Административное право России: предмет, метод, источники

Административное право является фундаментальной от­раслью российского права и занимает наряду с конституцион­ным и гражданским правом ведущее место в регулировании общественных отношений.

Предметом регулирования норм административного права в основном являются общественные отношения, формирующие­ся в сфере государственного управления, организации и дея­тельности исполнительной власти; это отношения управления. Причем отношения без участия специального субъекта — ис­полнительных органов (их должностных лиц) — не могут отно­ситься к предмету административного права.

Административное право — это отрасль публичного пра­ва, нормами которого опосредуется и защищается государ­ственный интерес. Одним из участников административно­правовых отношений всегда выступает государственный орган (должностное лицо), наделенный государственно-властными полномочиями. Поэтому административно-правовые отношения — это, как правило, всегда отношения неравенства, субордина­ции, в которых одна сторона — орган, наделенный государ­ственно-властными полномочиями, выступает в качестве управ­ляющего (субъект управления), а другая — в качестве управля­емого (объект управления). А следовательно, основным мето­дом правового регулирования административного права являет­ся императивный.

Исторический анализ свидетельствует, что вначале админи­стративное право относили к системе государственного права. Лишь примерно к середине XIX в. оно выделилось в самостоя­тельную отрасль.

Наиболее тесные связи прослеживаются между админи­стративным и конституционным правом. Конституция РФ уста­навливает основы административно-правового статуса граждан Российской Федерации, определяет правовой статус Правитель­ства РФ, основы формирования и деятельности органов испол­нительной власти и др.

Административное право не только тесно взаимодействует с отраслями публичного и частного права, но также является «материнской отраслью» для некоторых отраслей публичного права: экологического, таможенного.

Выбор норм административного или уголовного права проис­ходит при решении вопроса о квалификации деяния как адми­нистративного правонарушения или уголовного преступления.

В основе взаимодействия административного права с дру­гими отраслями российского права — наличие общественных отношений управленческого характера в сферах правового ре­гулирования той или иной отрасли. Кроме того, мерами адми­нистративной ответственности защищаются общественные от­ношения, входящие в предмет иных отраслей права (конститу­ционные, трудовые, финансовые, земельные, таможенные и др.).

Традиционно в отечественной правовой науке администра­тивное право включает две части: общую и особенную. Это де­ление легло в основу построения административного права как учебной дисциплины.

Общая часть включает юридические нормы и институты, регулирующие общественные отношения общего характера (прин­ципы, функции, методы, формы государственного управления, механизм административно-правового регулирования и т. д.). Общая часть содержит институты, устанавливающие админи­стративно-правовой статус индивидуальных и коллективных субъектов административного права, обеспечивающие закон­ность деятельности исполнительной власти. В нее входят также институты административного правонарушения и администра­тивной ответственности, процессуальные нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях.

Особенная часть представляет собой совокупность право­вых норм и институтов, регулирующих отношения в сферах государственного управления: экономической, социально­

культурной, административно-политической.

Рассматривая систему нормативных актов — источников административного права, следует иметь в виду, что админи­стративное и административно-процессуальное законодатель­ство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). К числу источников ад­министративного права относятся:

1) Конституция РФ, конституции (уставы) субъектов Рос­сийской Федерации. Конституция РФ устанавливает основы ад­министративно-правового статуса граждан Российской Федера­ции (ст. 22, 24-35), определяет правовой статус Правительства РФ, основы формирования и деятельности органов исполни­тельной власти (ст. 11, 77, 110-117), разграничивает предметы ведения и полномочия между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 71-73);

2) федеральные конституционные законы, например феде­ральные конституционные законы «О Правительстве Россий­ской Федерации», «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»;

3) законодательные акты Российской Федерации и ее субъ­ектов. К числу законов источников административного права можно отнести федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федера­ции», федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных орга­нов государственной власти субъектов Российской Федерации». Кодекс Российской Федерации об административных правона­рушениях — систематизированный законодательный акт, со­держащий материальные и процессуальные административно­правовые нормы. В нем кодифицирован самостоятельный ин­ститут административного права — институт административной ответственности;

4) нормативные указы Президента РФ, а также утвер­ждаемые им документы. В целом сфера нормотворческих пол­номочий Президента РФ достаточно широка (оборона, безопас­ность, внутренние дела, иностранные дела, государственно-слу­жебные отношения, вопросы административной реформы и др.).

В основе деятельности федеральных органов исполнитель­ной власти — указ Президента РФ от 9 марта 2004 г.

К источникам отрасли относятся и нормативные акты глав республик, иных субъектов Российской Федерации (указы, по­становления и другие акты);

5) постановления Правительства РФ, а также утвержда­емые им положения, правила. К источникам административного права относятся и нормативные акты высших органов исполни­тельной власти субъектов Российской Федерации (правитель­ств, советов министров, администраций и т. д.) в форме поста­новлений;

6) нормативные акты федеральных органов исполнитель­ной власти — это нормативные акты органов специальной ком­петенции (федеральных министерств, а в случае наделения нор­мотворческими полномочиями — федеральных служб, агентств) в формах постановлений, приказов, распоряжений, правил, ин­струкций и положений.

Органы исполнительной власти специальной компетенции, действующие на уровне субъектов Российской Федерации, так­же вправе издавать нормативные правовые акты в соответствии с их компетенцией (приказы, инструкции и др.);

7) нормативные правовые акты представительных и испол­нительных органов системы местного самоуправления в случае наделения их законом отдельными государственными полномо­чиями (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ);

8) нормативные договоры (соглашения) — источники ад­министративного права. К ним относятся международные, фе­деративные и административные договоры[44].

Акты федеральных судов (Конституционного суда РФ, Вер­ховного суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ и др.), а так­же акты мировых судей и судов субъектов Российской Федера­ции имеют важное значение при регулировании административ­но-правовых отношений. Вступившие в силу, они являются обя­зательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юри­дических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации. Примером может слу­жить постановление Пленума Верховного суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административ­ных правонарушениях»[45].

Как видим, источники административно права весьма раз­нообразны. Бесспорно, это требует систематизации. Однако на сегодняшний день кодифицирован лишь один институт админи­стративного права — институт административной ответствен­ности (Кодекс об административных правоотношениях РФ).

2.5.2.