§ 2. БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО: БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС, БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА, БЮДЖЕТ, БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО

Бюджет — это закрепленная законом форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти, иначе говоря, бюджет — это основной финансовый план образования, распределения, использования централизованного денежного фонда разного уровня, утверждаемый соответствующими представительными органами государственной или местной власти для обеспечения задач и функций государства.

Основные задачи бюджетной политики России на 2005 год и на среднесрочную перспективу были определены в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2005 году». Бюджетная политика призвана способствовать эффективному решению важнейших социально-экономических задач. В основу бюджета должны быть положены долгосрочные приоритеты развития страны.

Важнейшей задачей бюджетной политики остается обеспечение общей макроэкономической сбалансированности. Основные параметры бюджета должны обеспечивать:

• гарантированное исполнение бюджетных обязательств;
• связывание избыточной денежной ликвидности;
• последовательное сокращение расходов на обслуживание государственного долга с учетом приходящегося на 2005 год значительного объема платежей по внешнему долгу.

Бюджетное право Российской Федерации — это совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные (финансовые) отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и использованием государственных и местных бюджетов на территории России.

Основы бюджетного устройства, бюджетной системы, бюджетного процесса, полномочия государственных органов по составлению и исполнению бюджета закреплены в ст. 71, 106, 114 Конституции РФ и бюджетном законодательстве, основу которого составляет Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ и другие законы, такие, как Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» и ежегодно принимаемые законы, например «О порядке внесения, рассмотрения и принятия федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год».

Совокупность бюджетов разных уровней образует бюджетную систему. Российская Федерация имеет федеративное бюджетное устройство, определяющее бюджетную систему, состоящую из: федерального бюджета; бюджетов субъектов Федерации (бюджетов республик в составе Федерации, областных бюджетов автономных областей, окружных бюджетов автономных округов, краевых бюджетов краев, областных бюджетов областей, городских бюджетов городов Москвы и Санкт-Петербурга); местных бюджетов административно-территориальных образований.

Федеративное бюджетное устройство Российской Федерации определяет всю организацию и принципы построения бюджетной системы, взаимосвязь между отдельными бюджетами и порядок распределения доходов и расходов между ними. Принципами построения бюджетной системы являются единство, полнота, реальность, гласность, самостоятельность всех бюджетов, входящих в систему.

Бюджеты имеют определенную структуру, которая состоит из доходной и расходной частей. Структура бюджетов формируется в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней с присвоением объектам классификации группировочных кодов. С помощью бюджетной классификации можно сопоставить показатели бюджетов разных уровней. Бюджетная классификация включает:

• классификацию доходов бюджетов Российской Федерации;
• функциональную классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;
• экономическую классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;

— ведомственную классификацию расходов федерального бюджета; а также еще 4 классификации, которые учитывают виды государственного внутреннего и внешнего долга, источники внутреннего и внешнего финансирования бюджетов Российской Федерации.

Бюджеты Российской Федерации делятся на группы, которые состоят из статей доходов, объединяющих конкретные виды доходов по источникам и способам их получения.

Большое практическое значение имеет классификация по порядку и условиям зачисления доходов, которые делятся на закрепленные, регулирующие, дотации, субвенции и ссуды.

Закрепленными являются доходы, которые в полном объеме или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе в установленном порядке зачисляются в соответствующие бюджеты. По закону такие доходы должны составлять не менее 70 процентов доходной части минимальных бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Такое положение способствует самостоятельности бюджетов разных уровней.

Регулирующие доходы распределяются ежегодно с целью сбалансированности доходов и расходов в виде процентных отчислений от налогов или других платежей. Они поступают в нижестоящие бюджеты на основе решений вышестоящих органов государственной или местной власти.

Дотации — денежные суммы, выделяемые из бюджета вышестоящего уровня тогда, когда закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для формирования минимального бюджета нижестоящего уровня. Они имеют безвозмездный и безвозвратный характер и не предназначены для конкретного целевого использования.

Субвенции — денежные суммы, которые выделяются на определенный срок из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели для выравнивания социально-экономического развития субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Ссуды — денежные суммы, которые предоставляются из бюджета любого уровня бюджету другого уровня на возвратной (а иногда на возмездной) основе.

В соответствии с бюджетной классификацией расходы бюджетов Российской Федерации функционально направляются на: государственное управление и местное самоуправление; судебную власть; международную деятельность; национальную оборону; правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности; фундаментальны^ исследования и содействие научно-техническому прогрессу; промышленность, энергетику и строительную индустрию; сельское хозяйство и рыболовство; охрану окружающей среды и природных ресурсов; транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатику; развитие рыночной инфраструктуры; жилищно- коммунальное хозяйство, градостроительство; предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий; образование; культуру и искусство; средства массовой информации; здравоохранение; социальную политику; обслуживание и погашение государственного долга; пополнение государственных запасов и резервов; региональное развитие; утилизацию и ликвидацию вооружений, включая выполнение международных договоров.

Расходы бюджетов любого уровня в соответствии с экономической классификацией подразделяются на 2 части: бюджет развития и бюджет текущих расходов.

Бюджет развития состоит из расходов, направляемых на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности, капитальные вложения, т.е. на расширенное воспроизводство.

Бюджет текущих р а с х о д о в включает расходы на текущее содержание и капитальный ремонт жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения, образования и т. п.

Важным показателем финансового благополучия в стране является сбалансированность бюджета, т.е. равенство доходной и расходной частей бюджета. При превышении расходов над доходами возникает дефицит бюджета. Если бюджет находится в дефиците, то первоочередному финансированию подлежат расходы, включаемые в бюджет текущих расходов. При формировании бюджета могут устанавливаться предельные размеры дефицита бюджета. Если предельный уровень дефицита превышен, то применяется механизм секвестра расходов: пропорциональное ежемесячное снижение государственных расходов по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени текущего финансового года. Секвестру не подлежат защищенные статьи, состав которых определяется представительным органом при принятии бюджета.

Бюджеты разных уровней проходят все стадии бюджетного процесса. Бюджетный процесс — это регламентированная законом деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета. Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, т.е. частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.

Бюджетный процесс длится около 3 лет, это время называется бюджетным периодом. Финансовый (бюджетный) год устанавливается в 12 месяцев (с 1 января по 31 декабря).

Бюджетный процесс состоит из 5 стадий. На 1-й стадии осуществляется составление проекта бюджета. Решение о начале рабо= ты над составлением проекта федерального бюджета принимается Президентом РФ. Правительство РФ организует поэтапную работу по составлению проекта федерального бюджета. Территориальные органы исполнительной власти ведут детальную проработку и согласование показателей социально-экономического развития и контрольных цифр федерального бюджета.

На 2-й стадии происходит рассмотрение проекта бюджета представительным органом власти соответствующего субъекта бюджетного права. Рассмотрение бюджета предшествует принятию решения о санкционировании бюджетных расходов, которое является правовой основой для выделения бюджетных ассигнований.

Утверждение бюджета, принятие закона о бюджете осуществляется на 3-й стадии. Стадия начинается рассмотрением уточненного проекта бюджета соответствующим представительным органом власти и заканчивается утверждением бюджета в форме закона или решения. Составление проектов бюджета и их утверждение осуществляются в соответствии с единой бюджетной классификацией.

4-я стадия бюджетного процесса — исполнение бюджета. Она равна бюджетному году и длится с 1 января до 31 декабря. Исполнение бюджета заключается в обеспечении полного и своевременного поступления предусмотренных бюджетом доходов и в финансировании соответствующих мероприятий. Исполнение бюджета возложено на соответствующие исполнительные органы власти.

Оперативное исполнение бюджетов осуществляется в соответствии с бюджетной росписью. Роспись доходов и расходов по федеральному бюджету и бюджетам субъектов Федерации утверждается соответствующими министерствами финансов, а бюджетная роспись по другим бюджетам — руководителями финансовых органов.

Соответствующий исполнительный орган в процессе оперативного исполнения бюджета принимает меры к поступлению запланированных доходов, осуществляет контроль за их поступлением; способствует бесперебойному финансированию предусмотренных мероприятий; проверяет правильность расходования бюджетных средств; ведет учет и составляет отчетность по исполнению бюджетов.

Стадия рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета является 5-й стадией бюджетного процесса. Отчет об исполнении бюджета составляют исполнительные органы управления и представляют его на утверждение соответствующим органам представительной власти.