§3. Механизмы функционирования евро-средиземноморского партнерства.
Претворение в жизнь столь амбициозной программы, заявленной в Барселонской декларации, основывалось на двух «опорах»: договорах об ассоциации и экономическом сотрудничестве Северного и Южного берегов Средиземноморья.
Договоры об ассоциации (accords d’association) предполагали заключение соглашения о партнерстве на определенный срок между ЕС и страной-партнером в рамках политического диалога, а также в экономической и других сферах. Он мог быть заключен лишь при выполнении страной-партнером определенных условий, например, проведении политических и социальных реформ. Однако подписание документов растянулось на долгое время, зачастую стороны с трудом приходили к консенсусу. Учитывая, что страны Северного и Южного берегов имеют столь разные культурные и политические традиции, им не всегда легко прийти к компромиссу. Особенно болезненными являлись вопросы по укреплению демократии, свободы слова и защиты прав человека на Южном берегу.
Кроме того, у каждого из государств Южного берега имелись особые исторические связи со странами Европейского Союза (особенно здесь можно выделить Францию и Италию - бывшие метрополии), колониальное прошлое которых накладывало определенный отпечаток на евро-средиземноморские отношения.
К тому же, страны ЕС были по-разному заинтересованы в развитии евро-средиземноморских отношений. Например, северным и ряду западных стран Евросоюза (Великобритании, Ирландии, Голландии, Скандинавским странам) оказалось предпочтительнее «сдерживать финансовое участие ЕС в
189
этом проекте, т.к. они не имели прямых интересов в нем» . Южноевропейские страны (Испания, Португалия, Греция), напрямую вовлеченные в партнерство, не располагали достаточными средствами, чтобы оказывать помощь государствам Южного Средиземноморья и зачастую сами нуждались в помощи Евросоюза, поэтому в определенной степени «их национальным интересам угрожала конкуренция средиземноморских
190
стран» .
В итоге, к 2001 г. только с Марокко, Тунисом, Израилем и Палестинской автономией договоры об ассоциации, которые с ними ранее подписал ЕС, вступили в силу[186] [187] [188] [189]. К 2008 г. были также подписаны договоры с Иорданией, Алжиром, Египтом, Ливаном. С Турцией договор был заключен еще в 1963г., а с Мальтой и Кипром в 1971 и в 1973 гг. соответственно (все ратифицированы).
Подписание договора с Сирией намечалось на 2005 г., но после того как сирийского лидера Б. Асада не пригласили на предстоящую Барселонскую конференцию из-за его нежелания участвовать в расследовании дела об убийстве бывшего премьер-министра Ливана Р. Харири (личного друга Ж.Ширака), отношения ЕС с этой страной вступили в
192
полосу кризиса . Договор был подписан лишь в конце 2008 г.
Особенно важным подписание договора с Сирией было для Франции, так как стремление Дамаска найти в ее лице «реальный противовес американскому влиянию в регионе»[190] отвечало целям французской дипломатии.
Ожидалось, что договор подпишет и Ливия - особенно интересный для Италии, Испании и Франции партнер с точки зрения нефтяных поставок и возможного вложения инвестиций. С 2003 г. Ливия пошла на углубление диалога с ЕС, однако в последний момент подписание договора об ассоциации было отложено. В своем интервью газете «Фигаро» в ноябре 2004 г. ливийский президент Муаммар Каддафи, размышляя о евросредиземноморском сотрудничестве, заявил, что не понимает, что подразумевается под этим партнерством, «говорится ли об экономическом сотрудничестве, о развитии защиты окружающей среды, о том, чтобы сделать из Средиземного моря мирное озеро или все-таки о новом плане мирной колонизации»[191]. Также он выразил озабоченность тем, что европейские страны хотят оказать услугу Израилю, введя его в регион без решения палестинской проблемы[192].
Таким образом, заключение договоров об ассоциации проходило долго и тяжело.
Несмотря на то что они подразумевали новый этап отношений и давали «зеленый свет» на оплату многих проектов в странах-партнерах, с другой стороны, они «уже не гарантировали южным странам преференциальный доступ на рынки ЕС, как это было в рамках торговых соглашений 70-х годов. Новые соглашения об ассоциации также ограничивали возможности средиземноморских стран использовать Барселонский процесс для увеличения потенциала важного для них сельскохозяйственного сектора, так как он подпадал под общую сельскохозяйственную политику ЕС»[193].Финансовые вопросы сотрудничества ЕС со странами Юга в рамках Барселонского процесса находились в ведении программы МЕДА, а также Европейского инвестиционного банка (ЕИБ).
С 1996 по 1999 гг. действовала первая часть программы - МЕДА 1. В акте № 1488/96 от 23 июля 1996 г. подчеркивалось, что зона
Средиземноморья представляет собой приоритетный регион для ЕС, поэтому необходимо поддержать начатые проекты или предложить новые, чтобы реформировать экономическую, социальную и административную структуру стран-партнеров Юга, углубить диалог между культурами. Проект был призван установить политическую стабильность в регионе, способствовать созданию зоны свободной торговли, а также развивать сотрудничество в экономической, социальной и культурной области[194] [195]. Если раньше финансирование, которое исходило из Европы, проводилось через двусторонние финансовые протоколы, то теперь посредством МЕДА и Европейского инвестиционного банка. Последний занимался предоставлением займов средиземноморским странам, получая при этом с них 3% годовых. Воспользоваться помощью могли «не только государства и регионы, но и местные власти, региональные организации, публичные организации, местные или традиционные общины, организации по поддержке бизнеса, частные производители, кооперативы, общества, ассоциации, фонды и неправительственные организации», но при условии выполнения договора об ассоциации, соблюдении прав человека, проведении внутренние реформ. Основной контроль над работой МЕДА осуществляла Еврокомиссия, а проверки - Счетная палата ЕС. Для подготовки отчетности по реализации программы был специально создан «Комитет МЕД», состоявший из представителей государств-членов и возглавляемый представителем Комиссии. В него также вошел представитель Европейского банка 198 инвестиций, но без права голоса . Первые шаги МЕДА были довольно хаотичными, большой бюрократический аппарат мешал оперативному принятию решений. Да и в целом способность средиземноморских экономик Юга абсорбировать европейские капиталы оказалась слабой. К тому же вновь проявилось давнее противостояние Греции и Турции (территориальные споры по поводу нескольких островов в Эгейском море; раздел Кипра), в результате которого Греция высказалась против оказания финансовой помощи Турции[196]. В итоге, за период 1995-1999 гг. ЕС предоставил странам южного Средиземноморья сумму на 4, 685 млрд. евро[197] [198]. В свою очередь 201 Европейский банк инвестиций выдал кредитов на сумму 4, 808 млрд. евро . После истечения срока действия программы МЕДА 1 потребовалось принимать новый план. 6 сентября 2000 г. К. Паттен, европейский комиссар по международным отношениям, выступил с докладом о том, как активизировать евро-средиземноморскую политику. Он предложил, во- первых, сконцентрировать финансирование МЕДА на региональных проектах. Во-вторых, ускорить процесс по заключению договоров и, в- третьих, установить зону свободной торговли между странами Южного Средиземноморья[199]. Действительно, следуя логике комиссара, концентрирование на региональных проектах позволило бы эффективно оказать адресную помощь там, где это было наиболее необходимо. Но такая схема зачастую не могла быть реализована именно из-за отсутствия договоров об ассоциации, ускорить заключение которых было в силах партнеров по обе стороны Средиземного моря. 27 ноября 2000 г. была принята программа МЕДА 2. Заявленная на выполнение программы евро-средиземноморского партнерства сумма 90λ составила 5,35 млрд. евро на 2000-2006 гг. При сохранении поставленных целей, на достижение которых была направлена программа, в ней самой произошли определенные изменения. Теперь она сконцентрировалась на ограниченном количестве приоритетов, определяемых при индивидуальных консультациях со странами-партнерами. И если в МЕДА 1 осуществление проектов зачастую затягивалось, то в новой программе проект должен был быть реализован максимум за 3 года, а при отсутствии подписанных контрактов сумма, выделенная на проект, возвращалась обратно в фонд МЕДА[200] [201] [202]. Европейцы рассчитывали, что это нововведение позволит им лучше контролировать циркуляцию выделенных капиталов и их непосредственное применение. Более того, в рамках МЕДА 2 продолжили функционировать и появились новые программы: Евро-Мед Жёнес (для организации молодежного межгосударственного сотрудничества), Евро-мед аудивизуэль (для развития кино-фото-аудио индустрии в странах-партнерах), МЕДА - демократия, которая финансировала негосударственные организации, способствующие продвижению демократии и прав человека. Интересно отметить тот факт, что в финальном отчете для Еврокомиссии прямо указано на стремление Франции развивать собственные инициативы в странах Средиземноморья в обход программы ЕС: «создается впечатление, что Франция хочет продолжать играть "в одиночку" и не видит необходимости координировать свои проекты с программой МЕДА-демократия в Северной ЛЛГ Африке и Ливане» . Активное участие Франция принимала в программе Евро-мед эритаж, целью которой являлось сохранение исторического наследия Средиземноморья: в частности, это были проекты по сохранению архитектурных памятников и древних манускриптов. В 2004 г. ЕС запустил программу административного сотрудничества[203] [204] [205], в которой Франция играла заметную роль. Суть программы заключается в том, что страна-бенефициарий выбирает партнера среди членов ЕС и совместно с ним разрабатывает проект, например, по преобразованию своей таможенной службы. Обобщая опыт и советы специалистов европейского партнера, государство - бенефициарий в итоге создает собственный вариант развития системы. По условию КЕС, которая осуществляла контроль над ходом работы, проект не может завершиться 207 безрезультатно, стороны были обязаны добиться определенных успехов . Франция стала одним из ведущих участников программы, запустив 208 двусторонние и региональные проекты с Тунисом, Марокко и Алжиром . В рамках Барселонского процесса действовали также программы для проведения социологических исследований и сбора статистических данных. В период с декабря 1996 г. по март 2003 г. действовала программа Медстат I. В 2006 г. Французский национальный институт статистики и экономических исследований и шесть других европейских статистических центров (Италии, Испании, Португалии, Великобритании, Польши и Венгрии) объединили свои усилия для проведения масштабного исследования социальноэкономических показателей всех стран Южного Средиземноморья - Медстат II (2006-2008гг.), на которое в рамках МЕДА выделялось около 9 млн евро[206] [207]. Обширные экономические исследования проводил также Евросредиземноморский форум институтов экономических наук, объединивший более 90 исследовательских центров - партнеров по Барселонскому процессу. Деятельность этой некоммерческой ассоциации, созданной в июне 210 2005 г., координировали французский Институт Средиземноморья и египетский Форум экономических исследований. Активную роль в развитии евро-средиземноморских отношений продолжал играть Европейский инвестиционный банк. Он получил мандат на сумму 6,4 млрд. евро для капиталовложений в Средиземноморский регион на период 2001-2006 гг.[208] [209] [210] Более того, ЕИБ усилил свое присутствие в евросредиземноморском партнерстве, запустив в октябре 2002 г. программу ФЕМИП (Фонд для евро-средиземноморского инвестирования и сотрудничества), осуществлением которой занимался специально созданный департамент. Она была разработана по просьбе Европейского Совета, чтобы расширить взаимодействие ЕИБ со средиземноморскими партнерами. Его приоритетами являлись развитие частного сектора и создание благоприятной 212 среды для инвестиций . Всего лишь за год работы с помощью ФЕМИП Европейский банк инвестиций смог увеличить сумму своих займов странам-партнерам на 600 млн. евро, что в общем составило 1,8 млрд. евро. При этом частному сектору было выделено 60% этой суммы. Половина от нее предназначалась на 213 развитие малого и среднего бизнеса . Поддержка малого и среднего бизнеса в государствах Южного Средиземноморья была очень важна для региона, так как она позволяла реально осуществлять помощь населению без большого количества правительственных посредников, что способствовало повышению экономической активности в странах-партнерах. За период 2002-2007 гг. Л 1 л ФЕМИП реализовал проектов на общую сумму 7,4 млрд. евро . Стоит отметить, что Национальный Банк Франции также предпринял активные действия по развитию отношений со средиземноморскими партнерами. Он установил прочные связи с государственными банками Алжира, Марокко, Египта, Турции, Сирии, предложив им свой опыт эффективной организации банковской системы, которым поделились французские эксперты. Под руководством Банка Франции в 2006 г. было проведено около 20 семинаров с целью повышения уровня управляющих национальных банков средиземноморских партнеров[211] [212]. Важным событием экономической жизни Средиземноморья стало подписание 15 февраля 2004 г. Агадирских соглашений между Египтом, Иорданией, Марокко и Тунисом об установлении между ними зоны свободной торговли. Однако соглашения вступили в силу лишь в 2007 г., когда были улажены все проблемы с таможенными службами. В 2004 г. в самом ЕС произошли серьезные изменения - в него вошли 10 новых членов (главным образом государства ЦВЕ), границы Союза значительно расширились на восток и юг. В связи с этим появилась необходимость новой программы взаимодействия с изменившимся территориальным окружением. С другой стороны, партнеры ЕС по евросредиземноморскому сотрудничеству проявляли беспокойство, ведь расширение ЕС могло привести к пересмотру существующих проектов кооперации[213] [214] [215] [216] [217]. 217 Ответом стала программа Европейская политика соседства (ЕПС) . Она готовилась с 2003 г. и появилась вскоре после официального расширения ЕС - 12 мая 2004 г. В ней приняли участие все страны-партнеры Юга по Барселонскому процессу, кроме Мальты и Кипра, которые присоединились к ЕС, а также Турции, получившей статус кандидата на 218 вхождение в Союз . В это же время ожидалось присоединение Ливии к Барселонскому процессу, что позволило бы включить ее в программу 219 «соседства» и начать более глубокий диалог . ЕПС была призвана усилить сотрудничество в экономической, политической и социальной областях. Прямые результаты, ожидавшиеся от программы «соседства» - ликвидация таможенных и других барьеров, что способствовало бы процветанию региона благодаря его лучшей интеграции на общем рынке. Как косвенные результаты реализации ЕПС рассматривалось приближение экономической модели стран-партнеров к европейской модели, а также общее улучшение инвестиционной среды, увеличение частного сектора в бизнесе. Это, в свою очередь, должно было привести к установлению более благоприятной политической обстановки в Средиземноморье. Главной же целью ЕПС являлось учреждение зоны 220 свободной торговли к 2010 г. (что, однако, сделать не удалось). Программа должна была способствовать региональной интеграции между соседними странами или между государствами, которые желали сотрудничать более тесно в экономических вопросах, чтобы в итоге образовалась зона свободной торговли, а наиболее успешные в экономическом плане страны смогли бы заявить о себе на европейском рынке. Среди главных принципов действия ЕПС можно выделить два: согласование общих усилий при выработке единой политики и дифференциация участников, то есть учет особого политического и экономического положения той или иной страны-партнера. И если раньше многосторонний формат Барселонского процесса считался основным в реализации евро-средиземноморской политики, то сейчас он рассматривался как важный, но скорее дополняющий элемент, «ограниченный слабым внутрирегиональным торговым и интеграционным сотрудничеством в 991 Южном Средиземноморье» . На период 2004-2006 гг. в фонд программы МЕДА 2 предусматривалось выделение 45 млн. евро. В целом за 2000-2006 гг. фонд МЕДА получил 5, 3 млрд. евро, а Европейский банк инвестиций выделил 2 222 млрд. для займов странам Южного берега Средиземноморья[218] [219]. С 1 января 2007 г., в рамках реформы программы помощи ЕС странам- партнерам, многие проекты, как и МЕДА, были заменены единым «европейским инструментом соседства и партнерства», что во многом упростило процесс взаимодействия ЕС с партнерами. Для оказания финансовой помощи странам Средиземноморья на период 2007-2013 гг. из бюджета ЕС выделялось 12 млрд. евро[220]. Таким образом, опираясь на договоры об ассоциации и на экономические программы, Барселонский процесс претворял заявленную в декларации программу. Подписав договор со страной, ЕС тем самым устанавливала факт сотрудничества, далее следовало заключение других договоров в области экономики, культуры и т.д. Политический договор стал определенным консенсусом, который демонстрировал, что стороны готовы к диалогу. Экономические программы давали ЕС возможность оказывать непосредственную помощь странам Южного Средиземноморья, вкладывая средства не только в экономику и социальный сектор, но также в науку, культуру, образование, обеспечивая тем самым многоплановое и глубокое сотрудничество. Эти программы стали инструментом выполнения целей, намеченных в Барселоне в 1995 г.