§ 5. Єдність, з'єднання і поділ влади

Поділ влади.

Принцип поділу влади - де раціональна організація державної влади в демократичній державі, за якої здійснюється гнучкий взаємоконтроль і взаємодія вищих органів держави як частин єдиної влади за допомогою системи стримувань і противаг.

Уперше ідея поділу влад була сформульована в Елладі в працях Арістотеля. Вагомий внесок в її розробку в епоху Революцій здійснив англійський філософ Дж. Локк у своїй праці «Два трактати про врядування», де поділив владу на законодавчу і виконавчу. Остання ж, у свою чергу, ділилася на власне виконавчу і федеративну.

Приклад <0.7

Дж. Локк про співвідношення виконавчої і федеративної влади

Ці дві влади, виконавча та федеративна, хоча насправді й відрізняються

тими, від кого воно може отримати вигоду чи зазнати шкоди, - ці дві влади майже завжди об'єднані. При тому, що федеративна владо за доброго чи

усе ж вона значно менше піддається управлінню раніше ухваленими постійними конкретними законами, ніж влада виконавча; і тому для суспільного блага вона мусить бути залишена на розсуд та мудрість тих, в чиїх руках вона перебуває. Закони, які стосуються відносин підданих між собою, скеровуючи їхні дії, цілком можуть бути скеровані заздалегідь. Але те, що має бути зроблене по відношенню до іноземців, багато в чому перебуваючи в залежності від їхніх дій, а також від різних намірів та інтересів, мусить бути великою мірою

творення при її використанні вони застосовували краще з того, на що здатні.

Джерело: Локк Джон. Два трактати про врядування. -

К.: Основи, 2001. -С. 208.

Глава 10. Державна влада              1 67

Сучасна теорія поділу влади оперує концепцією Ш.-Л. Мон-теск'є, який поряд із законодавчою і виконавчою владами виділяв владу судову.

Законодавчу владу він вважав за потрібне передати відповідному представницькому органу, що складався б з двох палат -«зборів»: збори знатних та збори представників народу, кожні з яких «...мали б свої окремі одне від одного наради, свої окремі інтереси та цілі»1.

Історія знає кілька варіантів поділу влади. Найпершим варіантом був поділ влади на світську і релігійну в рамках функціональної дуархії. Так, у Священній Римській імперії існував поділ влади на світську владу імператорів та королів і релігійну владу римських пап.

Приклад 10.8

Шарль Луї Момтвск'е про поділ влади

Якщо влада законодавча і виконавча буде об'єднана в одній особі чи установі, то свободи не буде, бо буде існуватиме небезпека, що цей монарх або сенат стане створювати тиранічні закони для того, щоб так само по-тира-нічному застосовувати їх.

Не буде свободи і в тому випадку, коли судова влада не відокремлена від законодавчої'та виконавчої. Якщо вона поєднана з законодавчою владаю, то життя і свобода громадян виявляться у владі свавілля, адже судді будуть законодавцями. Якщо ж судова влада поєднана з виконавчою, то суддя отримає ги гнобителем.

Джерело: Монтескье Ш.-Л. О духе законов // Теория государства й

права: Хрестоматия: В 2 т. / Авт.-сост. В.В. Лазарев, С.В. Липень. - М.:

Юристь, 2001. - Т. 1. - С. 233.

Проте, на нашу думку, це був так званий вертикальний поділ влади. Такий поділ нині існує в Ісламській республіці Іран, де існує вищий релігійний керівник - рахбар та глава виконавчої влади - президент.

Щодо горизонтального поділу, то він залежить від існуючої форми правління. Так, у парламентських формах правління (як монархії, так і республіки) може існувати поділ влади на партійну

1 Монтескье Ш.-Л. О духе законов // Теория государства й права: Хрестоматия: В 2 т. / Авт.-сост. В.В. Лазарев, С.В. Липень. - М., 2001. - Т. 1. - С. 236. г Там само.

1 68РОЗДІЛ 3. ТЕОРІЯ ДЕРЖАВИ

та адміністративну. Партійна влада реалізується парламентською більшістю (можливо, навіть коаліційною) та утвореним нею урядом, тобто партійна влада - це влада партії чи блоку, що переміг на виборах.

Адміністративну ж владу здійснює позапартійна професійна бюрократія, що організована в систему органів виконавчої влади. Склад функціонерів адміністративної влади не змінюється залежно від того, яка партія отримує владу і формує уряд. Адміністративна влада діє на підставі законів та підзаконних актів, а не партійних рішень. Вона не підкоряється політичним рішенням, якщо вони не отримують законодавчого оформлення.

У президентських республіках (США, держави Латинської Америки) існує поділ влади на законодавчу, виконавчу і судову.

Законодавча влада (парламент) - прийняття законів і бюджету. Саме законодавча влада, як це видно із назви, повинна приймати закони. Щодо бюджету, то в Україні він, як правило, приймається в рамках «Закону про Державний бюджет України».

Судова влада виконує функції арбітра в суперечках про право. Основним завданням судової влади є вирішення суперечок про право за допомогою правосуддя. Суди вирішують питання про законність того чи іншого рішення і у випадку незаконності відміняють їх.

Виконавча влада {президент і уряд) - оперативне вирішення проблем, організація виконання законів, право вето. Іноді говорять про те, що виконавча влада виконує закони. На наш погляд, це не так, адже закони повинні виконувати всі. Для характеристики виконавчої влади більше підходить «організація виконання законів»: прийняття відповідних рішень, постанов, указів тощо, які забезпечують реалізацію нормативно-правових актів.

Функції виконавчої влади поділяються на основні і допоміжні.

Основні функції виконавчої влади мають глобальне значення для життя суспільства. До сучасних основних функцій належать:

функція охорони громадського порядку та забезпечення на

ціональної (державної) безпеки;

регулятивно-управлінська функція — діяльність державних

органів та установ з приводу керівництва економікою, фінан

сами, культурою, освітою, охороною здоров'я, обороною, внут

рішніми та зовнішніми справами держави;

3)              функція забезпечення прав і свобод громадян.

Допоміжні функції мають інструментальний характер і спря

мовані на обслуговування кожної з основних функцій.

мотворча, оперативно-виконавча і юрисдикційна.

Глава 10. Державна влада              1 69

Нормотворча функція полягає у виданні органами виконавчої влади нормативних актів державного управління.

Оперативно-виконавча функція передбачає, що оргаии виконавчої влади забезпечують реалізацію правових норм, які містяться як у законах, так і в підзаконних актах.

Юрисдикційна функція виконавчої влади - це діяльність її органів з приводу застосування адміністративних, дисциплінарних, матеріальних та фінансових санкцій до громадян та працівників апарату державного управління, що скоїли правопорушення.

Поділ влади в парламентських формах правління умовно можна назвати німецькою системою, а в умовах президентської - американською системою поділу влади.

Поділ влади є функціональною ознакою правової держави. Це обумовлено необхідністю поділу повноважень, тим, що державі властива агресивність, та системою стримувань і противаг.

Необхідність поділу повноважень пояснюється тим, що надмірна концентрація повноважень в руках одного органу чи особи неможлива через недостатню кваліфікацію того чи іншого робітника, адже він не здатен керувати геть усім. Крім того, необхідною є певна спеціалізація органів: міністерство закордонних справ повинно займатися стосунками з іншими державами, а міністерство охорони здоров'я - організацією охорони здоров'я громадян.

Агресивність держави як чинник, що обумовлює необхідність поділу влади, можна висвітлити, якщо згадати, що, якщо влада не поділена, то агресія спрямована зовні (на Інші держави або на народ). Якщо влада поділена, то влади спрямовують агресію одна на одну, а народ та інші держави не страждають. До речі, саме відсутність поділу влади в зовнішній політиці іноді призводить до її агресивності.

Система стримувань і противаг е гарантом проти узурпації влади будь-якою з гілок державної влади і водночас утворює певний механізм їхньої взаємодії, що сприяє взаємному інформуванню та стримуванню, пошуку прийнятних варіантів у ході підготовки урядових і законодавчих заходів.

На систему стримувань і противаг впливають зовнішні чинники, розподіл повноважень, поділ функцій держави, різні терміни функціонування різних державних органів та особливі повноваження судової влади.

До зовнішніх чинників належать інші держави, політичні партії, рухи тощо. Розподіл повноважень на користь якоїсь однієї з влад - законодавчої (представницької) чи виконавчої (адміністративної) — руйнує всю систему стримувань і противаг. Так, збільшення повноважень представницької влади, що

1 70РОЗДІЛ 3. ТЕОРІЯ ДЕРЖАВИ

складається з непрофесіоналів, в умовах низької правової культури населення призводить до того, що органи представницької влади намагаються втручатися у всі справи, до яких зможуть дотягнутися. Водночас відхилення у бік адміністративної влади може призвести до бюрократизації державного механізму і істотного зростання бюрократизму.

Поділ функцій держави також суттєво впливає на систему стримувань і противаг. Так, Конгрес США приймає закони, які не повинні суперечити Конституції (за винятком так званих «поправок до конституції»). Якщо ж вони їй суперечать, то Президент США має право їх не підписувати. Тоді відповідний білль (так називаються законодавчі акти США) не стає законом. Якщо ж Президент підписав його, то Верховний Суд США може його відмінити як антиконституційний. Крім того, відповідні законодавчі акти мають бути затверджені конгресами окремих штатів. Це заважає узурпації влади Конгресом США.

Щодо Президента, то він не може узурпувати владу тому, що Конгрес має право прийняття бюджету і може не дати Президентові грошей на його політику. Крім того, є ще Верховний Суд США, який може відміняти акти Президента. Класичним прикладом цього є доля «нового курсу» Ф.Д. Рузвельта, коли з 1933 по 1936 роки ціла низка законопроектів і реформ, схвалених Конгресом з ініціативи Рузвельта, була визнана Верховним Судом США неконституційною, а, отже, недійсною, адже в них вже не було потреби. Для боротьби з Верховним Судом, президент Ф.Д.

Різні терміни функціонування окремих державних органів дозволяють існувати без особливих перебоїв різним інститутам

Глава 10. Державна влада              171

держави. На прикладі України це можна пояснити таким чином: термін повноважень Верховної Ради України та Президента України - 5 років, а Конституційного Суду України - 9 років. Це дозволяє державному апарату функціонувати без перебоїв.

Щодо особливих повноважень судової влади, то, як свідчить досвід США, де на найвищому рівні реалізовано принцип поділу влади на законодавчу (двопалатний Конгрес), виконавчу (президент та його адміністрація) і судову (Верховний Суд СІНА), останній необхідно розглядати не лише як інститут судової влади, а як інститут політичної системи.

Крім того, вплив судової влади в США на політику реалізується в певних юридичних рамках, які відображають особливості американського конституціоналізму, історичного розвитку країни і специфічні риси американської державності. Суди США, здійснюючи функцію судового контролю, створюючи судові прецеденти, здатні своїми рішеннями брати активну участь у політичному житті держави і робити свій внесок у реалізацію політичного курсу держави. Головна особливість участі американських судів у політичному процесі полягає в тому, що значна частина політико-управ-лінських рішень, прийняття яких у більшості інших держав є прерогативою законодавчих органів та уряду, у цій державі приймається саме в судовому порядку. Головна роль у цьому процесі відведена Верховному Суду США. Наприклад, у 1935 році Верховний Суд США визнав введені під тиском Ф.Д. Рузвельта 16 липня 1933 року законом «Про відновлення національної економіки» кодекси справедливої конкуренції такими, що порушують Конституцію США. Розглядаючи справу «Птахоторгова корпорація Шехтера проти Сполучених Штатів Америки», Верховний Суд вирішив: «Якщо ділова діяльність, значення якої не поширюється за межі того чи іншого штату, може взагалі вважатися законним об'єктом федерального контролю, то встановлення меж втручання держави в цю діяльність перетворюється з питання про використання влади в питання про довільну дискримінацію. Ми вважаємо, що спроба використовувати положення кодексу для

осіб, що працюють на умовах наймау позивачів, зайнятих веден-є законним використанням федеральної влади»1.

щей истории государствн й права. Т. 2. / Под рєд. К.И. Батира й Е.В. Полика-рповой. - М., 1996. - С. 309.

1 72РОЗДІЛ 3. ТЕОРІЯ ДЕРЖАВИ

І, нарешті, дані соціологічнвдосліджень доводять той факт, що сила судової влади полягає в шазі до неї і до винесених судових рішень. Таке ставлення до судової влади з боку державних органів, пересічних громадян та юридичних осіб формується тривалий час і існує передусім у країнах з давніми демократичними традиціями, там, де утверджується принциІшрховенства права.

Єдність влади. Поділ влади можна вважати не лише засобом її обмеження, а й показником єдності влади, внутрішньо розділеної внаслідок поділу фгакцій. Тобто державна влада є єдиною тому, що вона здійсниться державним апаратом в цілому і не існує декількох «державних влад», які конкурують одна з одною.

Як явище єдність державна влади виникає від початку зародження держави. Воно визрішю як інтегрована влада, що ліквідувала родовий лад з його шртикуляризмом (відособленістю за родами).

Єдність державної вла-діл, щсамперед означає, що в державі не може бути дві, три або більше різні влади, неоднакові за своєю природою, принциповими ідеями та такими, що мають відокремлені засоби державаого примусу.

Державна влада є єдиною. У минулому єдність державної влади мала персональний харакгар. Стародавні деспоти, необмежені монархи Середньовіччя, фюрер (вождь) нацистської Німеччини, дуче (вождь) фашистської Італії, каудильйо Іспанії та деяких країн Латинської Америки, довічні президенти зосереджували у своїх руках всю повно ту державної влади.

На відміну від персональновв Новий час затвердився колективістський підхід до єдності державної влади, згідно з яким вся влада належить народу.

На сьогодні існує три різновиди ідеї єдності державної влади:

Соціальна єдність, яка гшодить з єдиної природи паную

чих (домінуючих) у суспільстві соціальних груп. Найпоширені

шим варіантом такої єдності с народний суверенітет.

Єдність основних цілей шнапрямків діяльності усіх ор

ганів держави, що обумовлено необхідністю узгодженого управ

ління суспільством, без чого   возо може бути втягнуте в стан

анархії та розпаду, а різні цілі Ідіяльності вищих органів дер

жави можуть призвести до їх збройного протистояння.

Організаційно-правова, єдність означає створення системи

органів держави з їх ієрархією та розподілом повноважень.

Глава 10. Державна влада              173

Саме в рамках організаційно-правової єдності можуть існувати такі принципи як поділ і об'єднання влади.

З'єднання влади. Єднання влади - це поєднання законодав-

Приймаючи закон, такий орган сам стане організовувати його виконання.

З'єднання влади існувало в рамках загальної системи Рад, що офіційно існувала в СРСР. Згідно з таким підходом органами державної влади були лише Ради депутатів (робочих, солдатських та селянських депутатів; депутатів трудящих; народних депутатів тощо). Уся повнота влади належала системі Рад, що складалася з Верховних Рад {СРСР та союзних і автономних республік) і місцевих Рад. Ради були всевладними внаслідок того, що вони отримували повноваження безпосередньо від народу (пролетаріату, трудящих тощо). Усі інші органи формувалися та контролювалися Радами. Усі ці органи, що створювалися Радянською владою, не вважалися органами державної влади і поділялися на органи державного управління, суди і прокуратуру. Функціонери органів державного управління, суду та прокуратури могли бути одночасно депутатами Рад, законодавцями. У цьому випадку виконавці законів, виступаючи в ролі законодавців, повинні були піклуватися про якість рішень, що їм належало виконувати.

Принцип з'єднання законодавчої, виконавчої та судової влади виявився досить живучим, оскільки подібне рішення має низку переваг:

Забезпечує оперативне вирішення будь-яких питань. У роки

Великої Вітчизняної війни 1941-1945 рр. з'єднання влади в

руках Державного комітету оборони (ДКО) дозволило об'єднати

зусилля проти німецької навали, адже ДКО сам приймав рішен

ня, що мали силу закону і сам створював усі умови для їх вико

нання. Таке об'єднання забезпечило оперативне рішення всіх

питань щодо знищення агресора.

Виключає можливість перекладати відповідальність і про

вину за помилки на інші органи, адже якщо сам прийняв рі

шення, сам його виконав, то й сам повинен відповідати за його

наслідки. Це ж стосується й органів.

«Звільняє» від боротьби з іншими органами за обсяг влад

них повноважень. З'єднання влади в руках одного органу не

дозволяє боротися за обсяг владних повноважень, адже сам з со

бою не станеш боротися.

Однак таке з'єднання має певні недоліки. Всевладні органи стають абсолютно безконтрольними, вони врешті-решт можуть вийти з-під контролю суб'єкта (першоджерела) влади.

1 74              РОЗДІЛ 3. ТЕОРІЯ ДЕРЖАВИ

За такою організацією державної влади відкривається простір для встановлення і функціонування різного роду диктатур та тираній. Як цілком слушно писав Джон Емерік Едвард Даль-берг лорд Актон єпископу Маяделлу Крейтону у 1887 році; «Влада розбещує, абсолютна влада розбещує абсолютно»1.

Приклад 10.9

І. Каганець про переваги з'єднання влади

Насаджена в Україні я демократична» система державного управління з горизонтальним розподілом влад - це не що інше, як результат організаційної

є повним абсурдом, оскільки, повторимось, розділити можна роботу і права, але відповідальність не ділиться в принципі (там, де відповідає більше одного, вже не відповідає ніхто). Розпорошення впади і, як наслідок, її безвідповідальність та корумпованість створюють сприятливі умови для прихованої" агресії з боку сконсолідованої і цілеспрямованої сили (іншої держави, ТНК, тоталітарної секти}, яка не переймається псевдодемократичними Ілюзіями. Злет дер-

ними традиційної для України гетьманської моделі - Гетьманату. «Українська модель» передбачає перевірений тисячоліттями вертикальний розподіл влади на основі балансу сфер Мудрості і Дії - Церкви і Гетьманату.

Гетьман концентрує у своїх руках всю повноту законодавчої, виконавчої"!

здатне загальмувати або цілком зруйнувати будь-які перетворення у державі. Натомість Гетьман отримує всі необхідні повноваження для здійснення системних перетворень. Концентрація влади та її персоналізація позбавляє впаду анонімності і колективної безвідповідальності. Гетьман особисто відповідає за стан справ у своїй державі, подібно як голова людини відповідає за стан і поведінку керованого нею тіла. За результати своєї діяльності Гетьман відло-

Гетьман обирається всенародне, що робить його виразником народної волі

оцінки якості життя в міжнародній практиці використовується Індекс людського розвитку, який розраховується за методикою Програми розвитку ООН на

душу населення. Для оцінки діяльності Гетьмана має використовуватися Національний індекс людського розвитку, який окрім трьох індексів ООН також включатиме індекс народжуваності. Зниження Національного індексу людського розвитку після трьох років гетьманства є підставою для переобрання

наслідками.

Джерело: Каганець І.В. Арійський стандарт: Українська ідея епохи великого переходу. - К.: А.С.К., 2004, - С. 78-79.

1 Цит. за: Коул А., Ванч К. Конєц империи: Роман. - М-, 2001. - С. 590.

Питання для самоконтролю

Що таке принцип поділу влади?

Хто реалізує партійну владу?

Хто здійснює адміністративну владу?

Які завдання виконує законодавча влада?

Які завдання виконує судова влада?

Які завдання виконує виконавча влада?

У чому полягає нормотворча функція виконавчої влади?

У чому полягає оперативно-виконавча функція виконавчої влади?

У чому полягає юрисдикційна функція виконавчої влади?

Чим обумовлений поділ влади?

Що таке єдність влади?

Які на сьогодні існують ідеї єдності державної влади?

Чим обумовлена соціальна єдність державної влади?

Чим обумовлена єдність основних цілей та напрямків діяльнос

ті органів держави?

Що означає організаційно-право в а єдність?

Що таке з'єднання влади?

Які переваги має з'єднання влади?

Які недоліки притаманні об'єднанню влади?

Завдання для дискусії

1.              Проаналізуйте характеристику правителя, яку дав Р. Сільвер-

берг (с. 148) і дайте відповідь на запитання:

а) навіщо правителю знати:

історію;

законодавство (бути юридичне обізнаним);

принципи управління (володіти основами менеджменту);

економіку (бути економічно обізнаним);

літературу;

філософію;

літературі;

філософії?

Як можна забезпечити легітимність державної влади?

Залежно від власних переконань обґрунтуйте переваги поділу

влади над з'єднанням влади або з'єднання влади над її поділом.

Глава   11