилось правопреемником прав и обязанностей государственного (муниципального) предприятия, имевшихся у него на момент преобразования, в том числе прав пользования землей и другими природными ресурсами.

Согласно ст. 2 Типового устава акционерного общества ответственность общества по своим обязательствам наступала только в пределах своего имущества, т. е. уставного капитала. На государственное (муниципальное) имущество, переданное акционерному обществу по договору, не могло быть возложено взыскание, так как оно не являлось собственностью акционерного общества. Акционеры несли убытки в пределах своего вклада (пакета принадлежащих им акций). Общество не отвечало по имущественным обязательствам акционеров.

Пределы правопреемства акционерных обществ, созданных в порядке коммерциализации подразделений предприятий (объединений), устанавливались решением комитета по управлению имуществом. Составления передаточного акта, разделительного баланса не требовалось. Состав имущества акционерного общества на момент его учреждения отражался в акте его оценки. Другими словами, акционерное общество становилось правопреемником государственного предприятия только в отношении тех прав и обязанностей, которые указаны в ст. 24 его устава. Так регламентировался порядок правопреемства в отношении акционерных обществ, созданных в порядке коммерциализации.

Итак, правопреемство при реорганизации государственных (муниципальных) предприятий происходило по-разному в зависимости от способа приватизации. Тем не менее оно всегда следовало за сделкой приватизации или актом учреждения акционерного общества. В названных выше Временных положениях в разделах об оформлении прав собственности на приватизируемые предприятия и расчетах с участием в аукционе (конкурсе) даже не упоминалось о правопреемстве. Комитет по управлению имуществом передавал фонду имущества (т. е. продавцу) свидетельство о собственности на приватизируемый объект, данные об оценке имущества, материалы ликвидаци-

219

оннои комиссии при продаже на аукционе активов ликвидируемого предприятия. Продавец публиковал в местной печати и специальных информационных бюллетенях не позднее чем за три недели до объявленной даты проведения аукциона информационное сообщение. В нем, в частности, должны были содержаться сведения об обязательствах предприятия (торговые1, бюджетные, кредитные), основные характеристики активов ликвидируемого предприятия. Аналогичные сведения должны содержаться в информационном сообщении при продаже по конкурсу (п. 2.11 Временного положения о приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации по конкурсу).

В договоры купли-продажи приватизируемых объектов, заключаемые по итогам аукциона или конкурса, должны быть включены в качестве существенного условия пределы правопреемства покупателя по обязательствам приватизируемого предприятия.

Преобразование государственных (муниципальных) предприятий в иные организационно-правовые формы предприятия не занимает всего поля приватизации, определенного ст. 1 Закона о приватизации 1991 г.

В него не входит покупка на аукционе или по конкурсу (а иного правового пути пока в Законе нет) оборудования, зданий, сооружений, лицензий, патентов и других материальных и нематериальных активов предприятий, как действующих, так и ликвидированных по решению органов, правомочных принимать такие решения от имени собственника. Приобретение этих объектов возможно лишь по правилам соответствующих Временных положений, утвержденных Указом Президента от 29 января 1992 г. Процедуры такой купли-продажи были крайне затруднены и не способствовали легальному распространению сделок с недвижимостью.

Выше уже указывалось, что в Гражданском кодексе РФ законодательство о приватизации государственного и муниципального имущества рассматривается как специальное. Поэтому, на наш взгляд, ошибочным является мнение В.Ф. Яковлевой, считающей, что нормы Закона о приватизации 2001 г. "не соблюдают требования ч. II п. 2 ст. 3 ГК РФ о том, что нормы фажданского

1 В Законе о приватизации 1991 г. (п. 2 ст. 18), а также в анализируемых нами нормативных актах Президента РФ имущественные обязательства (имущественные права и обязанности), которыми оперировал Закон РСФСР о предприятиях 1990 г., устанавливая правила о реорганизации предприятия, заменены торговыми обязательствами, смысл которых остается неясным, так как в России до сих пор нет Торгового кодекса.

220

права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Гражданскому кодексу"1. Автор исходит из ложной посылки, что Гражданский кодекс РФ — это своего рода экономическая конституция, и с сожалением констатирует, что он постепенно утрачивает свое цементирующее значение. Мы уже не раз высказывали свое отношение к этому вопросу: не следует рассматривать Гражданский кодекс РФ как своеобразную "смирительную рубашку" для развития законодательства в области экономики2. Законодательная практика действительно во многих случаях отходит от догм гражданского права. Не следует стремиться к логической стройности ради утраты своеобразия в регулировании отношений, связанных с предпринимательской деятельностью, особенно в тех случаях, когда Кодекс отсылает к специальному законодательству. В ст. 96 ГК РФ записано: "Особенности правового положения акционерных обществ, созданных путем приватизации государственных и муниципальных предприятий, определяются также законами и иными правовыми актами о приватизации этих предприятий".

В действующем Законе о приватизации (2001 г.) содержится специальная глава об особенностях создания и правового положения открытого акционерного общества, созданного путем преобразования государственного предприятия (ст. 37—41). Однако нормы, касающиеся этой формы реорганизации, содержатся не только в этой главе. В ст. 27 Закона определяются особенности сделок, связанных с продажей имущественного комплекса унитарного предприятия. Состав подлежащего приватизации имущественного комплекса предприятия определяется в передаточном акте, составляемом на основе акта инвентаризации предприятия, аудиторского заключения, а также документов о земельных участках, предоставленных в установленном порядке, и правах на них. В передаточном акте указываются все виды подлежащего приватизации имущества предприятия, включая недвижимые и движимые вещи, права требования и долги, а также исключительные права. В случае создания открытого акционерного общества путем преобразования предприятий передаточный акт должен содержать сведения о размере уставного капитала, количестве и номинальной стоимости акций.

1              См.: Яковлева В.Ф. Новое законодательство о приватизации государствен

ного и муниципального имущества // Актуальные проблемы науки и практи

ки коммерческого права. Вып. 4. СПб., 2002. С. 16.

2              См.: Андреев В.К. Можно ли Гражданский кодекс Российской Федера

ции назвать экономической конституцией: Размышления о законотворчестве

в области экономики // Научные труды Российской академии юридических

наук. Вып. 3. Т. 1. М, 2003. С. 587-596.

221

Путем опубликования прогнозного плана приватизации кредиторы уведомляются о продаже имущественного комплекса предприятия. Заявленные кредиторами требования рассматриваются в установленном порядке при определении состава подлежащего продаже имущественного комплекса предприятия, при этом не требуется согласия кредиторов на перевод их требований на покупателя. В.Ф. Яковлева отмечает, что правило ч. III п. 1 ст. 27 Закона о приватизации 2001 г. противоречит нормам гл. 24 ГК РФ о перемене лиц в обязательстве1. Однако с таким замечанием согласиться нельзя, поскольку в данном случае речь идет не о переводе долга на другое лицо, а о гарантиях прав кредитора юридического лица при его реорганизации (ст. 60 ГК РФ). Кроме того, надо отметить, что в ст. 34 Федерального закона о предприятиях предусмотрено, что преобразование унитарного предприятия в организацию другой организационно-правовой формы осуществляется в соответствии с законодательством о приватизации.

По обязательствам, не учтенным в передаточном акте, Российская Федерация и субъект Федерации ответственности не несут.

Открытое акционерное общество становится правопреемником государственного предприятия в соответствии с передаточным актом со всеми изменениями в составе и стоимости имущественного комплекса. В уставе общества, созданного путем преобразования, должны быть учтены требования Федерального закона "Об акционерных обществах" и особенности, определенные законом (о приватизации). В уставе в обязательном порядке определяются цели и предмет деятельности создаваемого открытого акционерного общества. Следовательно, такое общество имеет целевую, ограниченную правоспособность. Такая ситуация основывается на п. 1 ст. 49 и п. 2 ст. 52 ГК РФ.

До первого собрания акционеров руководитель государственного предприятия назначается директором открытого акционерного общества. Одновременно с утверждением устава общества определяется количественный состав совета директоров и назначаются члены совета директоров и его председатель, а также члены ревизионной комиссии (ревизор) до первого общего собрания акционеров. В случае если в государственной собственности находится 100% акций открытого акционерного общества, полномочия высшего органа управления общества от имени собственника акций осуществляются в порядке, определенном соответственно Правительством РФ, органами го-

1 См.: Яковлева В.Ф. Указ. соч. С. 18.

222

сударственной власти субъектов Российской Федерации. Единоличный орган открытого акционерного общества, включенного в перечень стратегических акционерных обществ, не вправе совершать сделки, связанные с отчуждением акций, внесенных в соответствии с решением Правительства РФ в уставный капитал общества, а равно сделки, влекущие за собой возможность отчуждения или передачи их в доверительное управление без согласия Правительства РФ или уполномоченного федерального органа исполнительной власти.

В целях обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Правительство РФ и органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут принимать решения об использовании специального права на участие соответственно Российской Федерации и ее субъектов в управлении открытыми акционерными обществами (специальное право, "золотая акция"). Правительству РФ или органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право назначать своих представителей в совет директоров и в ревизионную комиссию этого общества. Представители Российской Федерации или ее субъектов имеют право вносить предложения в повестку дня годового общего собрания акционеров и требовать созыва внеочередного общего собрания акционеров. Названные представители участвуют в общем собрании акционеров с правом вето при принятии общим собранием акционеров решения о реорганизации и ликвидации общества, совершении им крупных сделок и при решении других важных вопросов, входящих в компетенцию общего собрания акционеров. Представители Российской Федерации или ее субъектов входят в состав совета директоров или ревизионной комиссии, но их места не учитываются при выборах членов совета директоров и ревизионной комиссии акционерного общества.

Решение об использовании специального права ("золотой акции") принимается при приватизации имущественного комплекса государственных предприятий либо при принятии решения об исключении открытого акционерного общества из перечня стратегических акционерных обществ независимо от количества акций, находящихся в государственной собственности (п. 1 ст. 38 Закона о приватизации 2001 г.). В то же время в п. 5 этой же статьи Закона установлено, что специальное право ("золотая акция") используется с момента отчуждения из государственной собственности 75% акций соответствующего открытого акционерного общества. В первом случае говорится об установлении специального права ("золотой акции"), во вто-

223

ром — об использовании этого специального права на участие в управлении обществом. Однако такое буквальное толкование указанных норм ст. 38 Закона о приватизации 2001 г. показывает абсурдность п. 5 указанной статьи, поскольку специальное право ("золотая акция") может быть установлено в момент приватизации государственного предприятия, а использовано, когда у соответствующего акционерного общества будет продано 75% его акций. Вряд ли до этого времени следует применять ст. 39 названного Закона, которая говорит об особенностях правового положения открытых акционерных обществ, акции которых находятся в государственной и муниципальной собственности. При этом следует заметить, что специальное право ("золотая акция") не может быть использовано при приватизации муниципальных предприятий. Законодателю следовало было более четко предусмотреть соотношение названных статей Закона.

Представители Российской Федерации или ее субъектов, назначенные в совет директоров общества, участвуют в общем собрании акционеров с правом вето при принятии им следующих решений:

• о внесении изменений и дополнений в устав общества;
• о реорганизации общества;
• о ликвидации общества, назначении ликвидационной комиссии и об утверждении промежуточного и окончательного ликвидационных балансов;
• об изменении уставного капитала общества;
• о совершении обществом крупных сделок и сделок, в отношении которых имеется заинтересованность.

Таким образом, акционерное общество, в отношении которого принято решение об использовании специального права на участие Российской Федерации или ее субъектов в управлении обществом, ограничивается в своих правах. Это ограничение установлено Законом о приватизации 2001 г. и вопреки правилу п. 2 ст. 49 ГК РФ не может быть обжаловано обществом в суд, поскольку ограничения его правоспособности устанавливаются органами государственной власти при принятии решения об условиях приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия, находящегося в государственной собственности. Согласно ст. 235 ГК РФ отчуждение государственного имущества в собственность граждан и юридических лиц осуществляется в порядке, предусмотренном законами о приватизации.

Большое значение для укрепления государственной (равно как и муниципальной) собственности имеет ст. 40 Закона о приватизации 2001 г. В ней установлено, что при наличии в госу-

224

дарственной собственности акций созданного в процессе приватизации открытого акционерного общества, представляющих более 25% голосов на общем собрании акционеров, увеличение уставного капитала указанного общества путем дополнительного выпуска акций осуществляется с сохранением доли государства и обеспечивается внесением в уставный капитал этого общества государственного имущества либо средств соответствующего бюджета для оплаты дополнительно выпускаемых акций.

Государственная регистрация выпуска акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, осуществляется в соответствии с Законом о приватизации 2001 г. и законодательством о ценных бумагах, т. е. на общих основаниях. В настоящее время план приватизации конкретного государственного предприятия не готовится и не утверждается. Поэтому он не может быть одновременно проспектом эмиссии. Последний теперь должен удовлетворять требованиям Федерального закона "О рынке ценных бумаг". Предполагаемые сроки приватизации указываются в прогнозном плане (программе), утверждаемом Правительством РФ или органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Владельцем акций открытого акционерного общества, принадлежащих на праве собственности Российской Федерации или ее субъекту, в реестре акционеров указываются соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации в лице соответствующего уполномоченного органа и (или) специализированного государственного учреждения (РФФИ) либо специализированных государственных учреждений субъектов Федерации. Участие Российской Федерации и ее субъектов в деятельности открытых акционерных обществ осуществляется через акции, которые находятся в их собственности.

Постановлением Правительства РФ от 23 января 2003 г. № 44 утверждено Положение о порядке управления находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использования специального права Российской Федерации на участие в управлении открытыми акционерными обществами ("золотой акцией")1. Положением установлено, что волеизъявление акционера — Российской Федерации, в том числе внесение вопросов в повестку дня общего собрания акционеров, выдвижение кандидатов в органы управления, ревизионную и счетную комиссии, предъявление требования о проведении внеочередного общего собрания, назначение представи-

1 СЗ РФ. 2003. № 4. Ст. 340.

225

теля (выдача доверенности) для голосования на общем собрании акционеров, определение позиции по вопросам повестки дня общего собрания акционеров, оформляется решением отраслевого министерства (фонда).

Минимущества России осуществляет от имени Российской Федерации права акционера на основании предложений представителей интересов России в совете директоров акционерного общества, федерального органа исполнительной власти, на который возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления), и фонда, в случае если часть находящихся в федеральной собственности акций подлежит продаже в соответствии с прогнозным планом на соответствующий год. Фонд осуществляет от имени Российской Федерации права акционеров на основании предложений представителей интересов России в совете директоров, федерального органа исполнительной власти и министерства.

Полномочия общего собрания акционеров акционерного общества, 100% акций которого находятся в федеральной собственности, осуществляются министерством (фондом). Решение общего собрания акционеров оформляется распоряжением министерства (фонда).

Позиция акционера — Российской Федерации — по вопросам повестки дня общего собрания акционеров отражается в письменных директивах, выдаваемых министерством (фондом) своему представителю для голосования на общем собрании акционеров. Представитель Российской Федерации в акционерном обществе действует на основании письменных директив и доверенности министерства (фонда).

В отличие от ст. 57 Федерального закона "Об акционерных обществах" указанное выше постановление Правительства РФ от 23 января 2003 г. требует кроме доверенности принятия решения министерства (фонда). На наш взгляд, подобное регулирование деятельности представителя Российской Федерации не вписывается в нормы ГК РФ о представительстве (гл. 10). Кодексом регулируются только отношения по поводу сделок, совершенных представителем от имени представляемого. Действия же по волеизъявлению акционера — Российской Федерации — это не гражданско-правовая сделка. Действия по управлению акциями не порождают гражданских прав и обязанностей. К тому же может возникнуть коллизия между решением министерства (фонда) и выданной доверенностью. В то же время ст. 182 ГК РФ "Представительство" далека от совершенства. На наш взгляд, ошибочно было объединять в один подраздел представительство и сделки. Представитель вправе совершать не только сдел-

226

ки, но и иные юридически значимые действия. Само же основание представительства — полномочие, взятое из арсенала административного права, может быть основано не только на сделке, но и на акте государственного органа и на законе. Представительство — межотраслевое понятие. В Гражданском кодексе РФ оно должно регулироваться только в том случае, когда полномочие основано на доверенности. Таким образом, полномочия представителя Российской Федерации в открытом акционерном обществе, акции которого находятся в собственности Российской Федерации, должны регулироваться не нормами гражданского законодательства, а нормами законов о приватизации. В частности, целесообразно было бы порядок управления находящимися в государственной собственности открытыми акционерными обществами, созданными в процессе приватизации, предусмотреть в специальном федеральном законе.

Реформирование экономики России путем приватизации затрагивает преобразование не только отдельных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, но и целых отраслей народного хозяйства. Законодатель внес в связи с этим дополнение в ст. 25 Закона о приватизации 2001 г.1 Предусмотрено, что при внесении государственного имущества, а также исключительных прав в уставный капитал открытого акционерного общества учитывается действие иных федеральных законов, регламентирующих порядок управления и распоряжения имуществом соответствующих отраслей экономики. Эти особенности уже получили прямое отражение в законах о приватизации применительно к железнодорожному транспорту. Принят пакет федеральных законов о реформировании железнодорожного транспорта России. Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 16-ФЗ внесены изменения и дополнения в Федеральный закон "О естественных монополиях", в котором предусмотрен переход от регулирования деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок к регулированию субъектов естественных монополий в сфере предоставления услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования. Не допускается сдерживание экономически оправданного перехода сфер естественных монополий в состояние конкурентного рынка2. Федеральный закон "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ закрепил возможность нахождения имущества железнодорожного

1              СЗ РФ. 2003. № 9. Ст. 805.

2              Там же. № 2. Ст. 168.

227

транспорта в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности. Закон определил основы государственного регулирования в области железнодорожного транспорта и требования к организациям железнодорожного транспорта и его объектам, управлению перевозочным процессом1. В соответствии с названным Законом принят новый Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации2.

Однако наше внимание будет сосредоточено главным образом на четвертом законе — Федеральном законе от 27 февраля 2003 г. № 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта"3. Закон включает прежде всего нормы, касающиеся организационно-правовых особенностей приватизации имущества федерального железнодорожного транспорта и создания единого хозяйствующего субъекта открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (далее — ОАО "РЖД").

Согласно этому Закону в процессе приватизации создается акционерное общество путем изъятия имущества у организаций федерального железнодорожного транспорта (унитарных предприятий и учреждений, а их в общей сложности около 700 единиц) и внесения в уставный капитал единого хозяйствующего субъекта. Создание подобного акционерного общества преследует цель сохранения единства и централизованного управления инфраструктурой железнодорожного транспорта общего пользования, находящейся в собственности единого хозяйствующего субъекта. Это чрезвычайно важный принцип деятельности ОАО "РЖД", так как он позволяет Правительству РФ осуществлять от имени Российской Федерации полномочия акционера единого хозяйствующего субъекта в соответствии с законодательством о приватизации и акционерных обществах. В решении Правительства РФ об учреждении ОАО "РЖД"4 определяется перечень организаций федерального железнодорожного транспорта, имущество которых подлежит внесению в уставный капитал единого хозяйствующего субъекта. Размер уставного капитала ОАО "РЖД" устанавливается Правительством РФ исходя из стоимости подлежащих приватизации активов (балансовой

1              СЗ РФ. 2003. № 2. СТ. 169.

2              Там же. № 2. Ст. 170.

3              Там же. № 9. Ст. 805.

4              См.: Постановление Правительства РФ от 18 сентября 2003 г. № 585 «О

создании открытого акционерного общества "Российские железные доро

ги"» // СЗ РФ. 2003. № 39. Ст. 3766.              ' *

228

стоимости) организаций федерального железнодорожного транспорта, указанной в сводном передаточном акте.

Сводный передаточный акт и его форма утверждаются совместно федеральным органом исполнительной власти по управлению государственным имуществом, федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий и федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта.

Земельные участки, предоставленные для размещения объектов федерального железнодорожного транспорта, ограниченные в обороте (магистральные железнодорожные линии со всеми расположенными на них сооружениями, устройствами сигнализации, централизации и блокировки, энергоснабжения, технологической связи, предназначенной для внутрипроизводственной деятельности и управления технологическими процессами, и другие объекты железнодорожного транспорта, перечисленные в п. 1 ст. 8 Федерального закона от 27 февраля 2003 г. № 29-ФЗ), остаются в федеральной собственности и не вносятся в уставный капитал ОАО "РЖД". Федеральной собственностью также являются земельные участки, на которых размещены железнодорожные станции и вокзалы. Таким образом, если сами элементы инфраструктуры железнодорожного транспорта, включая железнодорожные пути общего пользования и другие сооружения, станции и т. д., становятся частной собственностью ОАО "РЖД", то земельные участки под ними остаются в собственности Российской Федерации. Единый хозяйствующий субъект обеспечивает осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке, гражданской обороне и предоставляет органам внутренних дел на транспорте и органам специальных перевозок, военно-транспортным органам необходимое имущество в соответствии с законодательством Российской Федерации. К ОАО "РЖД" в полной мере применимы нормы ст. 31 Закона о приватизации 2001 г. об об-ременениях приватизируемого государственного имущества.

Все акции единого хозяйствующего субъекта находятся в собственности Российской Федерации. Продажа и иные способы отчуждения акций ОАО "РЖД", передача их в залог, а также иное распоряжение указанными акциями осуществляются на основании федерального закона. Согласно п. 4 ст. 7 названного Закона акции ОАО "РЖД" могут быть включены в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на основании федерального закона.

Прежде чем определить общие контуры и структуру ОАО "РЖД", необходимо отграничить единого хозяйствующего

229

субъекта от других участников перевозочного процесса. В Федеральном законе "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" наряду с инфраструктурой выделяются перевозчик (юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, принявшие на себя по договору перевозки железнодорожным транспортом доставку пассажиров или вверенного им отправителем груза, багажа и грузобагажа в пункт назначения) и оператор железнодорожного транспорта (юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющие вагоны, контейнеры на праве собственности и ином праве). В Уставе железнодорожного транспорта РФ выделена специальная глава III, которая определяет взаимодействие владельца инфраструктуры и перевозчиков при подготовке и осуществлении перевозок пассажиров, грузов, багажа и грузобагажа (ст. 50—54 Устава). Для осуществления перевозки грузоотправитель представляет перевозчику заявку, которая должна быть согласована с владельцем инфраструктуры. Отношения между последним и перевозчиком строятся на основе договора об оказании услуг по использованию инфраструктуры, который является публичным и заключается в письменной форме. Таким образом, железнодорожный подвижной состав не включается в структуру ОАО "РЖД", а одним из основных принципов деятельности единого хозяйствующего субъекта является обеспечение гарантированного недискриминационного доступа перевозчиков к инфраструктуре железнодорожного транспорта общего пользования.

Как следует из содержания Федерального закона от 27 февраля 2003 г. № 29-ФЗ, ОАО "РЖД" должно создать дочерние акционерные общества. Кроме того, в процессе приватизации имущества железнодорожного транспорта могут создаваться и иные открытые акционерные общества за счет имущества, которое не вносится в уставный капитал единого хозяйствующего субъекта, что не является предметом нашего рассмотрения.

Какие же принципы должны соблюдаться при создании дочерних акционерных обществ ОАО "РЖД"? Безусловно, при их создании должны соблюдаться основные принципы, изложенные в п. 2 ст. 6 названного выше Закона № 29-ФЗ. В этом Законе ОАО "РЖД" не названо холдингом, и поэтому вряд ли здесь применимо Временное положение о холдинговых компаниях, созданных в процессе приватизации, утвержденное Указом Президента РФ от 16 ноября 1992 г. № 1392 "О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий"1. При установлении Правительством

'САППРФ. 1992. №21. Ст. 1731.

230

РФ регламента создания дочерних акционерных обществ единого хозяйствующего субъекта следует руководствоваться ст. 105 ГК РФ и нормами ст. 6 Федерального закона "Об акционерных обществах". Таким образом, ОАО "РЖД" может иметь дочерние общества с правами юридического лица, которые признаются таковыми в силу преобладающего участия ОАО в уставном капитале, либо в соответствии с заключенным между ними договором, либо имеет возможности иным образом определять решения, принимаемые дочерними обществами.

ОАО "РЖД" и созданные Правительством РФ (как акционером) дочерние акционерные общества должны быть отнесены к стратегическим акционерным обществам. По нашему мнению, дочерние акционерные общества должны быть созданы на базе железных дорог как унитарных предприятий с учетом того имущества, которое будет передано в уставный капитал ОАО "РЖД". В уставе каждого дочернего общества, которым можно оставить название соответствующих железных дорог, следует четко определить цели и предмет деятельности, как этого требует п. 3 ст. 37 Закона о приватизации 2001 г. Наряду с группой дочерних акционерных обществ по организации движения должна быть создана группа дочерних акционерных обществ по функциональному признаку: ОАО "Путевое хозяйство", ОАО "Информационные и комплексные системы управления движением", ОАО "Системы сигнализации, централизации и блокировки" и т. д. Если в первой группе дочерних акционерных обществ ОАО "РЖД" назначение на должность и освобождение от должности единоличного исполнительного органа (директор) осуществляются Правительством РФ, то во второй группе — президентом ОАО "РЖД". Правительству РФ, осуществляющему от имени Российской Федерации полномочия акционера единого хозяйствующего субъекта, целесообразно принять решение о взаимоотношениях ОАО "РЖД" со своими дочерними акционерными обществами. В частности, в этом решении Правительству РФ необходимо детализировать содержание ст. 8 Федерального закона "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта", установить порядок финансовых взаимоотношений между ОАО "РЖД" и дочерними акционерными обществами, между самими дочерними обществами первой группы при осуществлении перевозок грузов в прямом сообщении.

Те организации железнодорожного транспорта, имущество которых не будет внесено в уставный капитал ОАО "РЖД", могут быть приватизированы в общем порядке, предусмотренном Федеральным законом "О приватизации государственного

231

и муниципального имущества". В частности, к ним могут относиться промышленные, ремонтные, строительные организации, организации торговли в том случае, если такая организация не является единственным поставщиком товаров, работ или услуг для железнодорожного транспорта или наряду с организациями железнодорожного транспорта имеет иных заказчиков и иной рынок сбыта своей продукции. Указанные организации могут быть включены в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества, если выделение имущества организации из состава вносимого в уставный капитал ОАО "РЖД" имущества федерального железнодорожного транспорта не приведет к росту издержек на железнодорожном транспорте, повышению тарифов на услуги железнодорожного транспорта и ухудшению социальной защищенности работников железнодорожного транспорта. Другими словами, в уставный капитал единого хозяйствующего субъекта может не вноситься имущество организаций федерального железнодорожного транспорта, непосредственно не связанное с организацией движения поездов и маневровой работы и обеспечением аварийно-восстановительных работ на железнодорожном транспорте при соблюдении вышеуказанных условий. Правительство РФ при определении перечня организаций федерального железнодорожного транспорта, имущество которых подлежит внесению в уставный капитал ОАО "РЖД", и утверждении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества должно учесть эти требования ст. 4 Федерального закона от 27 февраля 2003 г. № 27-ФЗ.

Таким образом, найдена правовая форма прямого управления государством имуществом акционерного общества, т. е. осуществлено сокращение присутствия государства как собственника в экономике, что намечено Планом действий Правительства РФ на 2003 г. по реализации Основных направлений социально-экономического развития Российской Федерации, утвержденным распоряжением Правительства РФ от 28 февраля 2003 г. № 252р'.

1 СЗ РФ. 2003. № 10. Ст. 922.