История становления законодательства о здравоохранении в России1

Правовая основа организации медицинской помощи в России была заложена еще во времена деятельности монастырских «безмездных лечьцов». «Русская Правда» — сборник обычаев, судебных решений и княжеских распоряжений — в XI веке вводит оплату лекарям (лечьцам).

Искусство лечения ран было известно еще в средние века. В «Русской правде» упоминается, что на «ранившаго человека легко налагается пеня на вылечение» ран (Брокгауз Ф.А., Ефрон И.Ф., 1891).

Врачебной деятельностью в то время в основном занимались монастыри. Упоминаемые в летописях больницы имели характер богаделен, тоже состоявших в ведении монастырей.

В России в средние века врачевание считалось чародейством. Поэтому за вред, причиненный лечением, врач нес ответственность как за умышленное преступление. Например, при Иоанне III за неуспешное лечение были умерщвлены 2 лекаря.

«Боярский приговор» 1686 г. явился первым из законодательных актов Руси, который ввел наказание лекарям за медицинские ошибки («буде из них кто нарочно или ненарочно кого уморят, а про то сыщется, им быть казненными смертью»). В дальнейшем за причинение смерти в результате медицинских ошибок лекарь предавался церковному покаянию.

В XVII веке в России был учрежден Аптекарский приказ, который играл роль одновременно Министерства здравоохранения и Академии медицинских наук. Аптекарский приказ заведовал аптеками, нанимал на царскую службу иностранных врачей, закупал медикаменты, организовывал сбор лечебных трав. В его ведении состояли доктора, лекари, аптекари, костоправы, рудометы (специалисты по лечебному кровопусканию), чепучинные лекари (старинные физиотерапевты; одним из направлений их деятельности

'В работе над подразделом принимала участие Е.К. Василенок.

являлось лечение сифилиса), травники, а также астрологи, «алхи- мисты», часовых дел мастера (Самойлов В.О., 1997).

Петр I положил начало развитию медицины в России. Для обеспечения страны русскими врачами он повелел в 1706 г. устроить «гошпиталь» в Москве с медицинской школой при нем, «да из иноземцев и из русских, изо всяких чинов людей набрать для аптекарской науки 50 человек». Практически все врачи до середины XVIII века направлялись на службу в военные полки.

При Петре I началась прогрессивная регламентация врачебной деятельности. Законодательные акты Петра I — Воинский (1716) и Морской (1720) уставы — определяли требования не только к профессиональной деятельности, но и к личным качествам врача:

«Следует, чтобы лекарь в докторстве доброе основание и практику имел; трезвым, умеренным и доброхотным себя держал и в нужных случаях чин свой как нощно, так и денно отправлять мог». Сенатский Указ 1721 г. запрещал медицинскую практику людям, не получившим на то право от Аптекарской канцелярии (Попов В.Л., Попова Н.П., 1999).

Первые попытки обеспечить гражданское население медицинской помощью относятся к середине XVIII века, когда на города была возложена обязанность отводить отставным врачам квартиру и давать денежное содержание, что городские власти исполняли крайне неохотно.

В 1763 г. при царствовании Екатерины II Медицинская канцелярия была преобразована в Медицинскую коллегию, главными задачами которой стали «сохранение врачеванием народа в империи» и «заведение российских докторов, операторов, лекарей и аптекарей».

В 1775 г. принимается закон об учреждениях по управлению губерниями, что привело к появлению приказной медицины. Создавались приказы общественного призрения, на которые возлагалась забота об охране здоровья населения. Приказы строили и содержали за свой счет аптеки, больницы, дома для умалишенных. Лечение в них для малоимущих было бесплатным. При Павле I появились и местные учреждения — губернские врачебные управы (1797). В это же время решено было заменить медицинские училища медикохирургическими академиями.

В начале XIX века во все крупные города России назначались городские врачи, что положило начало обеспечению городского населения медицинской помощью.

При Александре I Медицинская коллегия в 1803 г. была преобразована в медицинский департамент. Медицина в это время подразделялась на гражданскую, военную и морскую. В 1819 г. гражданская медицинская часть перешла в подчинение Министерства внутренних дел, в составе которого были образованы медицинский совет, ветеринарный комитет и медицинский департамент. Местное врачебное управление сосредоточилось во врачебных отделениях губернского правления, подчинялось губернским врачебным инспекторам, а они — непосредственно губернаторам. На отделения были возложены обязанности лечебные, санитарные, ветеринарные и судебно-медицинские. В уездах учреждаются уездные врачи (по 1 на уезд), ветеринарные врачи, уездные фельдшера, в городах — городовые врачи. В столицах и в Варшаве существовали для надзора за проституцией врачебно-полицейские комитеты.

С введением земских учреждений (1864) медицинская помощь получила еще большее развитие и стала функцией органов местного самоуправления.

Введение положения о земских учреждениях (1864) открыло целую эпоху в развитии в России медицинского дела. Положение возложило на земства «попечение, в пределах, законом определенных и преимущественно в хозяйственном отношении, о народном здравии». До введения земских учреждений медицинское обеспечение населения было крайне неудовлетворительным, а сельская медицина фактически отсутствовала (исключение составляли места проживания государственных и удельных крестьян).

С первых шагов своей деятельности земства обратили внимание на народное здравоохранение и создали так называемую земскую медицину. Чтобы приблизить врачей к больным, земство обыкновенно разделяло уезды на врачебные участки — по 4, 5 и более на уезд. В центральной России диаметр идеального врачебного участка составлял 30 верст с лечебницей в центре; на практике встречались участки и меньшие, и значительно большие.

Единый врачебный закон появился в России лишь в 1857 г. Им стал «Врачебный устав», входивший в XIII том Свода законов Российской империи.

Устав состоял из 1866 статей и 3 книг.

Книга I — Учреждения врачебные — включала следующие разделы и главы: о медицинском управлении в губерниях и сельских врачебных частях; о медицинских чинах; о повивальных бабках; о жалованье разных лиц медицинского ведомства; об управлении больничными заведениями и минеральными водами; об аптеках; об испытании лиц, посвящающих себя службе по медицинскому ведомству или врачебной практике.

В книгу II — Устав медицинской полиции — входили статьи об обязанностях губернских и уездных комитетов общественного здравия, земских учреждений, городских общественных управлений в области борьбы с заразными болезнями и эпизоотиями, о санитарной охране воздуха, санитарном надзоре за качеством продуктов питания, их продажей, санитарной охране границ. Приводился также перечень мер борьбы с заразными болезнями (оспопрививание, карантин и т.п.) и с эпизоотиями.

В книге III — Уставе судебной медицины — содержались статьи, касающиеся судебных осмотров мертвых тел, порядка исследования различных частей тела.

В это время в России действовали правовые акты, регулирующие оказание врачебной помощи рабочим:

• положение комитета министров от 26 августа 1866 г.; в силу положения фабрики и заводы, имеющие 1000 рабочих, должны были устроить больничное помещение на 10 кроватей, имеющие свыше 1000 рабочих — на 15 кроватей и более, менее 1000 рабочих — на 5 кроватей и более (из расчета 1 кровать на 100 человек);

• ст.
  107 Устава промышленности, запрещавшая взимать с рабочих плату за врачебную помощь (под последней, согласно разъяснению министров финансов и внутренних дел, понимались не только фармацевтическое лечение, но и диетическое и гигиеническое обеспечение больного, уход за ним и т.д.).

Врачебный устав с незначительными дополнениями просуществовал до советской власти, и лишь 1 декабря 1924 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли постановление «О профессиональной работе и правах медицинских работников».

Согласно постановлению, правом заниматься медицинской или фармацевтической работой в РСФСР пользовались лица, имеющие звания врача, зубного врача, фельдшера, акушерки, фармацевта, медицинской сестры. Медицинский работник был обязан предъявить в здравотдел письменное доказательство своего звания и получить регистрационное удостоверение. При невозможности документально установить право медицинского работника на профессиональную работу вопрос о подтверждении звания решался Наркомздравом или губздравотделами путем запросов в соответствующие учебные заведения или проведением проверочного испытания при условии предоставления удостоверения с прежнего места работы.

Проверочному испытанию могли быть подвергнуты также:

• медработники, не работающие по своей профессии 5 лет и обратившиеся с ходатайством о выдаче им регистрационного удостоверения на право профессиональной работы;
• медработники, зарегистрированные в здравотделе, но обнаружившие в практической работе явно недостаточные знания, причем в этом случае они могли быть лишены регистрационных удостоверений по решению губздравотдела, согласованному с местным органом Союза Медсантруд.

Всякий медицинский работник был обязан: оказывать первую медицинскую помощь в случаях, требующих скорой помощи; не позже чем через 24 ч извещать здравотдел о каждом случае острозаразных заболеваний, отравлений, убийств, нанесения тяжких телесных повреждений или самоубийств.

За профессиональные нарушения медицинские работники подвергались наказанию по приговору суда, а также в дисциплинарном порядке на основании особого положения, издаваемого Наркомзд- равом по соглашению с Наркомтруда, Наркомюстом и ВЦСПС.

Медработникам, состоящим на государственной службе и борющимся с заразными болезнями, а также их семьям предоставлялось в случае потери трудоспособности или смерти от заражения государственное обеспечение.

В постановлении приводились также основания для присвоения всех вышеперечисленных медицинских званий.

Впервые «Основы законодательства о здравоохранении Союза ССР и союзных республик» были приняты Верховным Советом СССР и введены в действие с 1 июля 1970 г. В этом документе были сведены воедино многочисленные и разрозненные приказы и инструкции Министерства здравоохранения СССР о порядке и условиях профессиональной работы врачей, их правах, обязанностях, ответственности. Указывалось, что: к медицинской деятельности допускаются лица, получившие специальную подготовку и звания в соответствующих высших и средних специальных учебных заведениях СССР; основные профессиональные обязанности и права, а также льготы медицинским и фармацевтическим работникам устанавливаются законодательством СССР, союзных республик, а по отдельным специальностям — Минздравом СССР; врачи и другие медицинские работники обязаны сохранять врачебную тайну; медицинские и фармацевтические работники, нарушившие профессиональные обязанности, несут установленную законодательством дисциплинарную ответственность, если эти нарушения не влекут за собой по закону уголовной ответственности.

В разделе «Обеспечение санитарно-эпидемического благополучия населения» перечислялись органы, осуществляющие государственный санитарный контроль, приводились общие санитарные требования к планировке и застройке населенных пунктов, заселению жилых помещений, содержанию производственных помещений, к хозяйственно-питьевому водоснабжению, к производству, обработке, хранению продуктов питания и т.д.

Раздел «Лечебно-профилактическая помощь населению» гарантировал гражданам СССР оказание специализированной медицинской помощи в поликлиниках, больницах, диспансерах и других лечебно-профилактических учреждениях, а также скорой медицинской помощи и медицинской помощи на дому; обязывал медицинских и фармацевтических работников оказывать первую медицинскую помощь гражданам на дороге, на улице, в иных общественных местах и на дому; регламентировал применение не разрешенных МЗ СССР методов диагностики, профилактики и лечения в интересах излечения больного и с его согласия. Указывалось, что хирургические операции производятся с согласия больных, а больным, не достигшим 16 лет и психически больным, — с согласия их родителей, опекунов или попечителей и др. Существовал раздел об охране материнства и детства. Его основными положениями были: поощрение материнства; гарантии охраны здоровья матери и ребенка (родильные дома, женские консультации, санатории, дома отдыха, детские ясли и сады, отпуска по беременности и родам, пособия по случаю рождения и уходу за больным ребенком); обеспечение детей и подростков медицинской помощью.

В разделе «Санаторно-курортное лечение, организация отдыха, туризма и физической культуры» определялось, что в установленном МЗ СССР порядке медицинского отбора на основании медицинских показаний и противопоказаний граждане СССР имеют право на санаторно-курортное лечение бесплатно, на льготных условиях или за полную плату.

«Основы» регламентировали проведение медицинских экспертиз трудоспособности (временная утрата трудоспособности, длительная, постоянная), судебно-медицинской и судебно-психиатрической экспертиз, порядок организации и производства которых устанавливали МЗ СССР по согласованию с Верховным Судом СССР, Прокуратурой СССР и другими ведомствами.

Устанавливался порядок оказания гражданам лекарственной помощи, обеспечения контроля за производством лекарственных средств и снабжения граждан протезной помощью. Данный документ просуществовал более 20 лет; на смену ему пришло законодательство России нового времени.