Б) Форма государственного устройства Российской Федерации
До Октябрьской революции 1917 г. в России неизменно была унитарная форма государственного устройства. Удельные княжества, централизованное русское государство и российская империя – это унитарные государства, существовавшие в России на протяжении многих веков.
Они не вступали в федеративные или конфедеративные отношения с какими-либо другими государствами. С их стороны не наблюдались и стремления пользоваться иными формами государственного единения, если не считать некоторые сугубо военные союзы с теми или иными странами.Идею федерации в России впервые претворить в жизнь взялись большевики осенью 1919 года, выступавшие до этого в принципе за унитарное, единое и целостное государство. Когда после февральской буржуазно-демократической революции на территории бывшей царской империи образовалось множество различных государств, большевики увидели в федерализме средство, путь к объединению. Из-за развернувшегося движения народов бывшей империи за создание (возрождение) своей национальной государственности, они начали выступать сначала о возможности, а потом о необходимости в стране федеративного устройства государства. В конечном счете (после дискуссий) была выработана доселе неизвестная конструкция «двухэтажной» федерации – внизу российская федерация с автономными республиками, областями и округами, наверху – союзное государство, куда входила эта федерация наряду с другими союзными республиками. Однако все это носило в большей степени декоративный характер. Благодаря единому партийному руководству, подчинению советской власти партийному диктату в центре и на местах, так называемому демократическому централизму и некоторым другим тогдашним реалиям фактически в стране функционировало унитарное государство[98].
По Конституции Российской Федерации 1993 года Россия вновь объявляется федеративным государством (ст.1,5). С юридической точки зрения федерация как форма государственного устройства России – это единое государство, объединяющее в своем составе территории субъектов Российской Федерации, представляющих собой самостоятельные государственные образования, обладающие публичной властью в отношении тех вопросов, которые не относятся к исключительной компетенции федеральной публичной власти[99].
Однако практически территориальная организация государственной власти в России – одна из острейших проблем государственного строительства. Она заключается в нахождении и поддержании оптимального соотношения между деятельностью федеральной власти по обеспечению территориальной целостности, единства государства и стремлением регионов к большей самостоятельности.
Всякие перекосы здесь достаточно опасны. Безмерное усиление федеральной власти, неправомерность ее действий в данной сфере – путь к централизму и унитаризму. Результатом же безграничной самостоятельности регионов могут стать сепаратизм, ослабление и разрушение государственности. Отсюда задача науки и практики – найти такую форму государственного устройства, при которой естественное стремление регионов к самостоятельности не будет создавать угрозу целостности России. Первые шаги в этом направлении уже сделаны при подготовке и принятии Федеративного договора и Конституции Российской Федерации.
Российское государство – самобытная, уникальная федерация, построенная на договорно-конституционном правовом фундаменте. Механизмом регулирования и самонастройки федеративных отношений выступают двусторонние договоры между органами федеральной власти и субъектами Федерации (например, с Республикой Татарстан 1994 г.) о разграничении предметов ведения и полномочий. Немало особенностей и проблем порождает противоречивость двух изначально заложенных в основу государственного устройства РФ принципов: национально-территориального (республики, автономная область, автономные округа) и административно-территориального (края, области, города федерального значения). Некоторые исследователи считают, что это – опять новая, не изведанная в мировой практике конструкция, рассчитанная неизвестно на что: не то на низведение национальных республик, объявивших себя суверенными государствами, до уровня обыденных административно-территориальных единиц, не то на возведение областей, краев, некоторых городов России в ранг государства.
Да и по количеству субъектов Российская Федерация занимает первое место в мире. Большое число таких субъектов может привести к неуправляемому качеству. Неслучайно в последние годы наметилась тенденция к сокращению их числа за счет объединения нескольких субъектов в один. На 1 июля 2007 года вместо 89 осталось лишь 85 субъектов, и это процесс имеет тенденцию к дальнейшему объединению субъектов.Необходимая децентрализация и растущая самостоятельность регионов уравновешивают заложенными в Конституции базовыми принципами, которые гарантируют: незыблемость территориальной целостности государства; равноправие членов Федерации между собой и по отношению к федеральным органам государственной власти; единство основ государственного строя (соблюдение каждым регионом таких основополагающих принципов, как народовластие, разделение властей, многопартийность, равные избирательные права граждан); свободу передвижения людей, распространения информации, перемещения товаров и денег по всей территории государства, верховенство федерального законодательства; недопустимость действий, направленных на одностороннее изменение статусов членов Федерации.
Конституция разграничила предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов на три группы: 1) предметы ведения Федерации; 2) предметы ведения субъектов Федерации; 3) предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов. Анализ соответствующих статей Конституции РФ (ст. 71-73) позволяет констатировать, что за субъектами федерации вся полнота государственной власти оставляется только по вопросам, не имеющим решающего значения ни в экономике, ни во внутренней и внешней политике, ни во многих других сферах жизни. И не случайно многими высказывается мнение, что Россия пока не перешла на подлинные федеративные начала своего государственного устройства.
Гармонизация федеральных отношений требует гибкой политики межнационального согласия.
В этих целях разрабатывается концепция государственной политики России по предотвращению и урегулированию межнациональных конфликтов, в основу которой будет положен принцип приоритетности мирных политических средств разрешения возникающих противоречий[100].В настоящее время продолжается процесс, связанный с так называемым усилением «вертикали власти» и отражающий желание руководства России укрепить единое государство, покончить с правовым и иным региональным сепаратизмом, обеспечить свою территориальную целостность, правовую и социальную защищенность всех граждан. Шагами на этом пути стали:
- приведение регионального законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации и ее законами (к 2000 г. 25 % всех законодательных актов субъектов федерации находилось в противоречии с федеральным законодательством);
- постепенный отказ от практики заключения с регионами отдельных внутригосударственных договоров, усугублявших асимметричность федерации;
- пересмотр процедур формирования Совета Федерации, в силу чего его депутаты стали работать на профессиональной основе;
- создание Государственного совета как совещательного органа, собравшего при Президенте РФ руководителей регионов:
- создание федеральных округов с полномочными представителями Президента РФ в них (главная цель формирования института представителей – возвратить в центр федеральные полномочия[101]).