§ 3 Устойчивость бюджетной системы

Под устойчивостью системы понимается ее способность гасить возникающие неравновесия, способность сохранять характеристики движения. Устойчивость системы определяется устойчивостью ее структуры.

Устойчивость системы зависит от минимума воздействий внешней среды или от максимума ее собственной способности к сопротивлению им. Сохранение неизменности структуры системы не исключает, тем не менее, ее трансформации под воздействием внешних или внутренних факторов. Устойчивость является важным аспектом равновесия, переход в новое состояние которого свидетельствует о развитии или разрушении системы.

В разных науках степень влияния внутренних и внешних воздействий на развитие систем оценивается по-разному. В теории систем решающая роль отводится внешним факторам; в экономической теории - внутренним противоречиям; синергетика уточняет, что система начинает воспринимать внешнее воздействие, только будучи в состоянии сильного неравновесия, равновесная же система на него не отвечает.

В реальной ситуации для объяснения направлений развития бюджетной системы сложно отделить действие внешних и внутренних факторов. Внешние факторы присутствуют всегда, поскольку бюджетная система является частью экономической системы, которая задает вектор развития хотя бы уровнем налоговой нагрузки, всей совокупностью параметров налогообложения. Однако, рассматривая относительную самостоятельность бюджетной системы, следует исходить из накопления внутренних противоречий, которые предопределили цели и задачи ее развития. Но накоплению противоречий способствовали внешние воздействия со стороны экономической системы, структура которой изменилась вследствие интенсивного развития финансового рынка и общественного сектора.

субнациональных публично-правовых образований, что потребовало

пересмотра архитектуры бюджетной системы, перераспределения полномочий между ее уровнями.

Основополагающим принципом на этом этапе создания современных бюджетных систем явился принцип разграничения полномочий между публично-правовыми образованиями по установлению и исполнению расходных обязательств. Среди принципов организации российской бюджетной системы этот принцип не выделен в качестве отдельного принципа. Его содержательное наполнение отнесено к принципу разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами, хотя этот принцип должен быть производным от принципа разграничения полномочий между публично-правовыми образованиями как правовой основы для принятия расходных обязательств. В этом случае причинно-следственные связи в бюджетных отношениях становятся логически правильными, что заставляет органы власти принимать решения, сообразуясь с необходимостью исполнения обязательств в условиях бюджетных ограничений.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации в качестве одного их принципов бюджетной системы назван принцип сбалансированности и устойчивости бюджета. Он означает, что:

- при планировании бюджета используются реалистичные (консервативные) показатели прогноза социально-экономического развития;

- планирование бюджета осуществляется при разработке и корректировке бюджетного прогноза на долгосрочный период с оценкой долгосрочных финансовых последствий принимаемых решений;

- законодательно установлены и соблюдаются стабильные правила (ограничения) общего объема расходов и (или) дефицита бюджета, позволяющие надежно обеспечить расходы бюджета доходами и источниками финансирования дефицита бюджета;

- принятие новых расходных обязательств осуществляется при условии обеспечения гарантированного и безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

- обеспечивается поддержание объема и структуры государственного (муниципального) долга, исключающих неисполнение долговых обязательств и необходимость их реструктуризации.

Для достижения бюджетной устойчивости необходимо прежде обеспечить сбалансированность бюджета и бюджетную стабильность. Бюджетная устойчивость опирается на бюджетную стабильность, а различие между ними состоит соответственно в долго- и краткосрочной сбалансированности государственных финансов.

Бюджетная устойчивость характеризуется тем, что расходы

государственного бюджета можно финансировать на запланированном уровне и в полной мере выполнять обязательства перед кредиторами при условии, что основные характеристики бюджетно-налоговой политики останутся

неизменными. Если сохранение действующей системы налогообложения обеспечивает достаточные доходы, не приведет в будущем к нарастающим бюджетным дефицитам, неконтролируемому росту госдолга и не угрожает бюджетным кризисом, то имеет место бюджетная устойчивость.

Однако макроэкономические и политические шоки оказывают все более сильное влияние на экономику и на бюджет. Поэтому оценка бюджетной устойчивости проводится на долгосрочную перспективу: учитываются различные значимые факторы, влияющие на доходы и расходы бюджета, в т.ч. траектория и темпы развития экономики, ее структура, демографические процессы, экологические риски, интеграционные процессы и др. Результат оценки бюджетной устойчивости зависит от предположений, на основании которых построен сценарий экономического развития, использованный для моделирования бюджетных поступлений и расходов в долгосрочной перспективе (20-50 лет). В долгосрочном плане бюджетная устойчивость отражает удовлетворенность потребностей нынешних поколений, не оказывающих негативного влияния на удовлетворение потребностей будущих поколений.

Высокая степень фактора неопределенности с учетом долгосрочных прогнозов состояния общественных финансов определила необходимость оценки рисков. Сначала определяются источники бюджетных рисков, специфичных для экономики. Бюджетный риск - это риск того, что бюджетные показатели отклонятся от своих ожидаемых значений под действием тех или иных факторов.

После определения источников бюджетных рисков количественно оцениваются возможные последствия негативных шоков. Затем дается заключение относительно того запаса прочности, которым должны обладать общественные финансы, чтобы за счет временного увеличения долга можно было сгладить последствия шоков. Если этого оказывается недостаточно, то предлагается пересмотр бюджетно-налоговой политики.

В настоящее время существенные импульсы для несбалансированности бюджетной системы Российской Федерации исходят от государственных социальных внебюджетных фондов, объем которых составляет треть от величины доходов консолидированного бюджета страны. Формирование доходов этих фондов опирается на одну базу для начисления страховых взносов. Однако наибольшие проблемы обеспечения сбалансированности бюджета возникают у Пенсионного фонда Российской Федерации: ежегодные дотации из федерального бюджета формируют половину доходов фонда.

Переход от распределительной к распределительно-накопительной модели пенсионной системы в Российской Федерации в 2002 г. лишь усугубил несбалансированность бюджета Пенсионного фонда за счет того, что часть страховых взносов направлялась на формирование накопительной части пенсии. Кроме того, возникла проблема эффективного размещения этих средств с целью приумножения. В условиях недостаточно развитого и неустойчивого финансового рынка эта задача не была решена удовлетворительно.

В связи с этим обсуждаются различные варианты продолжения пенсионной реформы, но с обязательным условием повышения пенсионного возраста. При этом остаются нерешенными две основные проблемы обеспечения устойчивости пенсионной системы: увеличение уровня официальной занятости и доли «белой», т.е. облагаемой налогами, заработной платы. Обе проблемы уходят корнями в 90-е годы прошлого века, когда уровень теневой экономики угрожал национальной безопасности страны.

К о н т р о л ь н ы е в о п р о с ы

1 В чем достоинства и недостатки традиционной характеристики бюджетной системы?

2 Что дает пониманию системы бюджетных отношений пространственно-функциональная структура бюджетной системы?

3 Кто относится к субъектам бюджетной системы?

4 Почему отношения между публично-правовыми образованиями разных уровней не являются иерархическими?

5 Что является объектом финансовых отношений между публичноправовыми образованиями разных уровней?

6 Каковы основные характеристики отношений между главными распорядителями бюджетных ассигнований и учреждениями-получателями бюджетных средств?

7 Как соотносятся координация и подчинение в качестве форм взаимосвязей между субъектами бюджетной системы?

8 На основе каких принципов организуется каждый из сегментов бюджетной системы с учетом ее пространственно-функциональной структуры?

9 Какие изменения в состав участников бюджетных отношений вносит упразднение института субсидиарной ответственности в отношении бюджетных и автономных учреждений?

10 Что понимается под бюджетной деятельностью и чем она отличается от финансовой деятельности в сфере управления государственными финансами?

11 Каковы направления движения исходящих потоков бюджетных средств?

12 В чем принципиальное различие между налогами и доходами бюджета?

13 В каком случае доходы и расходы бюджета понимаются как конститутивные институты? как регулятивные институты?

14 Как трактуется устойчивость любой системы?

15 Как трактуют разные науки причины неустойчивости системы?

16 Как связаны сбалансированность и устойчивость бюджета?

17 Какую роль в обеспечении устойчивости бюджета играет долгосрочное прогнозирование?

18 Каково значение оценки рисков в обеспечении устойчивости бюджета?

19 Какие риски наиболее значимы для устойчивости бюджетной системы Российской Федерации?

З а д а н и я д л я и н д и в и д у а л ь н о й р а б о т ы

1 Из последнего по времени документа Минфина России «Основные направления бюджетной политики» выберите наиболее существенные риски.

Определите, какие меры предлагает Минфин России для их снижения. Приведите собственные аргументы по этому поводу.

2 Изучите различные варианты реформирования пенсионной системы Российской Федерации, предлагаемые разными группами ученых. Обратите внимание на обоснованность аргументов. Сформулируйте собственную позицию.