13.5. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ (МЕСТНЫЕ) ФИНАНСЫ

Муниципальные (местные) финансы — это совокупность эконо­мических отношений, одним из участников которых является орган местного самоупраалсния, складывающихся по поводу образования и использования средств местного бюджета и местных внебюджет­ных фондов в интересах населения конкретного муниципального образования, и организуемых муниципальными финансово-кредит­ными институтами.

Действующее законодательство запрещает органам местного са­моуправления передавать средства местного бюджета и земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, в уставные капиталы кредитных организаций. Это означает, что участие орга­нов местного самоуправления в муниципальных банках может быть обеспечено только за счет объектов муниципальной собственности. В то же время законодательство разрешает создавать муниципаль­ные казначейства для организации финансирования бюджетополу­чателей и контроля со стороны органов местного самоуправления за движением финансовых потоков муниципального образования. Для выполнения кассовых операций могут привлекаться уполномо­ченные банки, статус которых признается таковым также местными органами власти.

Муниципальные финансы включают:

• средства местного бюджета;

• государственные и муниципальные ценные бумаги, принад­лежащие органам местного самоуправления;

• другие денежные средства, находящиеся в муниципальной соб­ственности.

Муниципальные финансы основываются на принципах самостоя­тельности, государственной финансовой поддержки, гласности.

Муниципальные финансы составляют экономическую основу местного самоуправления наряду с муниципальной собственностью, имуществом, находящимся в государственной собственности и пе­реданным в управление органам местного самоуправления, другой собственностью, служащей удовлетворению потребностей населе­ния муниципального образования.

Бюджеты муниципальных образований относятся к местным бюджетам.

К средствам бюджетного регулирования местных бюджетов отно­сятся :

• нормативы отчислений от регулирующих доходов;

• дотации и субвенции местным бюджетам;

• средства, выделяемые из фонда финансовой поддержки му­ниципальных образований;

• средства, поступающие по взаимным расчетам из федераль­ного бюджета и бюджетов субъсктов РФ.

Пока еще недостаточно развит механизм бюджетного регулиро­вания, не определены его задами, роль федерального бюджета и бюджетов субъсктов РФ в решении финансовых вопросов социаль­ного комплекса муниципального образования. Право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и бюджета субъскта РФ, предоставленное органам местного самоуправления законодательно, на деле может быть реализовано только путем использования конкретных финан­совых инструментов, включая налоги, и с учетом конкретного уровня централизации финансовых ресурсов на том или ином уров­не бюджетной систсмы. В данном вопросе необходимо исходить из тех минимальных обязательств, выполнение которых не может быть поставлено под сомнение ни на федеральном, ни на региональном, ни на местном уровнях. Исходя из этого следует также проводить инвентаризацию бюджетных расходов и контролировать обосно­ванность использования финансовой помощи, оказываемой за счст средств вышестоящих бюджетов.

Это тем более важно, что формирование местного бюджета осуществляется путем применения единой методологии, государст­венных минимальных социальных стандартов, социальных норм, устанавливаемых органами государственной власти, а не муниципа­литетами.

Взаимоотношения между органами государственной власти субъсктов РФ и органами местного самоуправления в процессе осуществления бюджетного регулирования должны быть поставле­ны на четкую правовую основу для последовательного решения финансовых проблем муниципалитетов.

В настоящее время сложилась ситуация, при которой финансо­вая база местных бюджетов недостаточна для покрытия текущих расходов муниципальных образований. Поэтому доходная часть ме­стных бюджетов состоит не только из собственных доходов и по­ступлений от регулирующих доходов, а включает, как правило, фи­нансовую помощь в различных формах.

Поскольку органы местного самоуправления самостоятельно рас­поряжаются средствами местных бюджетов, необходимо создать меха­низмы стимулирования оптимального распределения муниципальных средств для решения наиболее острых социально-экономических про­блем муниципальных образований. В частности, существует норма, в соответствии с которой сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъя­тию ни федеральными органами государственной власти, ни органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Целесооб­разно разработать четкие рамочные условия для определения потреб­ностей местных бюджетов в инвестиционных ресурсах для развития социального комплекса.

Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных до­ходов и поступлений от регулирующих доходов, средств по взаим­ным расчетам, финансовой помощи в различных формах: дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

Собственные доходы местных бюджетов включают: местные на­логи и сборы, другие собственные доходы, доли федеральных нало­гов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закреплен­ные за местными бюджетами на постоянной основе.

К собственным доходам местных бюджетов также относятся:

• доходы от приватизации и реализации муниципального иму­щества;

• не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образо­вания, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации;

• доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, вклю­чая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель;

• платежи за пользование недрами и природными ресурсами на территории муниципального образования;

• доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых ло­терей;

• штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты;

• государственная пошлина;

• не менее 50% налога на имущество предприятий;

• подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпри­нимательской деятельностью без образования юридического лица.

Кроме того, к собственным доходам местных бюджетов отно­сятся доли федеральных налогов, распределенные между бюджета­ми разных уровней и закрепленные за муниципальными образова­ниями на постоянной основе, в частности:

• часть подоходного налога с физических лиц — в пределах не менее 50% в среднем по субъекту РФ;

• часть налога на прибыль организаций — в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ;

• часть налога на добавленную стоимость по товарам отечест­венного производства, кроме драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных мс- таллов и драгоценных камней Российской Федерации, — в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ;

• часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия — в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ;

• часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров, кро­ме акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, им­портные подакцизные товары, — в пределах не менее 10% в сред­нем по субъекту РФ.

Размеры минимальных долей федеральных налогов, закрепляе­мых за муниципальными образованиями на постоянной основе, определяются законодательными органами с>бъскта Российской Федерации. Эти доли рассчитывают по общему объему средств, пе­реданных субъекту, по каждому из данных налогов. Устанавливая такие доли, исходят из их среднего уровня по субъекту. При этом применяются фактические данные базового года. Сверх рассчитан­ных долей законодательный орган субъскта РФ может устанавли­вать нормативы отчислений в местные бюджеты от регулирующих доходов на планируемый финансовый год, а также на долговремен­ной основе.

К собственным доходам местных бюджетов могут относиться любые другие платежи, установленные законодательством Россий­ской Федерации и сс субъсктов.

Если в границах территории муниципального образования кроме города есть другие муниципальные образования, то источники дохо­дов местных бюджетов разграничиваются между ними законом субъ­скта Российской Федерации.

Расходная часть местных бюджетов включает:

• расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством Российской Федерации и субъек­та Российской Федерации;

• расходы, связанные с осуществлением отдельных государст­венных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

• расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам;

• расходы, связанные с обслуживанием и погашением муници­пального долга по ссудам;

• ассигнования на страхование муниципальных служащих, объ­ектов муниципальной собственности, гражданской ответственности и предпринимательского риска;

• другие расходы.

Муниципальный заказ на выполнение работ, оказание услуг, фи­нансируемых за счст средств местного бюджета, размещается по результатам открытого конкурса, правила которого устанавливаются представительным органом местного самоуправления. Заказчиком по муниципальному заказу на выполнение работ, оказание услуг, финансируемых за счст средств местного бюджета, выступают орга­ны или должностные лица местного самоуправления.

Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжа­ются средствами местных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной вла­сти, органами государственной власти субъектов РФ.

В доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления от­дельных федеральных полномочий, полномочий субъектов РФ.

Федеральные органы государственной власти, органы государст­венной власти субъектов РФ обеспечивают муниципальным образо­ваниям минимальные местные бюджеты путем закрепления доход­ных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.

Доходная часть минимальных местных бюджетов формируется путем закрепления на долговременной основе федеральным зако­ном, законом субъекта Российской Федерации доходных источни­ков. Если это нельзя обеспечить за счст данных источников, феде­ральные органы государственной власти, органы государственной власти субъекта РФ передают органам местного самоуправления другие доходные источники федерального бюджета и бюджета субъ­екта Свободные переходящие остатки местных бюджетов предыду­щего года в расчет не принимаются.

Органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесен­ных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов федеральными органами государственной вла­сти, органами государственной аласти субъектов Российской Феде­рации отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов.

Финансовые средства, необходимые для осуществления органа­ми местного самоуправления отдельных государственных полномо­чий, ежегодно предусматриваются в федеральном бюджете и бюд- жстах субъектов РФ. Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате реше­ний, принятых федеральными органами и органами государствен­ной власти субъектов РФ, компенсируются органами, принявшими соответствующие решения. Размер компенсации определяется од­новременно с принятием такого решения. Решения органов госу­дарственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного само­управления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.

Органы государственной власти Российской Федерации и се субъектов в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными и субфсдсральными законами наделены следующи­ми функциями:

• регулируют отношения между бюджетами субъектов РФ и ме­стными бюджетами, между федеральным бюджетом и местными бюджетами — в рамках федеральных целевых программ;

• участвуют в решении вопросов местного значения путем вы­полнения федеральных целевых программ и региональных про­грамм;

• распределяют средства, выделяемые для финансирования фе­деральных целевых программ и региональных программ и других мероприятий, между муниципальными образованиями, осуществ­ляют контроль за эффективным и целевым использованием этих средств;

• разрабатывают государственные минимальные социальные стандарты, устанавливают социальные нормы;

• оказывают методическую помощь органам местного само­управления в работе по формированию и исполнению местных бюджетов;

• осуществляют контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства Рос­сийской Федерации и законодательства субъектов Российской Фе­дерации;

• наделены другими функциями, предусмотренными законода­тельством.

Представительные органы местного самоуправления наделены следующими правами:

• в соответствии с законодательством Российской Федерации устанавливать или отменять местные налоги и сборы, изменять по­рядок их уплаты и предоставлять льготы по ним;

• получать в местный бюджет предусмотренные законами Рос­сийской Федерации и субъектов РФ налоги с филиалов и предста­вительств, головные предприятия которых расположены вне терри­тории данного муниципального образования.

Органы местного самоуправления получают плату, в том числс в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования.

Население муниципального образования может принимать реше­ния о разовых добровольных сборах средств граждан в соответствии с уставом муниципального образования. Собранные средства самообло­жения используются исключительно по целевому назначению. Органы местного самоуправления информируют население муниципального образования об использовании средств самообложения.

Представительные органы местного самоуправления могут обра­зовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации.

Межбюджетные отношения органов местного самоуправления и органов государственной власти субъсктов Российской Федерации строятся на следующих притщпах:

• взаимной ответственности;

• применения единой для всех муниципальных образований методологии с учетом их местных особенностей;

• выравнивания доходов муниципальных образований;

• максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков;

• компенсации местным бюджетам в случае уменьшения дохо­дов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти;

• повышения заинтересованности органов местного самоуправ­ления в увеличении собственных доходов местных бюджетов;

• гласности.

Фактическое увеличение собственных доходов местных бюдже­тов в текущем финансовом году, связанное с финансово- хозяйственной деятельностью на территории муниципального обра­зован ия, не служит основанием для снижения на следующий фи­нансовый год органами государственной власти субъскта РФ нор­мативов отчислений от регулирующих доходов в местные бюджеты, а также долей средств муниципальных образований, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

При решении вопроса об оказании финансовой помощи муници­пальным образованиям органы государственной аласти субъекта РФ осуществляют проверку обоснованности предоставления финансо­вой помощи, достаточность мер по увеличению доходов местных бюджетов, соблюдению законодательства Российской Федерации по расходованию средств местных бюджетов, включая их целевое ис­пользование.

Органы государственной власти осуществляют контроль за рас­ходованием средств, выделенных ими муниципальным образовани­ям на выполнение федеральных целевых и региональных программ, а также в форме субвенций.

Рассмотрим порядок формирования и функционирования фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Этот фонд созда­ется в бюджете субъекта РФ. Средства фонда формируются путем отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта.

Средства фонда распределяются с учетом численности населе­ния муниципального образования, дали детей дошкольного и школьного возраста и доли лиц пенсионного возраста в этой чис­ленности, площади территории муниципального образования, уров­ня душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципаль­ного образования, а также других факторов, определяющих особен­ности субъекта РФ. Доля каждого муниципального образования в общем объеме средств рассматриваемого фонда устанавливается в процентах и утверждается законом о бюджете субъекта РФ.

Средства в местные бюджеты перечисляются из фонда ежеме­сячно.

Бюджетный процесс в муниципальном образовании проходит следующим образом.

Представительные органы местного самоупрааления самостоя­тельно разрабатывают положение о бюджетном процессе в муници­пальном образовании в соответствии с общими принципами, уста­новленными федеральными законами и законами субъекта РФ.

Составление проектов местных бюджетов, их утверждение и ис­полнение осуществляются в соответствии с бюджетной классифика­цией. Представительный орган местного самоуправления принимает решение о целях, формах и суммах долгосрочных заимствований в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Если местный бюджет не утвержден до I января планируемого финансового года, финансовые средства муниципального образова­ния до утверждения бюджета расходуются по соответствующим статьям местного бюджета истекшего финансового года ежемесячно в размере 1/12 суммы фактически произведенных расходов с учетом индекса потребительских цен.

Исполнение местных бюджетов контролируется представитель­ными органами местного самоуправления.

Взаилюдействие органов местного самоуправления с территори­альными органами МНС России обеспечивает: координацию и объ­единение усилий по контролю за своевременным и полным поступ­лением в бюджеты налоговых платежей всех видов; взаимное прс- доставление необходимой информации. Представительный орган местного самоуправления может за счст средств местного бюджета создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных нало­гов. Эта служба объединяет и координирует свою деятельность с территориальными органами МНС России.

Для обслуживания исполнения местных бюджетов органы мест­ного самоуправления заключают соглашения с территориальными органами Главного управления федерального казначейства. В этом случае полномочия таких территориальных органов распространя­ются на организации, осуществляющие операции со средствами местного бюджета В целях управления средствами местной казны и обслуживания исполнения местного бюджета представительный орган местного самоуправления может создавать за счст средств местного бюджета муниципальное казначейство. Органы местного самоуправления через территориальные органы Главного управле­ния федерального казначейства возлагают определенные функции на уполномоченный банк:

• кассовое исполнение местного бюджета;

• кассовое обслуживание органов местного самоуправления;

• размещение свободных остатков средств местного бюджета путем покупки государственных и муниципальных облигаций с обязательным зачислением доходов по ним в местный бюджет;

• размещение муниципальных облигаций и билетов муници­пальных денежно-вещевых лотерей.

В финансово-кредитной сфере органы местного самоуправления наделены следующими правами:

• выбирать из числа банков уполномоченный банк путем про­ведения открытого конкурса;

• осуществлять эмиссию муниципальных облигаций и жилищ­ных сертификатов;

• выдавать предусмотренные местным бюджетом ссуды юриди­ческим и физическим лицам при условии обеспечения финансирования расходной части местных бюджетов;

• получать в кредитных организациях краткосрочные и долгосроч­ные кредиты на условиях, согласованных с представительными органа­ми местного самоуправления.

Органы местного самоуправления не имеют права передавать сред­ства местного бюджета и земельные участки, находящиеся в муници­пальной собственности, в уставный капитал кредитных организаций.

Особое значение в привлечении дополнительных финансовых ре­сурсов на территории муниципального образования играют муниципал- ные займы.

Договор муниципального займа заключается путем приобретения гражданином или юридическим лицом выпущенных органом местного самоуправления муниципальных облигаций. Их выпуск может быть предпринят только в целях реализации программ и проектов развития муниципального образования, утвержденных в порядке, установленном уставом муниципального образования. Выпуск муниципальных облига­ций обеспечивается муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов. Порядок выпуска муниципальных облигаций определяется законодательством Российской Федерации. Государство не несет ответ­ственности по обязательствам муниципального образования, а муници­пальное образование не несет ответственности по обязательствам госу­дарства.

Исполнение обязательств по муниципальным облигациям осущест­вляется за счст средств местной казны в соответствии с правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на текущий фи­нансовый год. Предельно допустимая сумма долговых обязательств ор­ганов местного самоуправления не должна превышать 15% объема рас­ходной части местного бюджета. Краткосрочные заимствования в лю­бой форме не могут производиться до утверждения местного бюджета на текущий финансовый год. Размещение, обращение, распространение муниципальных облигаций осуществляются в соответствии с законода­тельством Российской Федерации.

Особые условия деятельности в части финансов и налогов имеют закры­тые административно-территориальные образования (ЗАТО). Это терри­ториальные образования, имеющие органы местного самоуправления, в пределах которых расположены промышленные предприятия по разра­ботке, изготоштеттию, хранению и утилизации оружия массового пораже­ния, переработке радиоактивных и других материалов, военные и другие объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функ­ционирования и охраны государственной тайны, включающей специаль­ные условия проживания граждан, ЗАТО является административно- территориальной единицей. Границы ЗАТО могут не совпадать с грани­цами субъектов Российской Федерации и районов, входящих в их состав.

Формирование бюджета ЗАТО осуществляется в порядке, преду­смотренном законодательством РЬссийской Федерации, с учетом двух особенностей.

1. Дополнительные льготы по налогам и сборам предоставляются соответствующими органами местного самоуправления организациям, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в налоговых орга­нах ЗАТО. Право на получение льгот имеют организации, имеющие не менее 90% основньтх средств и осуществляющие не менее 70% своей деятельности на территориях соответствующих ЗАТО, в том числе не менее 70% среднесписочной численности работников таких организа­ций должны составлять лица, постоянно проживающие на территории ЗАТО, и не менее 70% фонда оплаты труда должно выплачиваться ра­ботникам, постоянно проживающим на его территории;

2. Дефицит бюджета ЗАТО покрывается субсидиями, субвенциями и дотациями из средств федерального бюджета.

Решение о перераспределении планируемого превышения доходов бюджета ЗАТО над его расходами принимается по представлению Пра­вительства РФ при принятии федерального закона о федеральном бюд­жете на очередной год с учетом установленной для данного образования бюджетной обеспеченности населения. Средства превышения доходов бюджета над его расходами направляются на финансирование государ­ственных и региональных экологических и социальных программ по преодолению последствий деятельности предприятий и объектов.

Перераспределению не подлежат средства превышения доходов бюджета над его расходами, полученные дополнительно в ходе испол­нения бюджета в результате перевыполнения доходов или экономии в расходах.

Осуществление в ЗАТО за счст ассигнований из (1)сдсрального бюд­жета строительства предприятий и объектов, а также ах реконструкции с сохранением оборонной направленности производства влечет за собой обязательность отчисления части ассигнований органам местного само­управления.

Средства в размере не менее 10% затрат на производственное строи­тельство сверх предусмотренных в соответствии с действующими нор­мативами в сводных сметных затратах единовременно либо частями по срокам строительства перечисляются предприятиями и объектами в распоряжение органов местного самоуправления на социально- экономическое развитие соответствующей территории.

При финансировании государственного оборонного заказа пред­приятия и объекты, выполняющие государственный оборонный заказ, производят отчисления в бюджет ЗАТО для дополнительного финанси­рования программ в области экологии и здравоохранения в размере \% объема финансирования, включаемые в стоимость государственного оборонного заказа

На производителей сельскохозяйственной продукции, снабжающих население ЗАТО, распространяются меры государственной поддержки, предусмотренные для сельскохозяйственных товаропроизводителей аг­ропромышленного комплекса.