НАШИ ВАЖНЫЕ «ВСТРОЕННЫЕ СТАБИЛИЗАТОРЫ»
Рассмотренные выше положения могли создать впечатление, что фискальная политика помогает стабилизировать экономику лишь постольку, поскольку правительственные чиновники внимательно следят за тенденциями, успешно предвидят будущее развитие и тут же собираются, чтобы принять решительные действия.
Вся такая «дискреционная (проводимая по усмотрению) фискальная политика», которая предполагает принятие конкретных решений, действительно играет важную роль. Но, к счастью, она составляет лишь часть дела.Современная фискальная система включает в себя ряд важных элементов автоматической стабилизации. Все дни и ночи, находится ли президент в Белом доме или нет, фискальная система помогает поддерживать стабильность нашей экономики. Если в 1966 г. рецессия начнется во время каникул конгресса, то — без необходимости в каких-либо заседаниях комитетов или иных усилиях человеческого интеллекта — мощные автоматические силы тотчас вступят в действие чтобы противодействовать этой рецессии.
Что это за таинственные стабилизаторы? Это главным образом следующие факторы:
1. Автоматическое изменение налоговых поступлений. В главах 9 и 10 мы видели, что наша федеральная система налогов прогрессивно зависит от личных доходов и доходов корпораций. Что это значит с точки зрения стабильности? Это значит, что, как только доходы начнут уменьшаться, — еще до того, как конгресс примет некоторые изменения в ставках налогов, — налоговые поступления правительства также начнут уменьшаться. (В настоящее время на каждые 10 млрд. долл, сокращения чистого национального продукта налоговые поступления сократятся на сумму около 3V2 млрд, долл.)
Но сокращение налоговых поступлений — это как раз то, что доктор прописал в случае понижения дохода. Таким образом, наша современная система налогов является мощным и быстрым «встроенным стабилизаторам». (Обратите внимание, что при росте доходов налоги являются таким же хорошим стабилизатором, как и при понижении доходов.)
Столетие назад экономисты считали, что стабильность налоговых сборов является положительным моментом; они с неодобрением посмотрели бы на тенденцию современных налоговых поступлений расти и падать вместе с изменением национального дохода.
В настоящее время большинство полагает, что истина заключается как раз в обратном. Чтобы ослабить бум, желателен бюджетный излишек (превышение доходов над расходами). Сейчас есть два пути создания излишка: сокращение государственных расходов и рост налоговых поступлений. Как удачно, что наша современная налоговая система до некоторой степени обладает «автоматической гибкостью» с тенденцией повышать поступления в период инфляции и сокращать их в период депрессии. Это мощный фактор, стабилизирующий вето экономику и смягчающий экономический цикл.2. Пособия по безработице и прочие социальные выплаты. За последние 25 лет мы создали тщательно разработанную систему пособий по безработице. Вскоре после того, как человек потерял работу, он начинает получать выплаты из фонда пособий по безработице. Если он возвращается на работу ,выплата пособия прекращается. Налоги, за счет которых финансируются пособия по безработице, резко возрастают, когда занятость высока. Поэтому резервный фонд средств растет в период бума и оказывает давление на слишком большие расходы. Наоборот, в период слабой занятости резервный фонд используется для выплаты доходов с целью поддержания потребления и смягчения спада.
Другие типы пособий — такие, как благотворительные выплаты вне рамок системы социального страхования, — по характеру своего автоматического антициклического действия также относятся к стабилизирующему типу.
3. Программы помощи фермерам. Различные программы помощи сельскому хозяйству, которые мы будет рассматривать в части 3, действуют, подобно «встроенным стабилизаторам». Когда расходование долларов сокращается и цены на фермерские продукты падают, федеральное правительство выплачивает доллары фермерам и поглощает излишки продукции. Когда надвигается инфляция и цены растут, государственные склады выбрасывают товары на рынок и поглощают доллары. Таким образом, ослабляется любая тенденция1.
4. Сбережения корпораций и личные сбережения. Не все заслуги принадлежат правительству.
Наши частные институты также имеют свои «встроенные стабилизаторы». Так, практика корпораций, сохранять уровень выплачиваемых дивидендов, даже если их доходы меняются в течение короткого отрезка времени, ведет к тому, что нераспределенные прибыли, то есть сбережения корпораций, действуют, подобно амортизатору или «встроенному стабилизатору»[224] [225]. Поскольку семьи стремятся поддерживать привычный жизненный уровень и медленно приспосабливаются к повышению своего дохода, они также способствуют стабилизации. (Поскольку они бросаются расходовать дополнительный доход на начальные платежи при покупке товаров в рассрочку или истерически сокращают потребление, когда на экономическом горизонте появляются тучи, — они препятствуют стабилизации.)Можно указать и на другие стабилизаторы , но вышеперечисленные играют главную роль[226].
Прежде чем закончить рассмотрение автоматических стабилизаторов, мы должны подчеркнуть два момента. Во-первых, «встроенные стабилизаторы» являются нашей первой линией обороны, но сами по себе они недостаточны, чтобы поддержать полную стабильность. Во-вторых, предпочтение их дискреционным программам поднимает некоторые социальные и этические вопросы. Рассмотрим эти моменты по порядку.
Тенденция налогов автоматически изымать часть каждого дополнительного доллара чистого национального продукта (NNP) означает, что величина «мультипликатора» сокращена. Каждый доллар роста инвестиций — вызванного солнечными пятнами, изобретениями или чем-то другим — будет иметь теперь уменьшенное дестабилизирующее влияние на систему, но его влияние все же сохранится. Вместо того, чтобы подобные нарушения имели трехкратно умноженное (или даже большее) воздействие на чистый национальный продукт, теперь, в силу автоматического стабилизирующего эффекта налогов, воздействие будет увеличено лишь в 1,5 или 2 раза[227].
Короче говоря, «встроенный стабилизатор» действует в сторону частичного уменьшения любых колебаний экономики, но он не может преодолеть нарушения на 100 %. Он оставляет устранение остальной части нарушений действию дискреционной фискальной и кредитно-денежной политики.
C принципиальной точки зрения некоторые реформаторы питают отвращение к необходимости предоставлять людям право определять политику. Они говорят о «правлении закона, а не человека». Они защищают установление автоматических правил и механизмов, которые вступали бы в действие совершенно независимо от решения людей.
В настоящее время автопилот может держать самолет почти стабильно, пока пилот дремлет. Но, если произошло что-то необычное, пилот должен снова взять руль. Еще никто не нашел приспособления, обладающего всей гибкостью человека. Точно так же и в социальной сфере: ни одна нация еще не достигла той стадии, чтобы создать для себя набор конституционных процедур, которые исключили бы необходимость проведения дискреционной политики.