Организация государственной власти и местного самоуправленияв Российской Федерации

Правовое государство— это рационально устроенное

государстве:, в котором власть осу­ществляется посредством

специальных органов.

Государственный орган — это гражданин или коллектив граждан, который наделен полномочиями или уполномочен государством осуществлять его задачи и функции и действовать в установленном порядке.

организационном плане правовое государство предполагает

«разделение властей», то это озна­чает разделение сфер труда и компетенции между тремя ветвями государственной власти — за­

конодательной исполнительной и судебной

Для того, чтобы предотвратить злоупотребление властью и возникновение авторитарной аб­солютной власти, не связанной правом, эти ветви не должны соединяться в руках одного органа Отсюда два аспекта концепции разделения властей

Во-первых разделениевластей— ото распределение власти между самими органами государства Ни одному из органов не принадлежит вся государственная власть в ее полном объеме. Запрещается осуществлять функции,

принадлежащие другому органу. Разделение властей служит средством сдерживания власти государства механизмом защиты прав личности, закрепленных в конституции

Во-вторых, разделение властей не абсолютно Оно в то же время предполагает единство властей на основе общих политико-правовых принципов Разделение властей— это не застывшее состояние обособленных структур, а работающий действующий

механизм, достигающий единства на основе сложного процесса согласования и специальных правовых процедур,

предусмотренныхв том числе и на случай конфликта и экстремальных состояний

При обязательном условии недопустимости сосредоточения власти в руках одного лица или органа, какая-то ветвь власти всегда выходит на первое место. Это неизбежно, иначе государ­ственный механизм окажется поражен нездоровой борьбой за фактическое верховенство или же будет охвачен силой торможения В парламентарной системе правления( парламентарная

республика и парламентарная монархия) такой властью выступает законодательная власть, перед которой непосредственно ответственна исполнительная.

В дуалистической системе (дуалистическая монархия и президентскаяреспублика) на пер­вое место выдвигается либо институт главы государстве, либо наблюдается сложное распределе­ние ролей между институтом главы государства и парламентом

В целом, анализ властных институтов правового государства принято начинать с законода­тельной власти, поскольку она формирует правовые масштабы и юридически енормы общественнойи государственной жизни, основные направлениявнутреннейи внешней политики Верховенство таких норм, выраженных в законе, как раз и обеспечивается с помощью особого положения

законодательных органов в государственноммеханизме

Верховенство законодательной власти отнюдь не означает ее абсолютногаарактера Законодател ь

связан принципами права и конституции, правами человека. Кроме того, он находится под контролем народа( система народного представительства и демократический выбор). Власть законодателя не абсолютна и в другом отношении: она находится в системе других властей. Важное значение имеет орган

конституционного надзора С его помощью обеспечивается кон­ституционность не только подзаконных актов, но и текущих законов. Далее. В системе сдержек и противовесов/ на случай необдуманных, поспешных

решений законодателя умеряющую роль играет глава государства (отлагательное вето, в

определенных случаях назначение досрочных выборов).

Текущая жизнь государства складывается из многочисленных актов реализации тех норм, которые приняты законодателем Поэтому здесь на первый план выдвигается исполнительно-рас­порядительная ветвь власти. Она проявляет себя экспансионистски в отношении других властей. Без надлежащих сдержек исполнитель­ная власть неизбежно подминает под себя и законодательную власть, и судебную. Поэтому против таких тенденций нужны особые гарантии. Используя положительные свойства испол­нительно-распорядительных органов как необходимого элемента рационального государственного механизма, в то же время важно поставить заслон на пути превращения их в узурпа-

тора и монополиста власти Исполнительнораспорядительная деятельность должна быть осно­вана на законе и в рамках закона.

законодательство должны быть резко ограничены.

Во-первых ведомственное

нормотворчество не должно противоречить закону Во-вторых, оно не должно фактически подменять законы, т. е. решать вопросы, отнесенные к сфере законодателя Тем самым принцип законности оказывается логически взаимосвязан с концепцией разделения властей. В целом проблема состоит не только в том, чтобы сдерживать ведомственные акты, по своему кругу

затрагивающие такие отношения которые должны быть

урегулированызаконом Во всяком случае, отношения ведомства с гражданами не должны

регулироваться ведомственными актами.

Сдерживание исполнительной власти достигается посредством ее подотчетности и ответственности перед народным

представительством Речь идет о политической ответственности обеспечиваемойс помощью вотума недоверия Важную роль в борьбе со злоупотреблениями испол­нительной власти играет также институт отрешения от должности высших должностных лиц ( в первую очередь президентг) парламентом(импичменTl:

Исполнитель не должен подменять не только законодателя но и судью. Никто не может быть судьей в собственномделе Поэтому гражданин в правовом государстве должен иметь право обжаловать в суде действия исполнительной власти ( как отдельных

должностных лиц, так и испол- нительно-распорядительногооргана в целом). В противном случае злоупотребления исполнителя окажутся безнаказанными

откроется путь к установлению тирании.

Суд, система правосудия — третья необходимая ветвь власти в механизме разделения властей. Это арбитр, решающий споры о праве. В правовом государстве правосудие осуществляется только судом. В этом — важнейшая гаран­тия прав и свобод граждан, правовой государственности в целом. Суд не должен подменять собой законодателя или

исполнителя, иначе он

превращаетсяв деспота Но, в свою очередь, ни законодатель, ни исполнитель не должны при­сваивать себе функции суда.

судебную власть. Оптимальным вариантом является назначение су­дей пожизненно вышестоящими органами власти. Наиболее действенной формой обеспечения независимости и объективности является суд присяжных.

Выражением равенства граждан перед законом являетсяподсудность общему суду, недопустимость расширения юрисдикции

специальных судов

Господство права предполагает, что в споре о нарушении права арбитромвыступаетсуд причемне только в правоприменительном но и в правотворческомпроцессе Суд должен быть сдерживающим фактором против нарушений права и конституции не только со стороны исполнителя но и со стороны законодателя Для этого не­обходим конституционныйсуд Не подменяязаконодателя и оставаясь в пределах судебных

юрисдикционных задач,

конституционныйсуд обеспечивает конституционность закона, иначе говоря верховенство конституциив правотворческой деятельности законодателя Без такой судебной проверки конституционныхзаконов (и тем более подзаконных актов) не может утвердиться господство права, правовое государство Наличие конституционного суда и его деятельность позволяет не применять такой нормативный акт (в том числе и закон), который противоречитконституции

Есть еще один аспект деятельности суда в механизме сдержек и противовесов Выступая в роли арбитра, решая споры, суд обращается к толкованию права и конституции В определенных случаях он может использовать аналогию закона и аналогию права Следовательно в своих

решениях суд может выйти за пределы буквы законы и обратиться к его духу. В таком случае он принимает решения, руководствуясь духом законов, смыслом права. Это позволяет суду более оперативно по сравнению с законодателем приводить

правопорядок в соответствие с требованиями жизни. В известных рамках такая свобода суда не противоречит правовому государст­ву. Ибо речь в этих случаях идет не о повседневной деятельности суда, а об экстремальных ис­ключительных, пограничных

ситуациях в системе сдержек и противовесов распределении и балансировании властей Важно, чтобы при этом суд оставался хранителем конституции, защищал право и прогресс, а не превращался в орудие злоупотреблений и реакции.

культурных и др.), благодаря которым суд может фактически стоять на страже государства, права и справедливості, пользоваться высоким уважением и авторитетом в обществе;

В Российской Федерации законодательная исполнительнаяи судебная власть осуществляются органами, порядокформированияи полномочия которых определяются конституциейи законами. Так, ст. 11 Конституции РФ является фактически продолжением

содержания ст. 10, в которой, как было сказано выше, закреплен принцип разделения властей. В ст. 11 названы

федеральные органы

государственной власти об­разующие как бы скелет системы разделения властей в России Эти органы — Президент; Федеральное Собрание( Совет Федерации и Государственная Дума),

Правительство и суды Российской Федерации Их « роли»

раскрываются в главах 4-7 Конституции

Особая роль в этой единой системе государственной власти принадлежит Президенту. Именно он, в качестве главы государства принимает самое активное участие в деятельности каждой из ветвей власти.

Президент России выступает в качестве системообразующего фактора Он является гарантом Конституции и обеспечивает согласованноефункционированиеи взаимодействие органов госу­дарственной власти.

В связи с этим наш анализ организации государственной власти начинается с института президентства в России. А поскольку мы уже сказали, что Конституция России близка кон­ституциям США и Французской республики, сравним

государственные органы этих трех стран.

Во всех трех республиках Президент является главой государства Об этом говорят ст. 80 Конституции Российской

Федерации, ст. 2 Конституции США и раздел II Конституции Французской Республики. В наиболее четком виде данное положениесформулированоіменно

в п.1 Конституции РФ « Президент Российской Федерации является главой государства»; п. 2

«Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина В установленном Конституцией

Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации ее независимости и государственной целостности обеспечивает

согласованноефункционирование и взаимодействие органов государ­ственной власти».

В п. 4 « Президент Российской Федерации как глава государства представляет Российскую Фе­дерацию внутри страны и в международныхотношениях>. Само понятие « президент» в консти­туционно-правовом смысле

означает главу государства Ради этого данный институт и был со­здан в мировой практике. Такая его роль внутренне присуща любой современной демократической республике, где есть президент, даже если в Конституции об этом прямо не говорится В частности в Конституции США президент охарактеризован как должностное лицо, осуществляющее

исполнительную власть Однако фактически и это отмечают отечественные и зарубежные уче­ные-юристы, он выполняет функцию главы государства

Анализ текста Конституции США, судебных решений и правовой доктрины, позволяет раз­бить президентские полномочия на три основные

группы — считают авторы

политико-правового комментария Конституции США

А. А. Мишин и В. А. Власихин[2].

В первую группу они включают полномочия

президента, прямо

предусмотренные Конституцией; они перечислены в разделе 2 и 3 ст. 11. Третью группу, обширно и постоянно увеличивающуюся, составляют полномочия

президента , которые

делегируются ему конгрессом. А вот вторую группу составляют полномочия, которые считаются «подразумеваемыми » или

«присущими» президенту как главе государства. Эти полномо - чия не перечислены в

Конституции, они выводятся из

ее духа, из потребностей практической политики.

Доктрина стремится восполнить явные пробелы в основном законе. Еще А. Гамильтон писал о подразумеваемом праве

президента отстранять

федеральных чиновников от должности, признавать новые правительства иностранных

государств и судить об

обязательствах, вытекающих из заключенных Соединенными Штатами международных

договоров.

Возвращаясь к России, следует сказать, что принятая в 1993 году Конституция установила в Рос­сии президентский тип

республики, который ближе не к американской, а к французской модели.

Согласно конституции Пятой республики Президент Франции является самой авторитетной фигурой в политическойжизни этой страны Он выступает в качестве гаранта целостности и неза- висимостистраны высшегоарбитра во взаимоотношениях между различными государственными и политическими силами Высокий престиж президента Франции обеспечивается уже тем, что он

избирается на прямых

президентских выборах всеобщим голосованием

В целом, в любой республике институт президентства призван цементировать государстве, т. е. обеспечивать устойчивость

механизма власти Главная задача президента — олицетворять

государство внутри страны и вовне. Именно поэтому президенты

наделяются полномочиями

верховного командования

вооруженными силами,

награждения орденами и другими знаками отличия, назначения

выборов в парламент, роспуска его палат, представительства

государства в международных отношениях В части второй ст. 80 Российская Конституция исходит из того, что современная цивилизация не может отказаться от древнего принципа

единоличного охранителя основ существующего порядка Поэтому Президент обеспечен

полномочиями необходимыми ему для выполнения функций, на­правленных на охрану

существенных ценностей общества, которые перечислены в данной части ст. 80.

И, наконец важнейшей чертой президентскогоинститута является наличие представительной

функции (п. 4 ст. 80).

Конституционная формула «представляет Российскую

Федерацию внутри страны» озна­чает, что Президент выступает от имени всех федеральныхвластей во взаимоотношенияхпрежде всего с властными структурами субъектов Федерации Если же речь идет о представительстве России в международных отношениях, то в данном случае Президент олицетворяет страну как субъекта международных отношений, как суверенное и независимое государство Это прежде всего означает, что только Президент вправе подписывать

международные договоры,

участвоватьв переговорахот имени Россиц либо поручать это тому или иному государственномулицу.

Завершая данный сюжет о главе государства, следует указать, что, как и во Франции, Президент в России— вершинагосударственно й власти Но новая Конституция, не отказавшись от модели « сильного президента», одновременно

модифицировала ее через статус главы государства формально не являющегося главой испол­нительной власти. Хотя Президенти в силу ряда его полномочий и по традиции, и в реальностинаиболее близок к правительству, чем к другим органам власти тем не менее юридически он дис­танцирован от всех ветвей власти.

В правовом

отношении Президент стал более защищен, что в свою очередь позволяет укрепить авторитет феде­ральной государственной власти в целом Происходит юридическое оформлениееще одной ветви власти — президентской Она отчасти нормотворчествует отчасти

управляет, отчасти разрешает споры. Но все это делается в правовых рамках для реализации своих главных задач — поддер­жания стабильности

государственной системы,

гражданского мира в обществе, охраны конституционного строя, суверенитета и целостности го­сударства

И тем не менее, президент в России, как во Франции и в США, возглавляет исполнительную

вертикаль де-факто.

Он является ключевой могущественной фигурой во властных структурах Российской Федерации. Уже одно то, что «Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральными законами

определяет основные направления внутренней и внешней политики государства» (п. 3 ст. 80) говорит само За себя. Подтверждением вышеназванного положения

является и перечень полномочий президентав сфере исполнительной власти.

Президент Российской

Федерации назначает с согласия Государственной Думы

Председателя правительства РФ; имеет право председательствовать на заседании правительства; принимает

решение об его отставке; утверждает предложения

председателя правительства о

структуре федеральных органов исполнительной власти; назначает по предложению председателя правительства кандидатуры на

должности заместителей

председателя правительства и

федеральных министров отменяет постановления и распоряжения правительства в случае их противоречия Конституции,

федеральным законам и указам Президента России; принижает и отклоняет отставку правительства Возглавляя Вооруженные Силы РФ, Президент назначает и освобождаетвысшее командование Вооруженных Сил, утверждает

военную доктрину страны; формирует и возглавляет Совет Безопасности, в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии вводит на территории страны или отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Президент РФ может использовать согласительные

процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, передать в случае недостижения

согласованного решения спора на рассмотрение соответствующего суда, вправе приостановитьдействие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в

случае противоречия этих актов Конституции и федеральным законам международнымобязатель ствам России, призван обеспечить осуществление полномочий

федеральной государственнойвлас- ти на всей территории республики согласованное функционировани еи взаимодействие органов

государственнойвласти

Кроме того, Президент

формирует свою Администрацию назначает и освобождаетполномоч ных представителей Президента вводит на территории страны или в отдельных ее местностях

чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государ­ственной Думе.

Из всего этого громадного перечня следует выделить

несколько ключевых положений.

Во-первых, Президент

председательствует по своему усмотрению на заседаниях Правительстве, тем самым занимая место ПредседателяПравительства Такая же практика существует во Франции

Следует отметить, что это характерно для президентских республик

Во-вторых, формирование

Правительства и отправлениеего в отставку— это прерогатива Пре­зидента Он сам подбирает кандидатуру Председателя

Правительстве, которую утверждает Государственная Дума. Президент назначает на должность и освобождает от должностей заместителей Председателя

Правительстваи Федеральных

министров без участия какого-либо органа, но делает это лишь по предложению Председателя

Правительства

Решение об отставке Правительства Российской

Федерации Президент принимает в трех случаях: по собственному

усмотрению, в случае подачи Правительством заявления об отставке в случае выражения недоверия Правительству

Государственной Думой.

Президент вправе увольнять отдельных членов Правительства. Это право вытекает из того, что он назначает их самостоятельна Что же касается права уволить в отставку весь состав

Правительства ( включая

Председателя) в том случае, когда ему не выражено недоверие Государственной Думой и когда само Правительство не подает в отставку, то это полномочие Президента требует для своего осуществления определенных условий, поскольку Председатель Правительства назначается с согласия Государственной Думы. Тем не менее это право Президента закреплено за ним Конституцией.

В-третьих, Президент назначает членов Совета Безопасности Это — совещательный орган при Президенте, в котором он председательствует Его членами являются ряд высших должностных лиц ( министры обороны, иностранных дел, внутренних дел, директор службы внешней раз­ведки директор Федеральной службыбезопасностии др.).

При Совете Безопасности действует научный совет.

В-четвертых Президент

формирует Администрацию— собственный рабочий аппарат во главе с Руководителем

Администрации Администрация не является органом государственной власти и не имеет вследствие этого каких-либо императивных

полномочий Она призвана обеспечивать исполнение

Президентом его конституционных функций Администрация включает в себя экспертноаналитически(? контрольные и вспомогательные подразделения Следует

подчеркнуть что ряд

непосредственно подчиненных Президенту специальных служб (Федеральная служба безопасности Служба внешней разведки Федеральное агентство

правительственной связи и информациипри ПрезидентеРоссии, Государственная техническая

комиссия) не входят в

Администрацию Президента и не подчиняются ее Руководителю При Президенте Российской Федерации создано также множество других организаций( судебная палата по информационным спорам,

общественная палата для связи с общественными организациями. Со­вет по делам казачества и др.), которые также не входят в состав Администрации Президента Боль­шинство из них действует на общественных началах

В-пятых, Президент назначает и освобождает своих полномочных представителей В настоящее время наряду с полномочными представите-

лями Президента в субъектах Российской Федерации назначены полномочный представитель

Президента России в Федеральном Собрании и полномочный представитель Президента в Меж- парламентскойассамблее СНГ.

В плане сравнительного комментарияпо выше приведенным пяти пунктам следует отметить сле­дующее

В США Президент согласно конституции совмещает функции главы государства с функциям главы исполнительной власти Правительства как коллегиального органа обычно нет, министры каждый в отдельности подчинены Президенту. Высшие должностные лица назначаются Президентом с согласия Сената Министров и других назначенных им

должностных лиц исполнительной власти Президент смещает самостоятельно нельзя заставлять его работать с теми, с кем он работать не может и не желает.

Во Франции же ситуация несколько иная, более близкая к нам. Здесь, также как и в России, существует пост главы

правительства— Премьер-

министра и не существует поста Вице-президента Сам президент имеет право председательствовать на заседаниях кабинета министров. Все решения правительствав виде декретов или других постановлений подложат утверждению

Президентом.

Президент может по собственному усмотрению и вне зависимости от соотношения сил

между различными партийными фракциями в парламенте назначить того или иного поли­тического деятеля на пост премьер-министра. Конечно, на практике президент назначает

того, кто представляет

парламентское большинство или может рассчитывать на поддержку этого большинства. И все же право главы государства назначать премьер-министра без согласования кандидатуры с парламентом составляет один из ключевых моментов независимости

президента от высшего законодательного органа.

Кроме того, Президент Франции может досрочно распустить нижнюю палату Парламента (Национальное собрание. Это решение Президент также принимает единолично Условием такого акта со стороны главы государства является не­замедлительное объявление даты внеочередных парламентских

выборов Правом роспуска парла­мента президент может

воспользоваться в тех ситуация?, когда в парламенте складывается непреодолимаядля него оппозиция его политическомукурсу.

И, наконец, исключительно широкими полномочиями обладает президент в том, что касается введения чрезвычайногоположения в стране. Эта прерогатива принадлежит только ему, а не парламенту. При том вопрос о введении чрезвычайногоположения решается главой государства единолично

Выше сказанное позволяет сделать вывод, что полномочия Президента Франции шире, чем у Президента России.

Как и в России, американский и французский президенты имеют определенный вспомога - тельный аппарат. Так, в 1939 году было учреждено

Исполнительное управление Президента США, которое ныне насчитывает примерно 1,5 тыс. человек и включает 9 подразделений: Аппарат Белого дома ( специальные помощники Президента ), Административно - бюджетное управление, Совет национальной безопасности, Экономический совет, Совет по качеству окружающей среды и др. Одни подразделения

координируют деятельность внутри самой системы

Федеральной исполнительной власти, другие же обращают свои усилия вовне этой системы: согласовывают президентские программы с законодателями, поддерживают контакты с

заинтересованными группами и др. Ряд исследователей полагают, что ИУП имеет больший политический вес, нежели Кабинет, состоящий из руководителей правительствен­ных ведомств.

Во Франции при выполнении своих сложных и многообразных обязанностей Президент опира - ется на свой собственный аппарат. Его аппарат — « дом Президента» — насчитывает более 500 человек и

подразделяется на гражданский и военный. Важнейшая структура « гражданского дома» — Генеральный секретариат, выступающий

главным инструментом

политического действия

Президента и координирующий деятельность министров и иных ведомств Генеральный секретарь который руководит всем персоналом Елисейского дворца (резиденции Президента), является доверенным лицом Президента и поддерживает контакты с Правительством и Парламентом Важную роль в аппарате играет также Кабинет, обеспечивающий повседневное обслуживание Пре­зидента, включая необходимые контакты. Для координации деятельности ведомств Президент создает под своим руководством министерские советы

Завершая анализ статуса администрации Президента

Франции, целесообразно привести некоторые оценки исследователей Например, М. Дюверже дает весьма жесткую характеристику этому органу. Это « правительство в миниатюре, дублирующее официальное правительство», непосредственно вмешивается в повседневную деятельность отдель­ных министров и ведомств. По этому поводу обозреватель газеты «Монд» Пьер Виансон Понте

писал, что « какой-нибудь технический советник или

консультант Елисейского дворца

имел гораздо более обширную реальную власть, чем министр, отвечающий за данное ведомство. Но первый оставался в тени, тогда как второй испытывал все последствия кризисов, рас­

плачивался перед общественным мнением за неудачи и сознавал ограниченность поля своей деятельности>.

Что совершенно отличает российского Президента от его коллег в США и во Франции, так это наличие особых представителей в субъектах Федерации В США Президент опирается в штатах на избираемых населением

губернаторов Во Франции Президентсам назначаетпрефектов на местах, никакого параллельного института нигде не существует На этом в анализе института Пре­зидентства можно пока поставить точку и перейти к следующему элементу исполнительной вер­тикали — Правительству.

Ранее уже было сказано что как относительно самостоятельный элемент оно встречается именно в президентских республиках— России и Франции В строгом понимании правительство— это коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной ( т. е.

административной ) деятельностью в стране.

Следует отметить что к президентским республикам это определение подходит не вполне. Администрация с общей компетенцией возглавляетсятам не коллегиальным органом, а едино­лично президентом Поэтомув США вряд ли можно говорить о наличии правительства ибо каждый из министров подчинен только Президенту. Кабинет же, объединяющий их всех, колле­гиальным органом не является и решений не

принимает; по природе своей это чисто совещательный орган.

Согласно обычаю он должен

включать всех тех глав

министерств, которые назна -

чаются президентом «по совету и с согласия» сената ( как правило это — государственный секре -

тарь, министр финансов, министр обороны, генеральный атторней, министры внутренних дел, сельского хозяйства, торговли, труда, здравоохранения и

социальных служб, жилищного строительства и городского развития, транспорта, энергетики, образования). Фактически

комплектование кабинета — личная прерогатива президента, поэтому численный состав кабинета неоднократно менялся. Порой кабинет вообще исчезает из практики государственного руководства, порой приобретает черты правительства европейского типа. Он всегда таков, каким его желает видеть президент.

Президент может вводить в кабинет иных должностных лиц, например, своих помощников.

Кроме того, президенты почти всегда создают неформальные

группы особо приближенных лиц (не обязательно кабинетного

ранга)Лс которыми они имеют обыкновение советоваться. На американском политическом жаргоне такие совещательные группы именуются « кухонными кабинетами ».

Во французской республике статус правительства намного

выше, чем в США. Хотя и здесь правительство — это прежде всего рабочий орган при

президенте, который

председательствует на его заседаниях.

Конституция Франции

компетенцию правительства

определяет в двух первых частях ст. 20 весьма кратка « Правительство определяет и проводит политику Нации. Оно распоряжается ад­министрацией и вооруженными силами».

К этому, конечно, нужно добавить полномочия Президента, акты по осуществлению которых нуждаются в контрассигнатуре членов правительства, и некоторые весьма конкретные полномочия во взаимоотношениях с Парламентом и местными коллективами. В целом формулировки Раздела III: «Правительство» весьма широки и позволяют Правительству очень многое. Особенно это проявляется в статусе главы правительства— премьер-министра. Он формирует кабинет и сначала утверждаетего у президента, а затем просит у национального собрания « вотум доверия» ( тайное голосование депутатов по программе и составу правительства).

Функции премьер-министра весьма обширны. Он — второе после президенталицо в иерархии исполнительной власти, защищает президента в различных правительственных комитетах, на международных переговорах и представляет правительство в парламенте. ( Все это сближает Французскую и Российскую республикі). Для повседневного руководства премьер-министр располагает официальной

резиденцией ( отель Матийон— Матийонскивдвореи), личным

кабинетом секретарей и генеральным секретариатом

правительства( административно­технической службой).

Правительство Франции

составляют государственные

министры( заместителипремьера но при этом они могут возглавлять и конкретные министерствсвоих действий перед парламентом. Именно данная функция и выполняется премьером, который выступает как лидер правительственного большинства перед лицом оппозиции, расплачиваясьза наименее популяр­ные меры и оказываясьсвоегорода буфером, « громоотводом> для неответственного но фактически всевластного президента

Главное же в том, что на плечах правительства лежит

ответственность за

непосредственное руководство огромным административнымаппа- ратом, функции которого становятся все более сложными и многообразными Если в странах с

парламентарной формой

правления, как правило, члены правительства должны быть парламентариями или даже депутатами только нижней па­латы ( Великобритания,

Германия), что мешает

отдельным министрам,

поглощенным парламентскими заботами или делами своего избирательного округа, глубоко вникать в техническую спе­цифику своих ведомств, заставляя их полагаться на высших чиновников, то при дуалистических формах

правления несовместимость членства в правительстве с парламентскими мандатами (Франция, США) превращает министров из « политиков» в администраторов. Отсюда встает вопрос, так что же лучше — практика парламентаризма или дуализма ?

Приведенные нами

наблюдения представляются ценными в плане анализа российской системы органов исполнительной власти, которая распадается на систему федеральных органов испол­нительной власти и систему органов субъектов федерации. Предметом настоящего анализа являются первые.

В соответствии с Указом Президента Российской

Федерации от 10 января 1994 года « О структуре федеральных органов исполнительной власти» систему федеральных органов исполнительной власти

образуют:

а) Правительство Российской Федерации (РФ);

б) Федеральные министерства;

в) государственные комитеты РФ;

г) комитеты РФ;

д) Главное управление охраны

РФ;

е)федеральныеслужбы;

ж) Департаментналоговой полиции Российской Федерации,

з) Агентство правительственной связи и информации Российскоекосмическоеагентст- во;

и) федеральныйнадзор России— промышленный по ядерной и радиационнойбезопасности

В качестве центрального федерального органа

Исполнительной власти и исполнительной вертикали

выступает Правительство РФ.

Согласно ст. 110 Конституции РФ ПравительствоРоссии состоит из Председателя заместителя Председателя Правительства и федеральных министров:

Председатель Правительства назначается Президентом

Российской Федерации с согласия Государственной Думы. Другие члены Правительства также назначаются Президентом.

Председатель Правительства

обладает особым статусом Он предлагает Президенту РФ струк­туру федеральных органов исполнительной власти,

кандидатуры на должности своих заместителей и федеральных министров, в соответствии с Конституцией Российской Федера­ции, Федеральными законами и указаниями Президента

определяет основные направления

деятельности Правительства и организует его работу.

Правительство осуществляет полномочия, возложенныена него, во-первых Конституцией РФ; во- вторых, федеральными законами указами Президента РФ. Его основными конституционными полномочиямиявляются

а) разработка и представление ГосударственнойДуме федеральногобюджетаи обеспечениеего исполнения а также представление Государственно Щуме отчетаоб исполнениифедерального бюджета;

б) обеспечениепроведенияв Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

в) обеспечениепроведенияв Российской Федерацииединой государственнойіолитики

в области культуры, науки, образования, здравоохранения социальногообеспечения экономики;

г) осуществление управления федеральной собственностью

д) осуществлениемер по обеспечениюзаконности, прав и свобод граждан, охране собственностии общественного порядка, борьбе с преступностью

Правовыми формами

осуществления Правительством

своих полномочий являются постановления и распоряжения обязательные к исполнению в Российской Федерации.

Постановления

всегда имеют нормативный характер. Распоряжения— это акты применения права, т. е. акты, не содержащие норм права, а лишь индивидуализирующие их

содержание к конкретным случаям жизни.

Члены правительства в большинстве случаев именуются министрами (от лат. minister — под­ручный, служитель, французская приставкаргетіег означает

первый}. Но бывают исключения: в США большинство руководителей правительственных ведомств

именуются секретарями

В России понятие ведомство охватывает все следующие за правительством элементы системы федеральных органов

исполнительнойвласти

В общем, ведомство— это государственный орган

исполнительной власти

специальной компетенции, т. е. специализированный в опреде­ленной сфере государственного управления обладающий именно в этой сфере установленными властными полномочиями

Номенклатура ведомств различна и зависит от национальныхтрадиций словоупотребления Ведомства могут быть правительственными, когда их руководители входят в состав правительства ( в России — это министры), и

неправительственными, руково­дители которых в состав правительства не входят. Среди последних следует выделить независимые ведомства, не находящиеся в подчинении какого бы то ни было органа, включая правительство.

Для удобства характеристики следует разделить все федеральные ведомства на две группы: 1} Федеральные министерства и государственные комитеты, 2) Комитеты, службы, агентства, над­зоры.

К первой группе согласно Указу Президента Федерации от 10 января 1994 года « О структуре Федеральных органов

исполнительнойвласти» относятся 24 федеральных министерства и 9 госкомитетов В целом их правовое положение характеризуется

некоторыми общими чертами:

а) перечень устанавливается Президентом

Российской Федерации

б) они относятся к центральныморганам исполнительной власти и действуют в пределах

своей компетенции в масштабе России;

в) данныеорганыработаютпод непосредственнылруководством ПравительстваРФ;

г)положениео каждом федеральномминистерстве государственномкомитете утверждаетсяПрезидентомили по его поручениюПравительствомРФ;

д) министры, председатели государственныхкомитетов назначаютсяПрезидентомРФ;

е)министерстваи госкомитеты пользуются самостоятельностьюво взаимоотношенияхс со- ответствующимюрганамидругих ветвей власти правительствами между собой, однопрофильными с

выше- и нижестоящими органами

К этим общим чертам следует добавить, что министерством является единоначальный орган и, как правило, отраслевой. Руководит им министр, издавая приказы и распределяя обязан - ности между своими

заместителями. В минис - терствах имеются

совещательные органы — кол­легии. Они состоят из руководящих работников

министерства. Председатель коллегии — министр, ее

решения проводятся в жизнь его приказами.

Государственные комитеты осуществляют межотраслевое управление и наделены значительной функциональной властью. Последняя означает, что субъект управления в рамках конкретной функции вправе осуществлять

нормативное, методическое руководство, контроль,

административное принуждение или наделяется хотя бы одним из названных полномочий.

Во главе госкомитета находится председатель

Госкомитет выполняет две группы задач:

а) межотраслевое (функциональное) управление порученной ему сферой. Это внешняя оргдеятельность — главная задача органа;

б) линейное руководство порученными ему организациями, внутриведомственное управление.

Межотраслевое регулирование осуществляется на коллегиальной основе, важнейшие решения по таким вопросам принимаются

совместно членами комитета в виде постановлений. Члены комитета назначаются

Правительством РФ из

числа руководящих работников госкомитета, представителей

других ведомств, ведущих ученых.

Оперативное руководство

межотраслевой деятельностью госкомитетг, внутриведомственное управление осуществляет его председатель единолично Он

вправе издавать приказы, распоря­жения, распределять обязанности между своими заместителями

Помимо министров и

государственных комитетов в систему федеральных органов исполнительной власти входят 15 комитетов 12 федеральныхслужб, 2 агентства и 2 федеральныхнадзора Кроме того необходимоеще назвать Департамент налоговой полиции России и Высший аттестационный комитет Российской Федерации Правовое положение всех

перечисленных ведомств также

имеет общие черты Перечень ве­домств утверждается Президентом РФ. Он же образует их, либо поручает это правительству.

Названные ведомства являются самостоятельными органами

исполнительнойвласти и не могут входить в состав министерств и государственныхкомитетов Среди них имеются органы отраслевой межотраслевой компетенции по конкретным проблемам имеющим значение для России в целом или ее субъектов

Характерным для правового положения этих органов являются подчиненность одних — Пра­вительству РФ, других —

Президенту РФ.

Следует еще раз отметить, что Президенту подведомственны министерства обороны, внутренних дел, Главное управление охраны Российской Федерации Служба внешней разведки РФ, Федеральное агентство правительственной связи и информации, Федеральная пограничная служба, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная служба России по телевидению и радиовещанию Государственная архивная служба России.

Таким образом Президентимеет в своем полном распоряжении органы, составляющий аппарат принуждения ( Но здесь имеется небольшое отличие от США и Франции. Американский президент делает назначения на аналогичные посты с согласия и одобрения Сената, освобождает сам. Французский коллега контролирует эти структуры полностью Как и в России, президенты США ж Франции— главнокомандующие

вооруженнымисилами )

В зависимости от характера функций и полномочий

федеральные органы

исполнительной власти могут быть сведены с известным допуском условности в следующие группы:

а) органы, осуществляющие руководство отраслями, либо их однородными комплексами

б) органы, осуществляющие межотраслевое

регулирование и координацию;

в) органы контроля и надзора,

осуществляю-

щие в пределах

предоставленной им ком­

петенции

специализированные функции вневедомственногозначения

г) органы по определенным общегосударственнымоциально экономическими иным

проблемам

д) иные органы, выполняющие специфическиепо своему характеру функции.

На этом завершается статусный обзор центрального звена исполнительной вертикали Далее

— анализ органов исполнительной власти федерации и органов местного самоуправления

Движение вниз по

исполнительнойвертикали выводит на уровень субъектов федерации и административнотерриториальных единиц унитарногогосударства В принципе всегда имеется соответствие между конкретной разновидностьюформы правленияв центре и на уровне субъектов федерациии иных государственно автономных единиц

Если Канада имеет

парламентарную систему в центре, то и ее провинции суть парламен­тарные же республики Если США

— президентскаяреспублика то и штаты, составляющие эту федерацию, тоже организованы как президентские республики. Если Италия — парламентарная республика, то и власть в ее областях организована по парламентскому типу. А дуализм во Франции имеет, естественно продолжение на местах

В субъектах федерации,

управляемых по президентской модели, губернатор штата или соот- ветствующееему должностноелицо с иным наименованием избирается путем прямых выборов и имеет статус, аналогичный статусу Президента в центре.

Так, лишь в трех штатах США по состоянию на 1991 год срок полномочий Губернатора

составляет два года, а в остальных — четыре, как, у Президента В большинстве штатов вместе с Губернатором избирается его заместитель— Лейтенант-

губернатор; однако в 8 штатах Лей­тенант-губернатор избирается Сенатом в качестве своего спикера, в трех штатах губернатора в случае необходимости замещает

государственный секретарь. Во многих штатах главы ряда специ­ализированных органов

исполнительнойвласти избираются непосредственно гражданами и в силу этого Губернатору не подотчетны В итоге, по оценке Р. Лорка, губернаторы не контроли­руют от трети до половины глав исполнительных ведомств штата. Правда, в последние десятилетия обнаружилась тенденция к уменьшению числа выборных должностей штатов и в то же время к увеличению вспомогательного аппаратагубернаторов

Вслед за штатами федеральная система США делится на округа или графства, в состав которых иногда, входят тауны Это самоуправляющиеся общины, исторически сложившиеся

как церковные приходы. В принципе и в графствах, и в таунах осуществляется не управление, а самоуправление Вернемся к округу. Главным органом исполнительной власти в нем является совет, избираемый прямым голосованием населения округа Срок его полномочий — 4 года.

Председательсовета — это старшее выборное лицо в округе Все члены совета избираются в округе в рамках установленных участников голосования — районов. Они должны быть жителями этих районов и зарегистрированы в них в качестве избирателя. Председа­тель же избирается прямым голосованием всего населения округа.

Несмотря на такое доверие, глава власти в округе сильно ограничен в своих действиях

в

Вообще

просматривается

«вертикальности

полномочий

США

тенденция

ослабления

главы

исполнительной власти» — чем она ниже, тем у нее меньше полномочий Председатель не имеет независимых от совета исполнительных прав. Короче, он не может принять любое решение без согласия с ним. Не может председатель накладывать вето при обсуждении вопросов местного законодательства А американский президент или губернаторы обладают такими правами.

Функции совета округа определяются следующими

обязанностями Прежде всего законодательными Совет

принимает различного рода

указы, резолюции, положения, касающиеся социально­

экономических проблем своего региона. Но все это в рамках полномочий предоставленных законодательнымиорганами штатов и федерации

Совет руководит повседневной работой административного

аппарата округа, для чего назначает распорядителя— главу

административнойвласти в округе, который обязан периодически отчитываться о проделанной работе. Управленческий аппарат распорядителя состоит из депар­таментов ( финансов полициц социальных служб и др.). Помимо департаментов совет округа на­значает и комиссии. Главная из них занимается вопросами

экономического развития

Говоря об управленческом аппарате, надо сказать, что он небольшой в округе. Институт выборностиохватываетбольшинство административных лиц — избираются суды, прокуроры, шефы полиции, пожарных служб и

др.

Административный аппарат округа функционирует на постоянной основе, совет собираетсятолько три раза в месяц.

Последний административный уровень США — тауны и городские муниципалитеты В тауне жители совместно решают светские и религиозные дела, избирают от своего имени совет общин. Но и здесь различия: совет есть в тех местах, где население составляет 5­6 тысяч. Если же оно меньше по численности, то тауны

управляются

общим собранием— таун-

митингом который и выступает в роли главного органа местной власти

В городских муниципалитетах наиболее распространена система «мэр-совет-комиссии>. ( Это, как правило, в крупных центрах, таких как Чикаго или Лос-Анджелес). Мэры, которые избираются на четыре года прямым голосованием выполняют функции

исполнительной власти Городской же совет, состоящий в Чикаго, например, из 15 также выборных лиц, олицетворяет собой власть законодательную

Как и в округах власть в городах сосредоточенав руках советов. Без них мэр не может принять существенного решения Но мэр имеет право вето. Заседания городского совета проводятся три раза в неделю и открыты для широкой публики.

В городах США, например, встречается и такая специфическая форма, при которой городской Совет избираетсвоего председателя — мэра, осуществляющего в основном представительские

функции, а глава администрации— это Управляющий

(профессиональный менеджер), просто нанятый советом

Переходя от США к Франции необходимозаметить что в местных территориальных единицах может осуществляться как местное управление, так и местное самоуправление

Местное управление — это управленческая деятельность в местной территориальной

единице,

центральной

осуществляемая властью или

администрацией вышестоящего

уровня

территориального

управления Осуществляется мес­тное управление, как правиле, через назначаемые вышестоящейвластью административныеорганы Так, во Франции в регионе органом управления является префект республики назначаемый пра­вительственным декретом и представляющий Правительство и его членов в отношениях с населе­нием. В его компетенцию входят вопросы финансов безопасности образования культуры, туризма, социальной помощи,

экономического развития и пространственного планирования которыми занимаются подчиненные ему ведомственные структуры Таков же статус( с естественными компетенционными отличиями) префекта в департаменте и супрефекта в округе.

Местное самоуправление— это деятельность самого населения определенной территориальной

единицы — территориального коллектива ( сообщества) и его выборных органов по управлению делами Это, следовательно не вообще их управленческая деятельность. Дело в том, что возможно возложение на органы местного самоуправления задач государственного управления Осуществляя эти задачи, соответствующие органы

действуют уже не в качестве местного самоуправления и они могут быть обязаны выполнять указания вышестоящих

государственныхѳрганов. Когда же они осуществляют функции

местного самоуправления

государственныеорганы не вправе давать им обязательные указания по реализации этих функций, за исключением случаев

добровольного( или нередко вы­нужденно добровольного) участия в осуществлении финансируемых государством программ, прежде всего социальных ( образования, здравоохранения и т. п.). Это важное средство косвенного государственногоруководствамест- ным самоуправлением

Вопросы местного

самоуправления регулируются конституциямивесьма скупо.

Так, французская Конституция содержит по этому вопросу всего одну ст. 72, гласящую: « Тер­риториальными коллективами Республики являются коммуны, департаменты заморские терри­тории. Любые другие

территориальные коллективы учреждаются законом.

Эти коллективы свободно управляются выборными советами при соблюдении условий пред- усмотренныхзаконом

В департаментах и на территориях представители

Правительств отвечают за национальные интересы,

административный контроль и соблюдениезаконов».

Нынешняя территориально административная структура и полномочия местных органов самоуправления представляют собой симбиоз из законов 1789­1790, 1800-1864, 1871-1884 гг. и законов 1960-1982 гг. Следует отметить, что принятая в 1982 г. серия законов о «децентрализации управления> существенно изменила сло­жившуюся еще при Наполеоне структуру и полномочия местных органов власти

Хотя внешне сложившаяся в Пятой Республике структура местных органов власти ( коммуна- департамент-экономический регион) не изменилась ее внутреннее содержание

(значительное расширение прав органов самоуправлени?) пре­терпело существеннуюэволюцию к большей самостоятельности и независимости от центральной власти (префектов).

Самой мелкой территориально самоуправляющейся единицей является коммуна (их сегодня более 40 тыс.) Коммуны подразделяются на городские ( районы города) и сельские Органом самоуправления коммуны является муниципальный совет, избираемый на 6 лет. Количество муниципальных

советников ( депутатов> зависит от числа жителей коммуны.

Исполнительным лицом

муниципального совета является мэр. Во Франции его служебные полномочиявсегда были сложными с одной стороны, он — выборное лицо, с другой — он агент правительства следящий за исполнением законов и

контролирующий деятельность отдельных звеньев

государственного аппарата

(например, муниципальной

полиции). Одновременно с мэром избираются его заместители(от 1 до 12 человек); в коммунах больших городов — Париже,

Марселе, Лионе и др. — у мэра еще больше заместителей

В качестве примера возьмем небольшой городок Трамбле-ле- Гонес, расположенный невдалеке от Парижа. В нем 30 тыс. жителей. Жизнью города руководит муниципальный совет. В совете 35 депутатов Тайным голосованием совет избирает мэра и его 10 заместителей Вместе с мэром они составляют бюро совета, которое оперативно решает вопросы деятельности муниципалитета и его подразделений. Причем из депутатов постоянно работает в совете только мэр, его заместители совмещают работу в

муниципальномсовете с работой по специальности и получают освобождение на один день в месяц (и то это относится только к служащим, с производства никого не отпускают). Аппарат мэрии насчитывает80 сотрудников Их возглавляет секретарь совета, назначаемый мэром. Он отвечает за всю текущую работу. Человек, за­нимающий эту должность, не имеет права быть депутатом Бюро совета собирается раз в неделю. Совет в полном составе собирается ежемесячно чтобы утвердить или отвергнуть все решения, принятые на заседаниях бюро. Подлежат утверждению и все без исключения решения, принятые мэром.

Следующей территориально самоуправляющейся единицей является департамент: Органом

самоуправления выступает

генеральный совет,

выбираемый по округам—

кантонам, объединяющим

несколько коммун От каждого кантона избирается один

генеральный советник На первом

заседании генеральный совет

избирает председателя его

заместителей секретаря ( они образуют бюро совета) и департаментскую комиссию (4-7 человек), которая является

исполнительным органом

генеральногосовета в период между сессиями (две сессии в год).

Реформа 1982 г. значительно расширила функции генерального совета и департаментскойкомиссии Главным новшествомстал контроль совета и комиссии за деятельностью префекта Отныне последний не может, как раньше, отменять своей властью решения генерального совета — он может его лишь опротестовать перед вышестоя­щими инстанциями.

Вместе с тем необходимо отметить что центр тяжести французского местного

самоуправленияостался в коммуне Круг обязанностей генерального совета в департаменте остался по- прежнему весьма скромным Это — дорожное строительство

общественный транспорт;

эксплуатация административных зданий, содействие центральным ведомствам социальной помощи (больницы, дома для престарелы?, сиротские приюты) и образование (лицеи, вузы на территории департамента).

В 1955 году вся Франция была разбита на 21 экономический регион ( позднее их число было увеличено до 26), во главе каждого из которых

был поставлен префект- координатор ( позже — комиссар республики, ныне — префект республики). С ноября 1973 г. наряду с префектом -коор - динатором начали

функционировать две регио - нальные ассамблеи —

региональный совет из « но­таблей » от данного региона (сенаторы, депутаты,

представители генеральных и муниципальных советов) и экономико-социальный и

культурный комитет из делегатов от профсоюзов, общественных организаций и культурных ассоциаций ( мини-

экономический и социальный советы ).

Реформа 1982 г. уменьшила власть регионального префекта республики, дала больше полно - мочий региональному совету и его председателю, но не решила главного вопроса — создания выборных органов в регионах (за исключением о-ва Корсика). Дело в том, что придание экономическому региону

полного (т. е. выборного) статуса «местного коллектива»

неизбежно затронуло бы судьбу мелких коммун ( в первую очередь сельских). Вполне возможно их объединение в более крупные единицы. А это, в свою очередь, лишило бы мест выбранных от них « нотаблей » — мэров и муниципальных советников. Поэтому « нотабли» от мелких сельских коммун много лет сопротивляются всем попыткам региональных реформ, включая и создание выборных органов в экономических регионах.

Изложенная выше картина управления, самоуправления на местах в США и во Франции

может быть сопоставлена с положением дел в Российской Федерации Формы управленияв ее субъектах характеризуются

разнообразием

Правовую основу системы исполнительнойвласти в субъектах федерации составляют Кон­ституция РФ, Конституции и Уставы субъектов.

Все субъекты Российской Федерации можно поделить на 2 группы В первую войдут респуб­лики; во вторую — края, области, города федерального значения, округа

В республиках имеются две разновидности республиканской формы правления — парла­ментская и президентская. А это означает, что в ряде республик систему органов исполнительной власти возглавляет Президент

республики ( например, в Ингушетии), а в других— правительство или его глава (например, в Дагестане).

Президент или Правительство являются органами исполнительной власти

Правовой статус Президента

республики в составе России определяетсяконституциямиреспуб- лик, а также законами этих республик о Президенте

В большинстве республик

Президент является главой государства, высшим

должностным лицом и главой исполнительной власти Президент участвует от имени республики в решении вопросов относящихся к совместномуведению с Российской Федерацией

Президент назначает с согласия парламента

Председателя правительства, назначает и освобождает от должности министров,

руководителей государственных комитетов и других ведомств республики. Он предлагает парламенту проект бюджета республики, распоряжается

средствами президентского

фонда.

Президент в пределах своих

полномочий издает указы и

распоряжения, имеющие

обязательную силу на всей территории республики. Акты Президента имеют подзаконный характер.

Следует отметить, что некоторые конституции

республик в составе Российской Федерации наделяют

Президентов этих республик

полномочиями, выходящими за рамки полномочий этих республик. Так, согласно

Конституции республики Саха (Якутия) Президент этой

республики располагает правом

определять порядок образования территориальных воинских и других формирований, хотя в со­ответствии с Конституцией

Российской Федерации все такого рода вопросы входят в число исключительных полномочий Российской Федерации.

Примером парламентарной республики может служить

Дагестан. Функции главы

государства здесь выполняет

Государственный совет Дагеста - на, возглавляющий в республике исполнительную власть. В его состав входят его председатель, председатель правительства

республики и другие лица,

избранные Конституционным Собранием Республики Дагестан.

Важную роль в системе

исполнительной власти играют правительства являющиеся

исполнительными и

распорядительнымиорганами госу­дарственной власти

В пределах своих полномочий Правительство республики

осуществляет управление эконо­мическими процессами, организует разработку и исполнение

государственного бюджета

республики, осуществляетмеры по развитию науки, техники и технологии, рациональному

использованию, охране и воспроизводству природных ресур­сов. Оно координируетразработкуи реализацию различных

государственныхпрограмм

В большинстве республик в составе Российской Федерации Правительство ответственно перед Президентом и парламентом

Структура Правительства

компетенция порядок деятельности и отношения Правительства с другими государственными

органами республикив составе Рос­сийской Федерации, с

государственными органами

Российской Федерации других субъектов федерации определяются законом о Правительстве республики

Правительство республики в составе Российской Федерации объединяет и направляет работу министров государственных

комитетов и других

подведомственныхему органов: Министерства государственные комитеты и другие органы государственного управления рес­публик руководят порученными им отраслями

управления или осуществляют межотраслевое управление,

подчиняясь Правительству и, как правиле, Президенту республики Министерства государственные комитеты и другие органы госу- дарственногоуправленияреспублик несут ответственностьза состояние и развитие порученных им сфер и отраслей управления

В краях, областях, округах возобладала президентская форма республиканскогоправления

В соответствии с Положением об основных началах организациии деятельности органов го­сударственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, ав­тономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, ут­вержденной Указом Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 г. с изменениями и дополнениями внесенными в него Указом Президента Российской Федерацииот 22 декабря 1993 г., органом исполнительной власти в крае, области, городе федерального значения, автономной области автономном округе является ад­министрация края, области, города федерального значения автономной области автономногеокруга

Администрация обладает

разнообразным иіолномочиями Она разрабатывает и представляет на утверждение представительному органу по принадлежностибюджет и обеспечивает его исполнение распоряжается и управляет имуществом.

относящимся к собственности данного субъектаРФ; разрабатывает и осуществляет программы в области управления экономикой культурной социальной политики осуществляетмеры по обеспечению законности прав и свобод граждан, охране общественногопорядка

Органами отраслевой и

межотраслевой компетенции в краях, областях, округах являются главные управления ( управления), комитеты, отделы, департаменты

Высшим должностным лицом края, области, округа является глава администрации ( сегодня его уже именуют губернатором).

Глава администрации если он не занял эту должность в результате всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании назнача­ется на должность и освобождается от должности Президентом России по представлению Председателя Правительства РФ.

Глава администрации сам

формирует состав своей

администрации и несет

ответственность за деятельность руководимого им органа исполни­тельной власти.

Завершая обзор органов

исполнительнойвласти в субъектах нашей Федерации следует обратить внимание на особенности в

организации исполнительной

власти городов республиканского значения ( Москвы и Санкт-

Петербурга).

В систему органов

исполнительной власти Москвы входят мэрия, правительство

Москвы, отраслевые и территориальные органы управления городом и иные органы, создаваемые мэром города.

Мэр Москвы возглавляет московскую городскую

администрацию и руководит ее деятельностью. Он решает социально -экономические про­

блемы города, осуществляет управление городским

хозяйством, выполняет другие исполнительно - распорядительные функции.

Мэр устанавливает и изменяет структуру органов

исполнительной власти,

определяет компетенцию и учреждает положение об этих органах, назначает на должность и освобождает от должности руководителей исполнительной власти Москвы.

Мэр возглавляет

правительство Москвы, вынося на его рассмотрение наиболее важные вопросы

жизнедеятельности города,

определяет состав, порядок организации и деятельности правительства, назначает членов правительства, несет

персональную ответственность за результаты его работы.

Формами отраслевых и межотраслевых органов в исполнительной власти Москвы являются министерства, главные управления, департаменты. Во всей выше изложенной системе вызывает недоумение

«двухярусность» органов

исполнительной власти — наличие мэрии и правительства .

В Санкт-Петербурге систему органов исполнительной власти составляют правительство, от­раслевые и территориальные органы управления

городоми иные органы, создаваемые мэром Санкт-Петербурга

По положению правительство является коллегиальным

исполнительным органом государ­ственной власти Правительство возглавляет мэр, который руководит всей его деятельностью Мэр самостоятельно

устанавливаети изменяетструктуру органов исполнительной власти, определяет их компетенцию и утверждает положение об этих органах, назначает и освобождаетот должности руководителей органов исполнительной власти Санкт- Петербурга

Мэр определяетсостад порядок организации и деятельности правительства города, назначает членов правительства несет персональную ответственность за результаты его работы.

На главах администрации субъектов Федерации завершается обзор звеньев системы исполни­тельной власти России

Несколько слов о представителях Президента РФ в краях, областях, автономных округах, городах Москве и Санкт-Петербурге Они назначаются Президентом по представлению Руководителя администрации Президента

Представитель Президента вправе осуществлять контроль за деятельностью органов

исполнительной власти на соответствующей территории координировать деятельность

территориальных федеральных органов принимать участие в работе органов исполнительной власти, запрашиватьнеобходимую

информацию. По отдельным поручениям Президента он

другие

осуществляет

полномочия.

Теперь можно перейти к

органам

самоуправления

Законодательную

местного России. основу

местного самоуправления России составляет Конституция РФ (Гл. 8), Федеральный закон « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,

Конституции и Уставы субъектов Федерации, законы субъектов Федерации.

Органы местного

самоуправления подразделяются на представительные и главу муниципального образования.

В качестве первых выступают — дума, муниципальный

комитет, собрание ( сход) граждан.

Глава муниципального

образования — мэр, староста и т. п. Он и осуществляет функции исполнительной власти органов местного самоуправления. Глава муниципального образования — это выборная должность, наряду с ним могут существовать и другие выборные должности в местном самоуправлении.

Глава муниципального

образования, согласно

Федеральному закону, вместе с иными должностными лицами местного самоуправления

наделяется собственной

компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Глава муниципального

образования может быть наделен правом входить в состав правительственного

органа местного самоуправления, председательствоватьна заседаниях представительногооргана местного самоуправления

В качестве примера можно привести г. Новочеркасск с населением немногим более 200 тыс. человек Городская дума насчитывает25 человек Мэр города избирается отдельно от Думы, но имеет право председательствовать на ее заседания?. Администрация мэрии формируетсямэром самосто­ятельно и подчинена ему.

Федеральный закон по этому поводу гласит, что правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус

муниципального служащего,

условия и порядок прохождения муниципальной службы,

управление службой определяется уставом муниципального

образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерациии Федеральнымзаконом.

Ст. 130 Конституции РФ определяет полномочия органов местного самоуправления Это — вопросы местного значения, то есть коренящиеся в местных условиях вопросы жизнеобеспечения

населения решение которых соответствует управленческим и материально-финансовым возможностям органов местного самоуправления.

Можно выделить четыре группы вопросов местного значения: во-первых, управление объектами находящимися

на данной территории и имеющими для нее общехозяйственноезначение во- вторых, управлениеобъектами общесоциальногоназначения в-третьих, местное планирование социально-экономического развития территорий, в-четвертых, обеспечение и защита некоторых прав и свобод человека и гражданина, охрана общественного порядка, окружающей среды В завершение данной части работы следует подчеркнуть что согласно 2 главе Федеральногозакона об общих принципахместного самоуправленияпоследнее осуществляется на всей территории России Но в целях защиты конституционногостроя, обеспеченияобороны и безопасностигосударства допускаетсяограничениеправ граж­дан на осуществлениеместного самоуправления Изменениеграниц муниципальногоебразованияне допускается без учета мнения населения соответствующих территорий

Порядокобразования объединения преобразованияи упразднения муниципальных образований установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации

В целом местноесамоуправление — это относительно самостоятельныйфовеньи специфическаяформа реализации народом своей власти. Органы местногосамоуправлениж государственныюрганы — это органы власти народа, органы,

через которые народ осуществляет свою власть, и в этом их существенное сходство

Таков в целом правовой статус органов, составляющих

исполнительнуювертикаль

Законодательная власть в Российской Федерации

представлена Федеральным

Собранием, в США — Конгрессом во Французской республике— Парламентом

Конституция РФ квалифицирует Федеральное Собрание как парламент России, ее предста­

вительный орган.

Термин « парламент> происходит от французскогоглагола« парле> — говорить. В средние века

парламентом называлось собрание представителеідуховенства знати и крупных торговых городов, с которым советовался король

Англии. Датой рождения

английского парламент принято считать январь 1265 г. Тогда впервые на государственное

собрание в Лондоне были

приглашены кроме представителей знати по два рыцаря от каждого графства и по два горожанина от каждого из наиболее значительных городов.

Несмотря на раннее

возникновение история

парламентаризма начинается с эпохи Великих демократических революций Согласно теории разделения властей парламент занимает привилегированное

положение в системе высших орга­нов государственной власти. При этом положение парламента тесно связано с формой государственного правления В условиях

парламентарной

монархии или республики парламент подвержен

эффективному воздействию со стороныправительства

В президентских республиках парламент более независим Он не может быть легко распущен президентом, ибо распускается в строго определенныхслучаях

И здесь необходимо

подчеркнуть что слова парламенти парламентаризм— понятия

взаимосвязанные но не равнозначные Парламентаризм не может существоватьбез парламента его основой является именно сильный и полновластный

парламент Но парламентаризместь в то же время высшее качество парламента которое может быть им утрачено Парламент может существовать без существенных элементов парламентаризма что характерно для авторитарных режимов.

Юридическим выражением парламентаризмаявляется контроль парламента за деятельностью правительства Этот контроль по- разному осуществляется в парламентарных странах и президентскихреспубликах, но он является определяющей чертой парламентаризма и именно в нем находит свое выражение особое положение парламента

Порядок формирования

парламентов находится в прямой зависимости от их структуры Ни­жние палаты парламентов, так же как однопалатные парламенты, почти всегда формируются посредством прямых выборов. Что касается

формированияверхних палат, то здесь можно установитьследующие основные способы

1) чисто феодальныйспособ формированияверх

ней палаты применяется в Великобритании.

Палата Лордов включает в свой состав 1200 человек, которые подразделяются на пять групп:

а) наследственные пэры; б) пожизненные пэры; в) ирландскиеи шотландские пэры; г) пэры по апелляции, д) духовные пэры (епископы и архиепископь);

2) формирование верхней палаты посредством

назначения. Верхняя палата немецкого парламента — бундесрат состоит из членов, на­значаемых правительствами земель из своего состава;

3) верхняя палата французского парламента—

Сенат избираетсякосвенным путем сроком на 9 лет, но каждые три года треть его состава обновляется

4) формированиеверхних палат посредствомпрямых выборов Так, Сенат КонгрессаСША избирается непосредственнонаселением, но не по территориальнымизбирательным округам, как члены палаты представителей а от каждого штата по два сенатора,

5) в соответствиис Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации>, в Совет Федерациивходятпо два представителя

от каждого субъекта Федерации: глава законодательного

(представительного и глава ис­полнительного органов

государственной власти по должности

Сопоставляя метод

формирования верхних палат с объемом их компетенции и правовым статусом следует отметить что чем дальше процесс формирования этих палат от избирательного корпуса, тем меньше объем их компетенции

Как и в случае с исполнительной вертикалью, проведем

сопоставление органов

законодательной ветви Франции, США и России.

Согласно КонституцииѴ

республики Франции, парламент страны состоит из двух палат: НациональногоСобрания и Сената Их заседания как правило, проводятся раздельно— в Бурбонс- ком дворце заседает национальное собрание, в Люксембургском— Сенат

Национальное собрание в состав которого входят 577 депутатов избирается сроком на пять лет. По закону 1985 г. выборы в Национальное собрание

проводятся на основе

пропорциональной избирательной системы В Сенат входят предста­вители департаментов « заморской Франции» и французов проживающихза границей В соста­ве Сената — 304 человека

избираемых путем косвенных

выборов на девять лет. Каждые три года Сенат обновляется на треть. Парламентсобираетсяна очередные сессии два раза в год. Каждая палата создает по шесть постоянных комиссий.

Основная функция парламента Франции— принятие законов — значительно ограничена

Конституцией 1958 г. Прежде всего, ст. 34 точно определяет круг вопросов, по которым парламент имеет право издавать законы. Решение вопросов/ не включенных в этот список, отнесено к ведению правительства. Если парламент превысит свои полномочия правительство вправе требовать у Конституционного совета принять решение о разграничении компетенции. О сужении прав законодательной власти свидетель­ствует также ограничение депутатов в осуществлении ими законодательной инициативы ( ст. 40) и приоритет рассмотрения правительственных законопроектов на заседаниях палат ( ст. 42). Права парламента ограничены и в финансовой сфере. Статья 47 устанавливает опреде­ленный срок принятия

парламентом финансовых

законопроектов В случае нарушения этого срока положения законопроекта могут быть введены в действие путем издания правительством соответствующего акта.

Парламент обладает правом контроля за деятельностью

правительства Статья 49 предоставг ляет возможность выразить правительству недоверие приняв резолюцию порицания С целью производства парламентских

расследований палаты могут образовывать комиссии

проверяющиете или иные факты и дающие по ним свои заключения

Высшим органом

законодательной власти в США является Конгресс. Согласно конституции: « Все... полномочия законодательной власти принад­лежат Конгрессу Соединенных Штатов, который состоит из Сената и Палаты представителей» (разд. 1, ст. 1). Конституция говорит не о законодательной власти вообще, а лишь о полномочиях законодательной власти, указанных в самой конституции. Следовательно, Конгресс обладает

ограниченными

законодательными полномочиями. Это обусловлено тем, что в США имеется еще 50 законодательных собраний штатов, которые

законодательствуют в

соответствии со своими

полномочиями.

Палата представителей, в состав которой входят 435 членов, избирается путем

прямых выборов по

мажоритарной системе

относительного большинства. Депутаты, представляющие

интересы населения всей

страны, избираются на два года. Сенат — палата, выражающая интересы штатов, избирается

по той же системе на шесть лет с обновлением 1/3 состава каждые два года. В ее составе 100 человек — по два от каждого штата, независимо от

численности населения штатов. В Палате представителей

председательствует спикер,

избираемый из числа депутатов, в Сенате — вице-президент США. Спикер является представителем партии,

располагающей большинством мест в парламенте.

Один раз в год Конгресс собирается на очередную сессию. Президент может, кроме того,

созывать чрезвычайные сессии Конгресс сам назначает сроки перерыва в работе и окончания сес­сии. Палаты, как правило, проводят свои заседания раздельно. Однако основная деятельность Конгресса осуществляется не на пленарных заседанияхпалат, а разнообразными комитетами создаваемыми обеими палатами. Так, в комитетах проходит большая часть законодательноіработы

Компетенция Конгресса

определена Конституцией В соответствиис разд. 8 ст. 1 Конгресс имеет право устанавливать различные пошлины, налоги, сборы, заботиться о совместной обороне и благосостоянии США Кроме того, каждая палата обладает предоставленными только ей пол­номочиями К примеру, Палата представителей наделена правом возбуждать обвинение против фе­деральных гражданских

должностных лиц ( импичмент), а Сенат — правом решать вопрос о виновности в порядке импичмента Кроме того, Сенат утверждает высших должностных лиц, на­значенных президентом, одобряет заключенные им международные договоры Однаков основнойсфере деятельности— законодательной— палаты обладают равными правами.

Законодательная деятельность Конгресса проходит три стадии. Первое чтение законопроекта означает внесение его на рассмотрение в палату и определение комитета которому он будет передан В комитетах фактически решается судьба за­конопроекта он может быть отклонен может быть

существенно изменен. Второе чтение означает обсуждение билля в палатах, когда депутаты могут вносить изменения и дополнения. Наконец, третье чтение — проведение голосования по законопроекту. В случае отклонения билля одной из палат создается « согласительный

комитет» из представителей обеих палат, который должен

выработать общее мнение. После одобрения билля обеими пала­тами он отсылается президенту для утверждения.

Теперь обратимся к

российской законодательной ветви государственной власти. В ее формировании участвуют граждане, достигшие 18 лет, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Федеральное Собрание имеет двухпалатную структуру: Совет Федерации и Государственную Думу, которые различаются по своему правовому статусу, способу формирования,

характеру входящего в них депутатского корпуса.

Государственная Дума — это так называемая « нижняя палата» парламента Российской Феде- рации. Она состоит из 450 депутатов и избирается сроком на четыре года. Порядок формирования Государственной Думы устанавливается фе­деральным законом. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин России, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах.

Компетенция Государственной Думы опреде­ляется Конституцией

Российской Федерации и

включает в себя дачу согласия

Президенту РФ на назначение

Председателя Правительства Рос­сийской Федерации, решение вопроса о доверии Правительству РФ, назначение на должность и освобождение от должности Председателя банка России; назначение на должность и

освобождение от должности Председателя счетной палаты и половины состава ее аудиторов, назначение на должность и

освобождение от должности Уполномоченного по правам че­ловека; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности Все это текущие полномочия Государственной Думы. Ее главное назначение— законотворчество

Совет Федерации заседает отдельно от ГосударственнойДумы, из своего состава он избирает Председателя и его заместителей которые ведут заседания и ведают внутреннимраспорядкомпалаты Полномочия Совета Федерации закрепленыв статьях 102, 105, 106 и 108 Конституции РФ.

В деятельности Совета Федерации значительное место занимает законодательная работа. Ему принадлежит право законодательной инициативы и вынесения вердикта по законам, принятым ГосударственнойДумой Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты, либо если в течение, четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации.

Согласно ст. 106 Конституции РФ Совет Федерации в обязательном порядке

рассматривает принятые

Государственной Думой

федеральные законы по вопросам федерального

бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного

регулирования, денежной

эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров России, статуса и за­щиты государственной границы страны, войны и мира.

Совет Федерации

рассматривает вопросы, свя­занные с вступлением и пребыванием в должности Президента, утверждает указы Президента РФ о введении военного положения,

чрезвычайного положения,

назначает выборы Президента, отрешает его от должности.

Кроме этого, Совет

Федерации утверждает

изменения границ между

субъектами Российской

Федерации; решение вопроса о возможности использования

Вооруженных сил страны за пределами ее территории;

назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда, Высшего

Арбитражного суда; назначение на должность и освобождение от должности заместителя

Председателя счетной палаты и

половины ее аудиторов.

Как уже было сказано, так называемая третья ветвь власти — судебная власть.

Судебная система США

представлена единой федеральной системой судов и самостоятельны ми судебными системами каждого из 50 штатов, округа Колумбия и 4-х федеральных территорий В

федеральную систему судов входят Верховный суд США,

апелляционные суды, а также

специальные суды. Всю систему федеральных судов возглавляет Верховный суд США, который одновременно занимает

исключительно важное положение во всей структуре высших государственных учреждений наряду с Конгрессоми Президентом США.

Судебные системы штатов — это двух или трехступенчатыесистемы общих судов, а также различные суды ограниченной или

специальной юрисдикции

Судебная система Франции включает в себя Кассационный суд, апелляционные суды и суды, рассматривающие различные категории дел по первой инстанции Особняком стоит Кон­ституционный совет — особый орган, контролирующий

соблюдение Конституции. Его ре­шения окончательны и не подлежат обжалованию.

Судебная власть в Российской Федерации осуществляется

посредством конституционного гражданского административногои уголовного судопроизводства

Конституционноправовыми основамиправосудия являются:

—независимость судей и их подчиненность только КонституцииРФ и федеральномузакону —несменяемостьсудей, их полномочиямогут быть прекращены или приостановленыне иначе как в порядке и по основаниям, установленным федеральнымзаконом;

—неприкосновенностьсудей гарантируетсядействующим законодательством Разбирательство дел во всех судах имеет открытый характер. Слушание дела в закрытом заседании допускается в любых случаях

Судопроизводство должно осуществляться на основе равноправия и состязательности сторон, а в случая?,

предусмотренных законом — с участием присяжных заседателей Основными функциями

судебной власти в Российском государствеявляются —осуществлениеправосудия —судебныйконтроль(надзор) за законностьюи обоснованностью применениямер процес суального принуждения —толкование правовых норм;

—удостоверени ефактов имеющихюридическое значение — ограничение

конституционнойи иной от- раслевойправосудебности гражданРоссии Перечисленные функции

судебной власти имеют «внешний» характер. Наряду с ними могут быть выделены и « внутренние функции», обращенные главным образом к системе судебных органов В их числе — судебныйнадзорза реше­нием судов, судебное управление, рассмотрение дисциплинарных проступков и др.

Совокупностьвсех судов России составляет судебную систему РоссийскойФедерации В судебную систему входят суды общей

юрисдикциии специальные суды.

К судам общей юрисдикции, осуществляющим рассмотрение уголовных, гражданских и

административных дел, относятся Верховный Суд Российской Федерации, Верховныесуды респуб­лик в ее составе, краевые,

областные окружные городские (Москвы и Санкт-Петербурга)

суды, городские районные

(городские> народные суды Кроме того, в систему общих судов входят и военные суды во главе с Военной коллегиейВерховногоСуда России.

В состав специальных судов входят Конституционный Суд Российской Федерации Консти­туционные суды республик в ее составе, Высший Арбитражный суд Российской Федерации и воз­главляемая им система

арбитражных судов ее субъектов

Среди всех судов особое место принадлежит Конституционному Суду РФ. Он является судебным органом конституционногосонтроля на всей территории России.

В соответствии со ст. 118 КонституцииРФ Конституционный Суд осуществляет судебную

власть посредством

конституционного судопроиз­водства. В состав суда входят 13 судей, назначенных Советом Федерации по представлению Президента России.

Основными условиями

деятельности Конституционного Суда являются защита основ конституционного строя,

основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории России.

Полномочия, порядок

образования и деятельности Конституционного Суда

определяются Конституцией Российской Федерации и

федеральным конституционным законом « О Конституционном Суде Российской Федерации ».

Согласно ст. 126 Конституции РФ высшим судебным органом по гражданским, администра - тивным и иным делам, подсудным судам общей

юрисдикции, является

Верховный Суд. Вся дея­тельность Верховного Суда РФ нацелена на обеспечение правильного и единообразного применения юридических норм при осуществлении правосудия.

Осуществление судебной

власти посредством

гражданского,

административного и уголовного судопроизводства основывается на демократических принципах. К таким принципам относятся : коллегиальность , осуществление правосудия на началах равенства граждан перед законом и судом, обеспечение обвиняемому права на защиту,

участие в судопроизводстве по уголовным делам присяжных:

Высшим судебным органом по разрешению экономических споров является Арбитражный Суд. Его задачами являются: обеспечение

защиты охраняемых законом интересов предприятий

организаций и учреждений при разрешении хозяйственных споров; активное воздействие на предприятия учреждения и организации в части соблюдения ими договорныхобязательств неук­лонное применение установленным законодательством или договором мер имущественной ответ­

ственности за невыполнение договорных обязательств

обеспечение единообразного и правильного применения

законодательства при разрешении хозяйственных споров; разработка предложенийи осуществлениемер, направленных на со­вершенствование правового

регулирования хозяйственных взаимоотношений

Завершая освещение судебной власти следует отметить, что законодательство о судоустройстве Российской Федерации

представляет собой систему актов, составляющих самостоятельную отрасль законодательства которая имеет своеобразный предмет правовогорегулированияа именно: закрепляет такие положения, как задачи суда, принципы его организации и деятельности су­дебная система, порядок образования судов, их структура и состав, порядок их деятельности и полномочия.

На современном этапе характерной чертой системы судоустройственныхактов является тенденция к их коренной перестройке в соответствии с запросами времени Содержание этого процесса составляют дальнейшая демократизация су­доустройства и правосудия усиление значения суда как защитника прав, свобод и законных интересов граждан, интересов общества и государствав целом.

Следует отметить особое значение Концепции судебно­правовой реформы, утвержденной Верховным Советом России 24 декабря 1991 г. В ней нашлисвое отражение многие новые прогрессивные положения о судебной властд суде, правосудии, выдвинутые общественной

практикой практикой

осуществления правосудия в России и за рубежом

В дальнейшем положения Конституции получили свое развитие в принятых законах, на­правленных на укрепление

независимой и самостоятельной судебной власти повышение авторитета судей, дальнейшее расширение и углубление

демократических начал

правосудия

Но, к сожалению, следует сказать, что принятие

законодательств а о судоустройств е не имеет комплексного характера и идет скачкообразно