§ 2. Международное сотрудничество государств в областизащиты прав вынужденных мигрантов на региональном уровне

По разным причинам потоки беженцев продолжают постоянно возникать в различных регионах мира. Чтобы решить эту проблему, международного сотрудничества государств на универсальном уровне оказалось недостаточно.

Региональные международные организации являются важным звеном в глобальной системе международной защиты беженцев. Среди них Африканский союз (ранее - Организация африканского единства), Организация американских государств (ОАГ), Европейский союз (ЕС), Совет Европы (ЕС), Организация по сотрудничеству и безопасности в Европе (ОБСЕ), Содружество Независимых Государств (СНГ) и др.

В 1969 г. в рамках Организации африканского единства была принята Конвенция, регулирующая конкретные аспекты проблем беженцев в Африке. Подписанию этого документа предшествовала большая подготовительная работа <1>.

--------------------------------

<1> Текст Конвенции был разработан на состоявшейся в Аддис-Абебе конференции по правовым, экономическим и социальным аспектам проблемы африканских беженцев. См. текст Конвенции: Конвенция, регулирующая конкретные аспекты проблем беженцев в Африке, 1969 г. // URL: http://unhcr.ru/index.php?id=36 (дата обращения: 05.08.2011).

Основной отличительной особенностью данной Конвенции является расширительное определение понятия "беженец", сформулированное в ст. 1 данного международного договора. Оно было дополнено новыми обстоятельствами, вынуждающими лицо стать беженцем - "внешняя агрессия, оккупация, иностранное господство или события, серьезно нарушающие публичный порядок как в определенной части, так и во всей стране происхождения или гражданства данного лица".

Важным является и тот факт, что в Конвенции признается необходимость гуманитарного подхода к проблеме беженцев.

Важным результатом регионального сотрудничества в Африке явилось создание Африканской комиссии по правам человека и народов, собирающейся на закрытые заседания и рассматривающей сообщения о грубых нарушениях прав человека. Создание подобного регионального контрольного органа за соблюдением договоров, регулирующих права человека, способствует выполнению государствами региона положений международных соглашений по правам человека и беженцев. Помимо этого контрольного органа контролем за соблюдением норм международных соглашений занимается непосредственно Африканский союз <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее о работе комиссии в направлении защиты прав беженцев: Beyani Ch. The role of human rights bodies in protecting refugees // Human rights and refugees, internally displaced persons and migrant workers. Essays by memory of Joan Fitzpatrick and Arthur Helton / Ed. by A.F. Bayefsky. Martinus Nijhoff Publishers, 2006. P. 273.

Вопрос о необходимости оказания помощи различным категориям вынужденных мигрантов в Африке был поднят Международной конференцией по вопросу о бедственном положении беженцев, репатриантов и перемещенных лиц в южной части Африки, состоявшейся в Осло 22 - 24 августа 1988 г. Предложение о проведении данной Конференции было поддержано Генеральной Ассамблеей ООН. Целями Конференции, среди прочего, являлось привлечение внимания международного сообщества к проблемам беженцев, репатриантов и перемещенных лиц в девяти странах: Анголе, Ботсване, Лесото, Малави, Мозамбике, Свазиленде, Танзании, Замбии и Зимбабве. В ходе Конференции предполагалось определить основные причины вынужденной миграции населения в регионе, а также определить их экономические, социальные и гуманитарные потребности, проблемы и потребности принимающих их стран. Кроме того, по итогам работы Конференции ее участники договорились сформулировать и принять декларацию и план действий по гуманитарному вмешательству в данном регионе.

Декларация и План действий по вопросу о бедственном положении беженцев, репатриантов и перемещенных лиц в южной части Африки были приняты 24 августа 1988 г. В Декларации были сформулированы основные причины вынужденной миграции населения в регионе, приняты основополагающие принципы гуманитарной помощи, подчеркнута связь между оказанием поддержки, возмещением ущерба и помощью развивающимся странам, сформулирован и закреплен принцип "распределения бремени" ("burden-sharing" prineiple).

Впервые в международной практике государства АС приняли решение о создании своей собственной системы международной защиты лиц, перемещенных внутри страны (ЛПВС), на основе международного договора. Основными причинами внутренних перемещений в Африке являются вооруженные конфликты, а также природные бедствия и реализация строительных проектов. Именно поэтому государства данного континента предпринимают наиболее активные шаги по поиску и выработке решений в области защиты права данной категории вынужденных мигрантов.

В рамках работы Международной конференции по району Великих озер в Африке 15 декабря 2006 г. был принят Пакт о безопасности, стабильности и развитии в районе Великих озер <1>. Статья 12 Пакта предусматривает принятие Протокола по вопросу защиты ЛПВС и оказания им помощи, согласно которому государства, среди прочего, принимают на себя обязательство по имплементации Руководящих принципов по вопросу о перемещении лиц внутри страны 1998 г. (далее - Руководящие принципы) в национальное законодательство. В 2006 г. Протокол был принят <2>, а в 2008 г. он вступил в силу. Однако Пакт и Протокол были ратифицированы всего лишь 11 государствами - участниками конференции и действуют, таким образом, на субрегиональном уровне.

--------------------------------

<1> On Security, Stability and Development for the Great Lakes: Pact of 15.12.2006. URL: http:// www.internal-displacement.org/ 8025708F004BE3B1/ (httpInfoFiles)/ 60ECE277A8EDA2DDC12572FB002BBDA7/ $file/ Great%20Lakes%20pact_en.pdf (accessed: 05.08.2011).

<2> On the Protection and Assistance to Internally Displaced Persons: Protocol of 30.11.2006. URL: http:// www.internal-displacement.org/ 8025708F004BE3B1/ (httpInfoFiles)/ 29D2872A54561F66C12572FB002BC89A/ $file/ Final%20protocol%20Protection%20IDPs%20-%20En.pdf (accessed: 05.08.2011).

Наоборот, Конвенция Африканского союза о защите лиц, перемещенных внутри страны, и оказании им помощи в Африке от 23 октября 2009 г., если ее ратифицируют все страны - члены Африканского союза, будет распространяться на 53 государства. Таким образом, Конвенция представляет собой документ, который будет действовать на региональном уровне. Конвенция состоит из преамбулы, содержащей обязательство государств по соблюдению прав ЛПВС без какой-либо дискриминации; и 23 статей, которые содержат определения (ст. 1), включающие определение ЛПВС, соответствующее положениям Руководящих принципов; целей (ст. 2); обязательства государств (ст. 3 - 5, 9 - 13); обязательства международных организаций и гуманитарных учреждений (ст. 6); обязательства вооруженных групп (ст. 7); обязательства Африканского союза (ст. 8); контрольный механизм (ст. 14); заключительные положения (ст. 15 - 23).

Цели Конвенции состоят в том, чтобы развить и укрепить региональные и национальные меры для устранения основных причин внутреннего перемещения; создать правовые рамки для предотвращения внутреннего перемещения и для защиты ЛПВС, а также для поиска долгосрочных решений проблемы; закрепить обязательства государств, а также вооруженных групп и негосударственных субъектов в отношении внутреннего перемещения и защиты ЛПВС.

Одной из положительных черт Конвенции является достаточно широкий перечень оснований внутреннего перемещения, который включает природные бедствия, антропогенные катастрофы, изменение климата, осуществление проектов в области развития.

Несомненным достоинством Конвенции является и внушительный объем обязательств государств, которые делятся на обязательства общего характера; обязательства, касающиеся защиты от внутреннего перемещения; обязательства, касающиеся защиты и помощи; обязательства, касающиеся защиты в ходе внутреннего перемещения; обязательства в случае внутреннего перемещения в связи с осуществлением проектов; обязательства, касающиеся возвращения, интеграции или переселения; обязательства по выплате компенсации; обязательства по регистрации.

Одними из важных положений Конвенции являются п. 5 ст. 4 и п. 5 ст. 11, закрепляющие обязательства государств по отношению к сообществам, которые находятся в особой зависимости от своих земель и привязаны к ним. Однако государства должны предоставлять им защиту от перемещения в случае, если не затрагиваются первостепенные государственные интересы. Данная формулировка является более мягкой по сравнению, в частности, с Принципом 9 Руководящих принципов и п. 1 c) ст. 4 Протокола по вопросу защиты лиц, перемещенных внутри страны, 2006 г. о специальной защите таких сообществ. В случае возвращения сообществ занимаемые ими ранее земли должны быть им беспрепятственно возвращены.

Основной акцент в Конвенции делается не на объеме правового статуса ЛПВС, а на международные обязательства государств. Это следует отнести к одному из недостатков данного международного договора. Однако большинство юристов <1> выделяют другие основные недостатки Конвенции. Речь идет о том, что закрепленное в Конвенции положение о недискриминации является слишком узким и не содержит достаточного количества оснований, по которым запрещена дискриминация.

--------------------------------

<1> The African Union IDPs Convention: a unique opportunity to strengthen the protection of the internally displaced in Africa. 14.10.2009. URL: http://www.fidh.org/The-African-Union-IDPs-Convention-a-unique (accessed: 05.08.2011).

Конвенция закрепляет обязательства негосударственных субъектов, которые не могут стать ее участниками, в частности в ст. 7. Со своей стороны добавим, что если толковать данную статью с учетом п. 11 ст. 5 Конвенции <1>, то можно утверждать, что речь идет скорее об обязательстве государств не допускать указанных в Конвенции нарушений, совершаемых вооруженными группами.

--------------------------------

<1> Согласно данному пункту государства - участники Конвенции должны обеспечить, чтобы вооруженные группы действовали в соответствии со своими обязательствами, предусмотренными ст. 7.

Конвенция не предусматривает эффективных механизмов контроля за ее исполнением. Согласно распространенному мнению Конференция государств - участников Конвенции не может считаться таким эффективным механизмом.

Несмотря на вышеуказанные недостатки, Конвенция Африканского союза о защите ЛПВС и оказании им помощи в Африке является важным шагом в закреплении юридически обязательных норм о защите ЛПВС на международном уровне.

Проблема защиты беженцев затронула и американский континент. На Международной конференции по проблеме центральноамериканских беженцев в Гватемале в 1989 г. также было обращено внимание на положение лиц, перемещенных внутри страны. Решение провести данную Конференцию было принято в связи с необходимостью решения проблем беженцев и перемещенных лиц в Центральной Америке. Еще в 1987 г. в Гватемале на совещании на высшем уровне Эскипулас II было подписано Соглашение "Пути установления прочного и стабильного мира в Центральной Америке". Раздел 8 Соглашения возложил на государства обязательство предоставлять защиту и помощь беженцам и перемещенным лицам, появившимся в результате регионального кризиса, в особенности в том, что касается здравоохранения, образования, трудоустройства и безопасности, и, кроме того, способствовать их репатриации, переселению или перемещению при условии, что данные действия являются добровольными и осуществляются с учетом индивидуальных обстоятельств <1>. Исполнительная комиссия, созданная в соответствии с соглашением, постановила создать Подкомиссию по вопросам беженцев и перемещенных лиц в составе представителей стран Центральной Америки, чтобы изучить и рекомендовать пути содействия и облегчения добровольной репатриации, а также механизмы регионального сотрудничества и совместные с международным сообществом действия <2>. Таким образом, Конференция по проблеме центральноамериканских беженцев представляла собой еще одну возможность для обсуждения уже принятых и разработки новых механизмов сотрудничества по вопросам вынужденной миграции в регионе.

--------------------------------

<1> Guatemalan agreement for peace in Central America: of Aug. 7, 1987. URL: http://findarticles.com/p/articles/mi_m1079/is_n2127_v87/ai_6101621/pg_3/?tag=content;coll (accessed: 05.08.2011).

<2> Помощь центральноамериканским беженцам, репатриантам и перемещенным лицам: Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН: 42/110, A/RES/42/110, 93-е пленарное заседание, 07.12.1987 // URL: http://daccess-ods.un.org/access.nsf/Get?Open&DS=A/RES/42/110&Lang=R (дата обращения: 05.08.2011).

На Конференции были приняты Декларация и Согласованный план действий в интересах центральноамериканских беженцев, репатриантов и перемещенных лиц <1>. План действий предусматривал реализацию различных программ, направленных на улучшение правового положения ЛПВС. Такие программы должны быть направлены прежде всего на то, чтобы упростить возвращение в страну происхождения и восстановление их сообществ или их размещение в пределах национальной территории или в местах их фактического проживания. При этом основной целью таких действий должна являться интеграция ЛПВС и их участие в процессе развития на тех же условиях, на которых в нем участвуют граждане соответствующего государства (п. 30).

--------------------------------

<1> Declaration and Concerted Plan of Action in Favour of Central American Refugees, Returnees and Displaced Persons (CIREFCA): of 31 May 1989. URL: http://www.unhcr.org/refworld/docid/3fbb5d094.html (accessed: 05.08.2011).

В 80-е гг. XX в. вспышка гражданских конфликтов в Центральной Америке привела к массовому исходу почти 1 млн. человек, создав серьезные экономические и социальные проблемы для стран, в которые направлялись эти массовые потоки вынужденных мигрантов. В 1984 г. эти "принимающие" страны приняли Картахенскую декларацию о беженцах <1>, которая установила правовые основы обращения с центральноамериканскими беженцами <2>.

--------------------------------

<1> Картахенская декларация о беженцах, принятая на Коллоквиуме по теме "Международная защита беженцев в Центральной Америке, Мексике и Панаме: юридические и гуманитарные проблемы", проходившем в Картахене (Колумбия) с 19 по 22 ноября 1984 г. // URL: http://www.unhcr.ru/doc/1984-kartah.doc (дата обращения: 05.08.2011).

<2> Права человека: изложение фактов N 20. GE.93-15877/23081 (R) // Организация Объединенных Наций: Центр по правам человека. С. 11.

В п. 3 разд. III Декларации была отмечена необходимость рассмотрения вопроса о расширении определения "беженец", учитывая сложившееся в регионе положение, Конвенцию, регулирующую конкретные аспекты проблем беженцев (ст. I, п. 2), и доктрину, применяемую в докладах Межамериканской комиссии по правам человека. Таким образом, для применения в регионе было рекомендовано такое определение понятия "беженец", которое, включая в себя положения Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г., относит к беженцам тех лиц, которые бежали из страны, поскольку их жизни, безопасности или свободе угрожали всеобщее насилие, иностранная агрессия, внутренние конфликты, массовые нарушения прав человека или другие обстоятельства, приведшие к серьезному нарушению общественного порядка.

Поскольку данная Декларация является источником "мягкого права", то она не имеет обязательной юридической силы. Однако в последующие годы ее важное значение постоянно подчеркивалось как самой Организацией американских государств (далее по тексту - ОАГ), так и за ее пределами, в частности УВКБ ООН. Так, определение понятия "беженец", содержащееся в Декларации, было одобрено Генеральной Ассамблеей ОАГ и Генеральной Ассамблеей ООН. Генеральная Ассамблея ОАГ в 1991 г. приняла Резолюцию "Правовое положение беженцев, репатриантов и перемещенных лиц в Американском полушарии" <1>, в которой одобрила поддержку государствами положений Декларации, а также рекомендовала тем государствам, которые этого еще не сделали, продолжать укреплять национальные системы защиты беженцев.

--------------------------------

<1> Legal Situation of refugees, repatriated, and displaced persons in the American Hemisphere: of June 7, 1991, AG/RES. 1103 (XXI-O/9l) // Twenty-first regular session of General Assembly of OAS, Santiago, Chile, June 3 - 8, 1991: Proceedings. Vol. I. AG/RES. 1080 (XX1-O/91) - AG/RES. 1142 (XX1-O/91). Certified texts of the resolution. Washington: General Secretariat of OAS, 1991. P. 61 - 63.

Страны американского континента также сформулировали основные принципы убежища в Договоре Монтевидео о международном уголовном праве 1889 г., Гаванской конвенции о нормах, подлежащих соблюдению при предоставлении убежища 1928 г., Конвенции Монтевидео о политическом убежище 1933 г., Договоре Монтевидео о политическом убежище и беженцах 1939 г., Каракасской конвенции о дипломатическом убежище 1954 г., Каракасской конвенции о территориальном убежище 1954 г.

В 2010 г. латиноамериканские государства вновь подтвердили свою приверженность расширительному определению понятия "беженец", приняв Бразильскую декларацию о защите беженцев и лиц без гражданства <1>. В ее преамбуле подчеркиваются более широкие пределы защиты, предоставляемые в связи с использованием более широкого определения беженца, которое было отражено в национальном законодательстве некоторых стран региона. В ней также отмечена необходимость дальнейшего поиска долгосрочных решений проблем вынужденных мигрантов и содержится призыв к международному сотрудничеству в области оказания им помощи и защиты, обмену опытом, полученным при осуществлении Картахенской декларации и Плана действий, которые признаются важными инструментами сотрудничества государств по оказанию помощи ЛПВС и беженцам. В Декларации было также отмечено, что действующее национальное законодательство государств о беженцах и ЛПВС в государствах континента учитывает особенности, связанные с полом, возрастом, различия в положении данных лиц для того, чтобы оказывать помощь с учетом особых обстоятельств женщинам, мужчинам, детям, пожилым, инвалидам и др.

--------------------------------

<1> On the Protection of Refugees and Stateless Persons in the Americas Brasilia: Declaration of 11.11.2010. URL: http://www.unhcr.org/4cdd3fac6.html (accessed: 05.08.2011).

Как мы видим, определение, используемое странами Латинской Америки, основано на определениях, закрепленных в Конвенции 1951 г. и Протоколе 1967 г., а также Конвенции ОАЕ 1969 г. Это означает, что оно не включает такие основания для признания лица беженцем, как экологические причины. Однако эксперты УВКБ ООН считают, что оно является достаточным для данного региона, поскольку учитывает все обстоятельства, которые могут повлиять на общественный порядок так сильно, что жизнь, безопасность и свобода личности окажутся под серьезной угрозой. Было признано, что хотя экологические факторы и играют определенную роль в Центральной Америке, они не носят столь серьезный характер, который угрожал бы физической неприкосновенности личности в странах региона <1>. С этим утверждением нельзя согласиться. Примеры Фукусимы или Чернобыля показали, что природные и антропогенные катастрофы могут приобретать универсальный характер и затрагивать многие, а в долгосрочной перспективе - все государства. Поэтому наиболее удачной следует признать формулировку, которая включала бы наибольшее количество возможных ситуаций, влекущих за собой появление значительных потоков беженцев. С другой стороны, не все государства готовы согласиться с таким широким определением, поскольку не заинтересованы в принятии беженцев.

--------------------------------

<1> Persons covered by the OAU Convention Governing the Specific Aspects of Refugee Problems in Africa and by the Cartagena Declaration on Refugees: Submitted by the African Group and the Latin American Group, 6 April 1992, EC/1992/SCP/CRP.6. URL: http://www.unhcr.org/refworld/docid/3ae68cd214.html (accessed: 05.08.2011).

На первый взгляд кажется, что в Африке и Америке были достигнуты наибольшие успехи в области международно-правового регулирования вынужденной миграции. Однако в доктрине подчеркивается, что, несмотря на "оптимистичный тон", принятые странами данных континентов документы не позволяют сделать вывод, что государства приняли на себя международные обязательства по предоставлению убежища. Тяжелое экономическое положение африканских и южноамериканских стран не позволило им конкретизировать свои обязательства в отношении территориального убежища, и обращение с беженцами в большей степени связано с обстоятельствами, чем с согласованной политикой в области принятия беженцев <1>.

--------------------------------

<1> Bouteillet-Paquet D. L'Europe et le droit d'asile. La politique d'asile europeene et ses consequences sur les pays d'Europe centrale. Harmattan, 2001. P. 95 - 95.

Что касается ЕС, то необходимо отметить, что данная региональная международная организация первоначально не преследовала цели регулирования миграционных потоков, а создавалась в целях экономической интеграции. Однако в связи с постепенным развитием и расширением ЕС возникла необходимость регулирования не только трудовой, т.е. по своей природе экономической, не вынужденной миграции, но и миграции беженцев и иных категорий населения, которые покинули места жительства не по своей воле.

Долгое время в рамках ЕС вообще игнорировали проблему вынужденной миграции. Единственным правовым актом ЕС, в который были включены положения о беженцах до 1999 г., был Регламент 1408/71 о координации систем социального обеспечения в государствах-членах. Он предусматривает прямое включение беженцев в его содержание и определение беженцев, которое соответствует определению, указанному в Конвенции 1951 г. о статусе беженцев. Когда в 2001 г. право беженцев на равное отношение в системе социального обеспечения, гарантированное Регламентом, было оспорено, Суд ЕС отказался толковать Регламент в интересах беженцев, постановив, что Регламент требует, чтобы лицо было приписано к системе социального обеспечения нескольких государств-членов, тогда оно может ею пользоваться. Поскольку беженцы не имеют права на свободное передвижение, они заперты в одном государстве-члене и не имеют возможности интегрироваться в систему социального обеспечения <1>.

--------------------------------

<1> Guild E. The Europeanisation of Europe's Asylum Policy // International Journal of Refugee Law. Volume 18. Issue 3 - 4. P. 633.

Однако постепенно, с увеличением числа лиц, желающих перебраться в Европу на правах беженцев, и осознанием необходимости более подробного правового регламентирования территориального убежища, в ЕС начали приниматься специальные документы, направленные на решение проблем миграции. Для регулирования потоков вынужденных мигрантов государства - члены ЕС используют различные правовые инструменты: заключение международных договоров и принятие документов в рамках самого Союза.

В 1990 г. государствами - членами ЕС была принята Дублинская конвенция, определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств - членов Европейского сообщества <1>. Одной из ее целей было сокращение числа так называемых беженцев на орбите (rebugees in orbit). Впервые данное понятие было предусмотрено в меморандуме неправительственных организаций по проекту Конвенции ООН о территориальном убежище в октябре 1976 г. В меморандуме, переданном Совету Европы, УВКБ ООН объяснил, что под данным термином следует рассматривать беженцев, которые не высылаются или не возвращаются в государство происхождения, где существует угроза преследования, но в то же время им не предоставляется убежище в государстве, в котором они подали ходатайство, и которые вынуждены переезжать из одной страны в другую <2>. Данную ситуацию была призвана урегулировать Дублинская конвенция 1990 г. В доктрине отмечается, что подобная категория беженцев не является новой: Верховный комиссар по делам беженцев Лиги Наций Фритьоф Нансен уже столкнулся с проблемой таких беженцев, в отношении которых перекладывали ответственность друг на друга Германия и Польша. Но эти беженцы назывались "пинг-понг беженцами" <3>.

--------------------------------

<1> Дублинская конвенция, определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств - членов Европейского сообщества: от 15 июня 1990 г. // URL: www.unhcr.ru/doc/1990-dublin.doc (дата обращения: 09.08.2011).

<2> Hurwitz A. The collective responsibility to protect refugees. Oxford University Press, 2009. P. 20.

<3> Bouteillet-Paquet D. L'Europe et le droit d'asile. Harmattan, 2001. С. 197.

Однако вскоре при применении Конвенции возникли трудности. Например, изначальные проблемы, связанные с выявлением граждан третьих стран, которые уже подали ходатайство о предоставлении убежища в другом государстве-члене. Все возникшие проблемы были учтены при дальнейшем совершенствовании правовой базы для регулирования миграции в рамках ЕС <1>.

--------------------------------

<1> Доклад о применении регламента "Дублин-II" в Европе: март 2006 г. AD3/3/2006/EXT/MH // Европейская правовая сеть по вопросам убежища (ELENA). С. 12.

Также следует упомянуть и Шенгенские соглашения, которые относятся в большей степени к добровольной миграции. В них, в частности, упоминаются обязательства государств согласно Конвенции о статусе беженцев 1951 г. С данными документами также тесно связан Кодекс о границах ЕС, который был принят с целью объединения всех правил об установлении внутреннего контроля на границах. Однако в доктрине правила о контроле на границах в ЕС охарактеризованы как сложные и противоречивые, особенно на начальном этапе становления. Речь идет о праве государств осуществлять контроль и проверки на внутренних границах. С принятием Кодекса встал, в частности, вопрос: улучшит ли он каким-либо образом Шенгенскую конвенцию, которая прямо не запрещает государствам-членам просто отказать в принятии лиц, ищущих убежище, на внешних границах. Было высказано предположение, что взятые все вместе ссылки на Конвенцию о статусе беженцев 1951 г. в шенгенских правилах и Кодексе о границах, а также права человека, предоставляемые общими принципами права ЕС (после интеграции шенгенских достижений в право ЕС) могли бы быть истолкованы так, что положения шенгенских правил и Кодекса о границах запрещали бы отказ в предоставлении убежища на границе <1>.

--------------------------------

<1> Peers S. Enhancing cooperation on border controls in the European Union // International Migration Law - Developing Paradigms and Key Challenges / Ed. by R. Cholewinski, R. Perruchoud, E. MacDonald. The Hague: TMC Asser Press, 2007. P. 448, 452.

Среди важных аспектов правового режима лиц, ищущих убежище, в Дублинской конвенции и Конвенции о применении Шенгенского соглашения 1990 г. можно отметить тот факт, что они являются объектом действий государства. Данные категории вынужденных мигрантов не имеют реальных прав и доступа к эффективной защите. Их судьба зависит от воли государства-члена. Оба договора предусматривают три принципа в отношении лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища: во-первых, если одно государство-член рассматривает ходатайство о предоставлении убежища и отклоняет его, данный отказ действителен для всех государств-членов (несмотря на то, что признание за лицом статуса беженца является актом, действующим на территории всего лишь одного государства).

Во-вторых, государства-члены определяют, в каком из них лицо, ищущее убежище, имеет право на подачу и рассмотрение его ходатайства о предоставлении убежища. Таким образом, тот факт, что лицо имеет родственников второй степени родства, или друзей, или возможности трудоустройства в одном государстве-члене, но не в другом и желает подать заявление о предоставлении убежища в данном государстве-члене, не имеет значения при распределении ответственности между государствами-участниками согласно вышеуказанным договорам.

В-третьих, ответственность за вынесение решений по ходатайствам о предоставлении убежища и ответственность за лицо, которое подает заявление, рассматривается в обоих договорах как бремя и наказание государства-члена, которое разрешило данному лицу въехать на территорию Союза <1>.

--------------------------------

<1> Guild E. The Europeanisation of Europe's Asylum Policy // International Journal of Refugee Law. Volume 18. Issue 3 - 4. P. 636 - 637.

В рамках ЕС получила широкое распространение идея о создании общей европейской системы убежища. В 2007 г. в связи с этим Комиссия ЕС приняла "Зеленую книгу" о будущей общей европейской системе убежища <1>. Завершить создание данной системы планируется в 2012 г.

--------------------------------

<1> Green Paper of 6 June 2007 on the future common European asylum system [COM (2007) 301 final - Not published in the Official]. URL: http://europa.eu/legislation_sum-maries/justice_freedom_security/free_movement_of_persons_asylum_immigration/114561_en.htm (accessed: 09.08.2011).

В данном документе содержатся важные положения касательно подачи ходатайств о предоставлении убежища, условий приема лиц, ищущих убежища, и их защиты.

По первому вопросу Комиссия ЕС предложила:

- расширить возможности подачи ходатайств о предоставлении убежища, совершенствуя защиту лиц, ищущих убежища, которые подают ходатайства на границе;

- гармонизировать внутригосударственные правила, действующие в сферах, которые не охвачены или частично охвачены положениями, выработанными на первом этапе, в частности, в отношении качества процедуры принятия решений, оценки соответствующих документов, предъявляемых лицами, ищущими убежища, и процедур обжалования решений;

- повторно оценить механизмы процедуры, выработанные на первом этапе гармонизации, в частности: понятия "безопасное государство происхождения", "третье безопасное государство", "европейское третье безопасное государство".

По второму вопросу Комиссия ЕС рекомендовала ограничить права на оценку, предусмотренные действующими положениями Директивы Совета 2003/9/EC об установлении минимальных стандартов приема лиц, ищущих убежище, в государствах-членах. Такие ограничения касаются:

- доступа к рынку труда;

- форм и стандартов существенных условий приема.

Что касается третьего вопроса - защиты лиц, ищущих убежища, то Комиссия ЕС предложила принять следующие меры:

- гармонизировать в большей степени критерии приемлемости заявления о предоставлении убежища;

- уточнить определение понятий, используемых для установления оснований по предоставлению защиты;

- конкретизировать перечень и правовое содержание прав и привилегий, связанных с предоставлением защиты, особенно тех, которые касаются вида на жительство, социального обеспечения и здравоохранения, образования и занятости;

- ввести единый статус, который применялся бы ко всем лицам, ищущим убежище, или дополнительную защиту;

- определить правовой статус, предоставляемый лицам, не имеющим права на международную защиту в соответствии с правовыми системами, созданными на первом этапе, но согласно действующему международному праву обладающим правом на защиту от высылки;

- учредить систему взаимного признания решений органов государственной власти государств - членов ЕС, касающихся предоставление убежища.

В 2008 г. Совет ЕС разработал и принял Пакт об иммиграции и убежище <1>, закрепивший пять основных обязательств, которые должны стать основой для принятия конкретных мер. В частности, было предложено учредить "Европейское убежище" ("Europe of asylum"), Общую европейскую систему убежища. Для этого Европейский совет предложил:

--------------------------------

<1> European Pact on Immigration and Asylum 13189/08 ASIM 68 Brussels, 24 September 2008 (07.10) Council of the European Union http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/08/st13/st13440.en08.pdf (accessed: 09.08.2011).

- учредить в 2009 г. Европейское бюро по поддержке, которое должно упростить обмен информацией, анализ и обмен опытом между государствами - членами ЕС и осуществлять сотрудничество между ведомствами, рассматривающими ходатайства о предоставлении убежища. Данное бюро не наделено полномочиями по рассмотрению ходатайств и принятию решений, но использует общий опыт государств происхождения с целью оказания помощи в согласовании внутригосударственной практики государств - членов ЕС, процедур и решений между собой;

- организовать единую процедуру предоставления убежища, включающую общие гарантии, и определить единый правовой статус беженцев и лиц, получающих дополнительную помощь;

- установить процедуры, применяемые в случаях "массового исхода" беженцев в государства-члены, которые позволят направлять должностных лиц из других государств-членов для оказания помощи;

- укрепить сотрудничество между УВКБ ООН и государствами - членами ЕС для обеспечения более эффективной защиты лиц за пределами территории государства - члена ЕС;

- рекомендовать государствам-членам организовать обучение персонала, ответственного за контроль на внешних границах ЕС, в том, что касается прав и обязанностей, связанных с международной защитой.

На протяжении времени ЕС развивался и менялся. В 2000-е гг. пришло понимание необходимости кардинальных изменений, реформы Союза. Так появилась сначала Конституция ЕС, которая не получила единогласного одобрения государствами-членами, а позднее и Лиссабонский договор.

Лиссабонский договор значительно расширил компетенцию ЕС в области убежища и иммиграции. Во-первых, теперь Договор предусматривает особую роль ЕС в формировании "общей политики" в области убежища и иммиграции (как легальной, так и нелегальной) и соответственно уполномочивает его на разработку "унифицированных стандартов" (ср. с "минимальными стандартами", предусмотренными в Амстердамском договоре) и "постепенное введение интегрированной системы управления внешними границами". Статья 61(2) Договора предусматривает, что ЕС формирует общую политику в области убежища, иммиграции и контроля на внешних границах, которая основана на солидарности между государствами-членами и справедлива по отношению к гражданам третьих государств. Для достижения данных целей ст. 63 и 63 Договора предусматривают, что ЕС должен развивать общую политику в области убежища, дополнительной защиты и временной защиты для предоставления надлежащего правового статуса любому гражданину третьей страны, которому необходима международная защита, в соответствии с Конвенцией о статусе беженцев 1951 г. и Протоколом касающимся статуса беженцев, 1967 г. <1>.

--------------------------------

<1> Fitchew G. The Lisbon European Reform Treaty Impact on Asylum and Immigration Policy. URL: http://www.migrationwatchuk.org/Briefingpaper/document/82 (accessed: 15.08.2011).

Признание необходимости применения и соблюдения международных принципов отражено в различных регламентах, директивах и решениях институтов ЕС и прямо подтверждено в последней судебной практике Суда ЕС. Однако следует отметить тот факт, что они не всегда принимаются во внимание. Проблема, в случае если политика или цель определена, состоит в сокращении числа незаконных мигрантов, включая лиц, ищущих убежище, покидающих Северную Африку и направляющихся в Европу, и попытках применять данную меру так, чтобы она вписывалась в рамки принципа или правила. Другой подход состоит в четком понимании применимого права - запрета дискриминации, принципа невысылки, бесчеловечного или унижающего человеческое достоинство обращения и наказания и затем в рассмотрении возможных вариантов поведения согласно правилам <1>.

--------------------------------

<1> Goodwin-Gill G. The Right to Seek Asylum: Interception at Sea and the Principle of Non-Refoulement // International Journal of Refugee Law. Volume 23. Issue 3. P. 446.

Договор уполномочивает институты ЕС принимать нормативные акты для развития "Общей европейской системы убежища", основанной на "унифицированных стандартах", в следующих областях:

- общий порядок предоставления убежища для граждан третьих государств;

- общий порядок предоставления дополнительной защиты для граждан третьих государств, которые, не имея правовых оснований на предоставление европейского убежища, тем не менее нуждаются в международной защите;

- общая система временной защиты перемещенных лиц в случае "массового исхода";

- общие процедуры предоставления или отказа в предоставлении унифицированного убежища или дополнительной защиты.

Во-вторых, Договор расширяет полномочия ЕС по принятию нормативных актов для определения всех прав иммигрантов из третьих государств, которые на законных основаниях проживают в одном государстве - члене ЕС, включая их право на переселение и проживание в другом государстве-члене. Фактически единственным вопросом, который находится в компетенции органов государственной власти государств - членов ЕС, является принятие решения о количестве граждан из государств, не являющихся членами ЕС, которых они готовы принять непосредственно из третьих государств.

В-третьих, Лиссабонский договор отменяет ограничения, содержавшиеся в Амстердамском договоре, относительно юрисдикции Суда ЕС в области убежища и иммиграционной политики <1>.

--------------------------------

<1> Fitchew G. The Lisbon European Reform Treaty Impact on Asylum and Immigration Policy. URL: http://www.migrationwatchuk.org/Briefingpaper/document/82 (accessed: 15.08.2011).

В Лиссабонском договоре упоминается также Хартия основных прав ЕС <1>, кроме того, ее положения приобрели теперь юридически обязательный характер. В Хартии содержится ряд статей, которые могут быть применены для защиты прав вынужденных мигрантов. Речь идет, прежде всего, о статье 18, которая содержит обязательство государств - участников Хартии гарантировать право на убежище, а также о ст. 19, которая запрещает коллективную высылку и высылку в государство, в котором лицо может быть подвергнуто смертной казни, бесчеловечному или унижающему человеческое достоинство обращению и наказанию. Эти положения подверглись анализу в доктрине международного права. Так, в разъяснениях к ст. 18 указывается, что текст данной статьи был основан на ст. 63 Договора об учреждении Европейского сообщества, отныне замененной ст. 78 Договора о функционировании Европейского союза, которая обязывает союз соблюдать положение Конвенции о статусе беженцев 1951 г. Следует обратить особое внимание на положения протоколов о Соединенном Королевстве и Ирландии, а также Протокола о Дании, прилагаемых к Договорам, чтобы определить, в какой мере эти государства-члены применяют право ЕС в данной области и в какой степени к ним применима настоящая статья.

--------------------------------

<1> Хартия основных прав Европейского союза 2000 г. // Ниццкий договор и Хартия основных прав Европейского союза. М.: Издательство "НОРМА", 2003. С. 140.

Относительно ст. 19 разъясняется следующее: "Пункт 1 данной статьи имеет такое же значение и такое же действие, как и статья 4 Дополнительного протокола N 4 к Европейской конвенции о защите прав человека 1950 г. (ЕКПЧ) в отношении коллективных высылок. Он ставит целью гарантировать, чтобы каждое принимаемое решение служило объектом специального рассмотрения и чтобы посредством единой меры нельзя было высылать всех лиц, принадлежащих к гражданству определенного государства (см. также статью 13 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.).

Пункт 2 ст. 19 инкорпорирует судебную практику Европейского суда по правам человека, относящуюся к статье 3 ЕКПЧ (см. Постановление ЕСПЧ о 17 декабря 1996 г. по делу "Ахмед (Ahmed) против Австрии", rec. 1996-VI, p. 2206 и Постановление ЕСПЧ от 7 июля 1989 г. по делу "Соеринг (Soering) против Соединенного Королевства")" <1>.

--------------------------------

<1> Разъяснения к Хартии основных правах ЕС: 2007/C 303/02 (перевод) // URL: http://eu-law.ru/2011/06/razyasneniya-xartii-ob-osnovnyx-pravax-2000-g/ (дата обращения: 15.08.2011).

Некоторые авторы <1>, основываясь на анализе положений Хартии и иных источников, делают вывод о том, что право на предоставление убежища превратилось в субъективное и подлежащее принудительному исполнению право человека согласно праву ЕС, а Хартия укрепляет защиту, предоставляемую международным правом, возлагая на европейские государства обязательство соблюдать региональные международно-правовые нормы, которые признают не только право искать убежище, но и право на его предоставление.

--------------------------------

<1> Gil-Bazo M.-T. The Charter of Fundamental Rights of the European Union and the Right to be Granted Asylum in the Union's Law // Refugee Survey Quarterly (2008). Volume 27. Issue 3. P. 33 - 52.

В настоящее время в ЕС действует достаточно объемный пакет нормативных актов, принятых органами ЕС, по вопросам вынужденной миграции. Эти документы устанавливают минимальные стандарты и процедуры, используемые при рассмотрении ходатайств лиц, ищущих убежище, определяющие статус беженцев и роль органов государственной власти государств - членов ЕС. В качестве основных следует выделить следующие.

Во-первых, Регламент Совета Европейского союза N 343/2003 от 18 февраля 2003 г., устанавливающий критерии и механизмы определения государства-члена, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, поданного в одном из государств-членов гражданином третьего государства или лицом без гражданства <1>. Данный Регламент в доктрине международного права также получил название "Дублин-II". С самого начала Регламент представлял собой далеко не идеальный документ. Впоследствии в рамках ЕС были выработаны предложения по его изменению. В связи с этим он стал предметом изучения со стороны УВКБ ООН, которое предоставило свои замечания. Результатом совместной работы УВКБ ООН и ЕС стал документ, который содержал важные предложения по изменению Регламента и позицию УВКБ ООН <2>. В частности, последнее признало необходимость расширения сферы применения Регламента, который распространялся на требования о предоставлении статуса беженца Конвенции о статусе беженцев 1951 г., и отметило, что данная формулировка противоречит правовому содержанию понятия "международная защита", предусмотренному в Директиве Совета ЕС 2004/83. Кроме того, было предложено рассматривать в качестве ходатайств о предоставлении убежища, поданных согласно Дублинской системе, ходатайства, поданные не только на территории и на границе, но и в "транзитных зонах" государств - членов ЕС.

--------------------------------

<1> Council Regulation (EC) No 343/2003 of 18 February 2003 establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an asylum application lodged in one of the Member States by a third-country national. URL: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32003R0343:EN:NOT (accessed: 08.08.2011). См. его перевод: Иванов Д.В., Бобринский Н.А. Правовой статус лиц, ищущих убежище в современном международном праве. М., 2009. С. 309 - 333.

<2> UNHCR comments on the European Commission's Proposal for a recast of the Regulation of the European Parliament and of the Council establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an application for international protection lodged in one of the Member States by a third country national or a stateless person ("Dublin II"): COM (2008) 820, 3 December 2008 and the European Commission's Proposal for a recast of the Regulation of the European Parliament and of the Council concerning the establishment of "Eurodac" for the comparison of fingerprints for the effective application of [the Dublin II Regulation] (COM (2008) 825, 3 December 2008): of 18 March 2009. URL: http://www.unhcr.org/refworld/docid/49c0ca922.html (accessed: 18.08.2011).

Во-вторых, Директива Совета 2004/83/EC от 29 апреля 2004 г. о минимальных стандартах для определения и статуса граждан третьего государства или лиц без гражданства в качестве беженцев либо лиц, нуждающихся в иной международной защите, и объеме предоставляемой защиты (Директива об определении) <1>. Согласно ст. 2 Директивы "беженец - это гражданин третьего государства, который в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, политических убеждений или принадлежности к определенной социальной группе находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или лицо без гражданства, которое, находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, упомянутых выше, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений и к которому не применяется ст. 12", а и лицо, имеющее право на дополнительную защиту, - это гражданин третьего государства или лицо без гражданства, которое не подпадает под определение понятия "беженец", но в отношении которого было доказано наличие вполне обоснованных опасений, что данное лицо при возвращении в государство происхождения или, если это лицо без гражданства, в государство прежнего обычного местожительства столкнется с реальным риском нанесения серьезного вреда, как определено в статье 15, к которому не применяются пункты 1, 2 ст. 17 и которое не может или не желает пользоваться защитой этой страны вследствие такого риска. Некоторые положения Директивы требовали уточнения в прояснении в национальном законодательстве государств - членов ЕС. Это подтверждают, в частности, отчеты органов ЕС. Так, в отчете Европейской комиссии <2> отмечается, что ст. 13 и 18 Директивы накладывают обязательство предоставить статус беженца и лицам, имеющим право на дополнительную защиту, которые подпадают под положения Директивы. Однако внутреннее законодательство некоторых государств - членов ЕС не требует предоставления статуса на обязательной основе как в отношении статуса беженца, так и в отношении дополнительной защиты.

--------------------------------

<1> Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on minimum standards for the qualification and status of third country nationals or stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and the content of the protection granted. URL: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004L0083:EN:NOT (accessed: 18.08.2011).

<2> Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the Application of Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on minimum standards for the qualification and status of third country nationals or stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and the content of the protection: of 16.06.2010. URL: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52010DC0314:EN:NOT (accessed 18.08.2011).

УВКБ ООН, в свою очередь, в своем комментарии к Директиве выразило свою обеспокоенность фактическим ограничением определения понятия "беженец" гражданами третьих государств и лицами без гражданства и рекомендовало, чтобы имплементирующее Директиву законодательство уточнило, что защита согласно Конвенции о статусе беженцев 1951 г. должна предоставляться всем ходатайствующим, которые подпадают под определение понятия "беженец", содержащееся в Конвенции о статусе беженцев 1951 г. <1>.

--------------------------------

<1> UNHCR Annotated Comments on the EC Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on Minimum Standards for the Qualification and Status of Third Country Nationals or Stateless Persons as Refugees or as Persons Who Otherwise Need International Protection and the Content of the Protection Granted: of 28 January 2005. P. 10. URL: http://www.unhcr.org/refworld/docid/4200d8354.html (accessed: 18.08.2011).

Директива также содержит минимальные стандарты прав и привилегий, предоставляемых в связи с защитой, а также привилегий, которыми пользуются члены семьи беженца или дополнительной защиты. Право на пользование убежищем или предоставление убежища было намеренно не включено в Директиву. Однако установление таких минимальных условий является позитивным шагом к улучшению процедур по предоставлению убежища в государствах, которые являются новыми членами ЕС и действующие процедуры которых не соответствуют данным минимальным стандартам <1>. Директива также является первым правовым актом, устанавливающим обязательство государств-членов по предоставлению дополнительной защиты <2>.

--------------------------------

<1> Reid C. International Law and Legal Instruments, 2005. P. 41.

<2> См. подробнее: McAdam J. The European Union Qualification Directive: The Creation of a Subsidiary Protection Regime // International Journal of Refugee Law. Volume 17. Issue 3. P. 461 - 516.

Европейские государства по-своему применяют положения Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и по-своему толкуют отдельные элементы содержащегося в ней определения понятия "беженец". Органы ЕС пытались привести к единому знаменателю позиции государств-членов. Например, Совет ЕС принял в 1996 г. совместную позицию по применению понятия "беженец" <1>. Данный документ предусматривает, что определение статуса беженца базируется на критериях, в соответствии с которыми компетентные национальные органы выносят решение о предоставлении лицу, подающему ходатайство о предоставлении убежища, защиты согласно Конвенции о статусе беженцев. Этот документ имеет отношение к применению критериев, как определено в ст. 1 вышеупомянутой Конвенции. Он никоим образом не влияет на условия, согласно которым государство-участник может в соответствии с его национальным законодательством разрешить лицу оставаться на своей территории, если его безопасность или физическое состояние может оказаться в опасности, в случае если это лицо должно было бы вернуться в свою страну вследствие обстоятельств, которые не учтены в Женевской конвенции 1951 г., но которые составляют причину для его невозвращения в государство происхождения.

--------------------------------

<1> Совместная позиция от 4 марта 1996 г., определенная Советом на основании статьи К.3 Договора о Европейском союзе по согласованному применению определения понятия "беженец" в ст. 1 Конвенции о статусе беженцев 1951 г. // URL: www.unhcr.ru/doc/1996.doc (дата обращения: 18.08.2011).

При согласовании общей позиции по вопросам убежища некоторые европейские страны (в частности Франция, Германия, Италия и Португалия), не желая принимать беженцев на своей территории, приняли решение ограничить толкование статьи 1A Конвенции 1951 г., определив, что преследование лица должно исходить либо непосредственно от государства, либо от группы лиц при условии, что органы государственной власти способствовали совершению ими такого преследования или не противодействовали его существованию. Судебная практика судов Франции сформировала достаточно широкое толкование понятия "органы государственной власти". Они включают Министерство обороны, Министерство здравоохранения, МИД Франции и др., при этом основной характеристикой должно являться участие лица прямо или косвенно в осуществлении государственной власти <1>.

--------------------------------

<1> Bouteillet-Paquet D. L'Europe et le droit d'asile. Harmattan, 2001. С. 243 - 244.

Люксембургский административный трибунал при определении обоснованности опасений преследования опирается на понятие реального, индивидуального, конкретного риска и обоснованного страха. Он иногда требует наличия высокой степени вероятности преследования в ближайшем будущем. Это выходит за пределы положений ст. 1 Конвенции 1951 г. Кроме того, суд часто не учитывает личную ситуацию ходатайствующего о предоставлении убежища и его предшествующие действия (experiences passees) или действия других лиц, имеющих соответствующую связь с ходатайствующим. Положение в государстве происхождения ходатайствующего также не принимается во внимание в достаточной степени.

Что касается установления причинно-следственной связи между преследованием и его признаками, перечисленными в Конвенции 1951 г. (раса, религия, национальность, политические взгляды, принадлежность к определенной социальной группе), суд часто констатирует ее отсутствие, подчеркивая во многих случаях частный характер фактов, не развивая свои суждения. Это в особенности касается толкования понятия "социальная группа" <1>.

--------------------------------

<1> Droit d'asile au Grand-Duche de Luxembourg et en Europe. Developpements recents // Sous la coordination de Jorg Gerkrath. Bruxelles: Larcier, 2009. P. 64 - 65.

Другой региональной международной организацией, в компетенцию которой входят различные аспекты вынужденной миграции, является Совет Европы. Его Устав <1> содержит весьма широкое определение целей организации: "...достижение большего единства между его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием, и содействие их экономическому и социальному прогрессу. Эта цель будет достигаться усилиями органов Совета Европы посредством рассмотрения вопросов, представляющих общий интерес, заключения соглашений и проведения совместных действий в экономической, социальной, культурной, научной, правовой и административной областях, равно как и путем поддержания и дальнейшего осуществления прав человека и основных свобод". Такая широкая формулировка позволяет Совету Европы заниматься и проблемами вынужденных мигрантов.

--------------------------------

<1> Устав Совета Европы: от 05.05.1949 // СДСЕ N 001. URL: http://conventions.coe.int/Treaty/rus/Treaties/Html/001.htm (дата доступа: 22.08.2011).

Сотрудничество государств в рамках Совета Европы осуществляется в нескольких формах. Через Комитет министров организация устанавливает стандарты, разрабатывая международные договоры и рекомендации для государств-членов. Он осуществляет мониторинг условий содержания и обращения с беженцами в европейских странах; в частности, с помощью посещений Комиссаром Совета Европы по правам человека и представителями Европейского комитета по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего человеческое достоинство обращения или наказания (ЕКПП). Учрежденный в рамках Совета Европы Европейский суд по правам человека рассматривает конкретные случаи нарушений при рассмотрении дел по Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Он также пытается повышать осведомленность о проблемах беженцев и обязанностях органов государственной власти государств-членов, распространяя информацию и проводя обучение ей и государственных чиновников <1>.

--------------------------------

<1> Protecting refugees // CoE, UNHCR, 2010. P. 2 - 3.

Исходя из того положения, что "право убежища является неотъемлемой частью европейских традиций", Ассамблея Совета Европы принимала все большее число рекомендаций о праве убежища, а Совет министров принимал большее число резолюций, деклараций или рекомендаций, а в 1977 г. учредил отдельную структуру - Специальный комитет экспертов по правовым аспектам территориального убежища, беженцев и лиц без гражданства. Принятые инициативы нечасто приводили к формированию международных обязательств для государств в области убежища. Однако разработанные документы, даже не имеющие обязательной юридической силы, свидетельствуют о наличии политической воли Совета Европы относительно обеспечения в европейских государствах эффективной международной защиты лиц, ищущих убежище, при этом такая защита зачастую выходит за пределы международной защиты, предусмотренной Конвенцией 1951 г. <1>.

--------------------------------

<1> Alland D., Teitgen-Colly C. Traite du droit de l'asile. Paris: Presses Universitaires de France, 2002. P. 111.

После неудачной попытки принять Конвенцию об убежище в 1977 г. на Конференции ООН по территориальному убежищу дискуссию было решено продолжить в Совете Европы. В этом же году была принята соответствующая Декларация, но не конвенция. Однако серьезное обсуждение вопроса о "государстве первого убежища" или "защите в другом месте" началось в 1981 г. Переговоры по данной проблеме характеризовались разногласиями между государствами первого и второго убежища касательно объема их обязательств.

Первый проект Конвенции, подготовленный Специальным комитетом экспертов по правовым аспектам территориального убежища, беженцев и лиц без гражданства, предусматривал, что основной целью Конвенции будет установление правил, которые позволят избежать ситуации, когда лица, ищущие убежище, не могут найти государство, которое рассмотрит их ходатайство в соответствии с демократическими и гуманитарными традициями государств - членов Совета Европы, и которые обеспечат справедливое распределение бремени между участвующими государствами.

Проект 1982 г. предусматривал следующее: тот факт, что ходатайствующий законно находится по крайней мере шесть месяцев на территории другого государства-члена, рассматривается как свидетельство наличия крепкой связи, но в Комитете так и не смогли прийти к компромиссу по данному вопросу. Проект также предусматривал, что обязательства, вытекающие из соглашения, не должны затрагиваться применением договоров о реадмиссии, стороной которых является соответствующее государство, на том основании, что последние не предназначались для применения к беженцам и лицам, ищущим убежище <1>.

--------------------------------

<1> Hurwitz A. The collective responsibility to protect refugees. Oxford University Press, 2009. P. 26 - 27.

Несмотря на то что вся работа в рамках Совета Европы по вопросу убежища так и не была успешно завершена, необходимо признать, что в рамках Совета Европы был разработан ряд важных международных соглашений в области вынужденной миграции. К ним следует отнести следующие:

1. Европейское соглашение об отмене виз для беженцев 1959 г. <1>. Согласно Соглашению беженцы, законно проживающие на территории одной из Договаривающихся Сторон, освобождаются, в соответствии с Соглашением и на условиях взаимности, от обязанности приобретать визы для въезда на территорию или выезда с территории другой Договаривающейся Стороны через любую границу.

--------------------------------

<1> Об отмене виз для беженцев: Европейское соглашение от 20.04.1959 // СДСЕ N 031. URL: www.unhcr.ru/doc/es-1.doc (дата обращения: 22.08.2011).

2. Европейское соглашение о передаче ответственности в отношении беженцев 1980 г. <1>. Согласно ст. 1 понятие "беженец" означает лицо, в отношении которого применяется Конвенция о статусе беженцев 1951 г. или, в зависимости от конкретного случая, Протокол, касающийся статуса беженцев 1967 г. В соответствии с Соглашением ответственность считается переданной по истечении двухлетнего периода фактического и непрерывного пребывания во втором государстве с согласия его властей или ранее, если второе государство разрешило беженцу остаться на его территории либо на постоянной основе, либо в течение периода, превышающего срок действия проездного документа. С момента передачи ответственности ответственность первого государства продлевать или возобновлять срок действия проездного документа беженца прекращается; на второе государство возлагается ответственность за выдачу беженцу нового проездного документа.

--------------------------------

<1> О передаче ответственности в отношении беженцев: Европейское соглашение от 16 октября 1980 г. N 107 // URL: http://conventions.coe.int/Treaty/rus/Treaties/Html/107.htm (дата обращения: 22.08.2011).

Конечно, в рамках Совета Европы действуют и иные международные договоры, которые касаются вынужденных мигрантов. На последних распространяются выработанные в международном праве договоры о правах человека. Не является исключением и Европейская конвенция о правах человека 1950 г. Хотя ЕКПЧ и не содержит положений об убежище и правах вынужденных мигрантов, некоторые ее статьи могут использоваться при обосновании позиции ходатайствующего о предоставлении убежища в случае нарушения его прав. Статьи, относящиеся к миграции, появились только в Протоколе N 4 к Конвенции 1950 г. <1> и не могут рассматриваться как нормы права, позволяющие защищать права беженцев и иных категорий вынужденных мигрантов. Так, ст. 4 Протокола N 4 Конвенции 1950 г. запрещает только коллективную высылку иностранцев. Протокол также содержит нормы о невысылке своих граждан и их праве возвращаться в государство своего гражданства. В своей практике ЕСПЧ сталкивался с применением ст. 4 к лицам, ищущим убежища. При анализе подобных случаев Суд признает необходимость изучения процедуры и установления наличия гарантий, свидетельствующих о действительном и дифференцированном учете индивидуального положения каждого из лиц <2>.

--------------------------------

<1> Протокол N 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод об обеспечении некоторых прав и свобод, помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней: от 16 сентября 1963 г. // СДСЕ N 046. URL: http://conventions.coe.int/Treaty/rus/Treaties/Html/046.htm (дата обращения: 22.08.2011).

<2> Выдержка из дела "Сопка": Сальвиа М. де. Прецеденты Европейского суда по правам человека. Руководящие принципы судебной практики, относящейся к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Судебная практика с 1960 г. по 2002 г. СПб.: Юридический центр "Пресс", 2004. С. 1029.

Заслуживает внимания и Протокол N 7 к ЕКПЧ <1>, ст. 1 которого предусматривает, что иностранец, на законных основаниях проживающий на территории какого-либо государства - члена Совета Европы, не может быть выслан из него иначе как во исполнение решения, принятого в соответствии с законом, и должен иметь возможность представить аргументы против его высылки, требовать пересмотра его дела и для этих целей быть представленным перед компетентным органом или перед одним или несколькими лицами, назначенными таким органом. При этом ЕСПЧ в своих решениях отмечал, что, как и Конвенция 1950 г., данный Протокол не гарантирует права на убежище или на другое разрешение на проживание <2>.

--------------------------------

<1> Протокол N 7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод: от 22 ноября 1984 г. // СДСЕ N 117. URL: http://conventions.coe.int/Treaty/rus/Treaties/Html/117.htm (дата обращения: 22.08.2011).

<2> Сальвиа М. де. Прецеденты Европейского суда по правам человека. Руководящие принципы судебной практики, относящейся к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Судебная практика с 1960 г. по 2002 г. СПб.: Юридический центр "Пресс", 2004. С. 1030.

В доктрине международного права, посвященной проблеме вынужденной миграции <1>, также упоминается такой документ, как Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств 1995 г. Применение данного документа к ситуации, в которой находятся вынужденные мигранты, объясняется тем, что многие из них могут принадлежать к "национальному меньшинству", испытывающему гонения со стороны государства происхождения по причине принадлежности к данному "национальному меньшинству". Однако сфера применения данной Конвенции носит достаточно узкий характер, чтобы рассматривать ее основным международным договором, регулирующим статус вынужденных мигрантов.

--------------------------------

<1> Gilbert G. The Best "Early Warning" is Prevention: Refugee Flows and European Responses // International Journal of Refugee Law. Volume 9. Issue 2. P. 221 - 222.

Среди документов рекомендательного характера, касающихся вопросов вынужденной миграции, можно выделить следующие:

1. Декларация о территориальном убежище 1977 г. В ней содержатся положения, аналогичные положениям Декларации ООН 1967 г. о территориальном убежище. Статья 2 Декларации 1977 г. гласит, что государства - члены Совета Европы, участники Конвенции 1951 г. о статусе беженцев, вновь подтверждают свое право предоставлять убежище любому лицу, которое, испытывая вполне обоснованные опасения преследований, удовлетворяет и другим условиям, дающим право на льготы, предусмотренные Конвенцией 1951 г., а также любому другому лицу, которое они сочтут достойным получения убежища по гуманитарным мотивам.

2. Рекомендация Парламентской Ассамблеи Совета Европы N 773 1976 г. "О де-факто беженцах" <1>. В преамбуле Рекомендации содержится определение де-факто беженцев как лиц, которые не признаны в качестве беженцев по смыслу ст. 1 Конвенции о статусе беженцев от 28 июля 1951 г. с поправками, внесенными Протоколом от 31 января 1967 г., и которые не в состоянии или не желают по политическим, расовым, религиозным или иным веским причинам возвращаться в страны своего происхождения. В Рекомендации также предлагается либерально применять определение понятия "беженец", содержащееся в Конвенции о статусе беженца от 28 июля 1951 г. с поправками, внесенными Протоколом, касающимся статуса беженцев, от 31 января 1967 г. В ней Консультативная ассамблея рекомендовала Комитету министров поручить компетентному комитету подготовить соглашение о де-факто беженцах, которое бы регламентировало следующие вопросы: предоставление им вида на жительство и разрешения на работу, применение к данной категории беженцев по возможности большего количества статей Конвенции 1951 г. о правах и привилегиях, предоставление бесплатного образования, дотаций и стипендий, выдача де-факто беженцам проездных документов, позволяющих им выезжать за границу и возвращаться в страну выдачи таких документов; неприменение в отношении их ограничений заниматься политической деятельностью, за исключением политических прав в точном значении этого слова, которые зависят от наличия гражданства страны проживания и т.д.

--------------------------------

<1> О де-факто беженцах: Рекомендация Парламентской Ассамблеи 1976 г. N 773 // URL: www.unhcr.ru/doc/es-3.doc (дата обращения: 22.08.2011).

3. Рекомендация Парламентской Ассамблеи Совета Европы N 1624 2003 г. "Общая политика по миграции и убежищу" <1> предусматривает необходимость проведения четких правовых отличий мигрантов от беженцев.

--------------------------------

<1> Common policy on migration and asylum: Recommendation 1624 (2003). Doc. 10217 of 21 June 2004. Reply from the Committee of Ministers' adopted at the 888th meeting of the Ministers' Deputies (16 June 2004). URL: http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/WorkingDocs/Doc04/EDOC10217.htm (accessed: 22.08.2011).

4. Рекомендация Парламентской Ассамблеи Совета Европы N 817 от 1977 г. "О праве на убежище" <1> предусматривает, что государства - члены Совета Европы взяли на себя широкие и четко сформулированные международно-правовые обязательства в области прав человека и основных свобод, подписав Европейскую конвенцию по правам человека. С учетом этого Комитету министров было рекомендовано призвать все правительства государств-членов признать право на индивидуальные ходатайства в соответствии с ЕКПЧ и, если это право признано, приостановить высылку заинтересованного лица в государство, где его жизнь может подвергнуться серьезной опасности, обращению, несовместимому с положениями Конвенции по правам человека, до принятия соответствующего решения ЕСПЧ; придерживаться либерального подхода в отношении лиц, ищущих убежище на своей территории, на основе принципов, изложенных в Резолюции (67) 14 Комитета министров, и основных соглашений, касающихся беженцев.

--------------------------------

<1> О праве на убежище: Рекомендация 817 (1977) // URL: www.unhcr.ru/doc/es-4.doc (дата обращения: 23.08.2011).

5. Рекомендация N R (1981) 16 Комитета министров Совета Европы государствам-членам о согласовании национальных процедур, касающихся убежища <1>, содержит основные принципы, которые следует применять в отношении процедур определения статуса беженца. Среди таких принципов: строгое соблюдение принципа невысылки беженцев в страну, где их жизнь подвергается серьезной опасности, формирование центрального органа государственной власти, наличие права обжаловать решения органов государственной власти в отношении ходатайства о предоставлении убежища, выдача соответствующих документов по признании лица беженцем, сотрудничество с УВКБ ООН по вопросам предоставления убежища.

--------------------------------

<1> О согласовании национальных процедур, касающихся убежища: Рекомендация N R (1981) 16 Комитета министров государствам-членам // URL: http://www.unhcr.ru/doc/es-6.doc (дата обращения: 23.08.2011).

6. Рекомендация N R (1984) 1 Комитета министров Совета Европы государствам-членам о защите лиц, формально не признаваемых беженцами <1>, содержит очень важное предложение, позднее ставшее широко применяться многими европейскими государствами: без ущерба для ст. 33 Конвенции 1951 г. о статусе беженцев ни одно лицо не должно получать отказ в допуске в страну на границе, отклоняться, высылаться или подвергаться иным подобным мерам, которые, как следствие, вынудили бы его вернуться или остаться на территории, на которой он испытывает вполне обоснованные опасения стать жертвой преследований по основаниям, изложенным в ст. 1 Конвенции 1951 г., независимо от того, признано это лицо беженцем или нет.

--------------------------------

<1> О защите лиц, формально не признаваемых беженцами: Рекомендация N R (1984) 1 Комитета министров государствам-членам // URL: http://www.unhcr.ru/doc/es-7.doc (дата обращения: 23.08.2011).

7. Рекомендация N R (1994) 5 Комитета министров Совета Европы о руководящих принципах, касающихся прибытия лиц, ищущих убежища, в европейские аэропорты, предусматривает, что рассмотрение всех ходатайств о предоставлении убежища, подаваемых в аэропорту, должно быть гарантировано в соответствии с принципом верховенства права, на основе внутригосударственного права и международных обязательств каждого государства <1>.

--------------------------------

<1> О руководящих принципах, касающихся прибытия лиц, ищущих убежища, в европейские аэропорты: Рекомендация N R (1994) 5 Комитета министров // URL: http://www.unhcr.ru/doc/es-8.doc (дата обращения: 23.08.2011).

Совет Европы активно сотрудничает с УВКБ ООН. Правовой основой такого сотрудничества стал подписанный между ними Меморандум о взаимопонимании 1999 г. и Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН о сотрудничестве между Организацией Объединенных Наций и Советом Европы 2008 г. Организации осуществляют сотрудничество по следующим вопросам:

- незаконное задержание лиц, ищущих убежище, и беженцев;

- расовая дискриминация, ксенофобия, антисемитизм и нетерпимость;

- отсутствие доступа к правосудию: обе организации содействуют применению процедуры незамедлительной регистрации;

- социальная и экономическая интеграция;

- любые формы насилия;

- принудительное возвращение или высылка <1>.

--------------------------------

<1> Protecting refugees // CoE, UNHCR, 2010. P. 2 - 17.

Значительную роль в области международной защиты беженцев и других категорий вынужденных мигрантов играет Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Особенность ее деятельности в этой сфере заключается в том, что "процедуры ОБСЕ, возможно, не имеют строго нормативного характера, свойственного международному договору" <1>. Вопрос о сотрудничестве государств в рамках ОБСЕ постоянно находится в центре внимания на каждой встрече <2>. Например, на Венской встрече 1986 - 1987 гг. государства - участники СБСЕ <3> обсудили комплекс вопросов, касающихся миграции, включая свободу покидать любую страну, в т.ч. свою собственную, и возвращаться туда, а также право беженцев на репатриацию <4>.

--------------------------------

<1> Гудвин-Гилл Г.С. Статус беженца в международном праве. М.: ЮНИТИ, 1997. С. 272.

<2> Принцип сотрудничества между государствами ОБСЕ был зафиксирован еще в Заключительном акте СБСЕ, подписанном 35 государствами в 1975 г.

<3> С 1 января 1995 г. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе.

<4> Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе: Заключительный документ Венской встречи (4 ноября 1986 г. - 17 января 1987 г.): 28 ILM 527 (1989). В заключительном документе конкретно определялись общие принципы, включая права человека, свободу передвижения и репатриации применительно к беженцам; сотрудничество, в частности, по проблеме трудящихся-мигрантов; сотрудничество в гуманитарной и других областях, включая человеческие контакты и свободу отъезда и возвращения; и человеческое измерение: права человека, человеческие контакты и другие гуманитарные вопросы.

В Заключительном документе Копенгагенской конференции СБСЕ по человеческому измерению также были подтверждены основные права человека, включая свободу передвижения и всеобъемлющее право на эффективные средства правовой защиты <1>. Позднее, в ноябре 1990 г., государства СБСЕ приняли Парижскую хартию для новой Европы с руководящими принципами укрепления демократических институтов, поощрения богатого вклада национальных меньшинств, борьбы против всех форм этнической розни и дискриминации и т.д. <2>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Документ Копенгагенской встречи Конференции по человеческому измерению: от 29 июня 1990 г. СБСЕ. 29 ILM 1305 (1990).

<2> Подробнее см.: Парижская хартия для новой Европы: от 21 ноября 1990 г. СБСЕ. 30 ILM 190 (1991).

Несмотря на тот факт, что процесс сотрудничества в рамках ОБСЕ носит во многом формальный, необязательный характер <1>, неоднократное подтверждение государствами-участниками основных принципов, а также формирование и развитие новых структур ОБСЕ - важное доказательство укрепления нормы о сотрудничестве и процесса все более широкого участия государств в этой региональной системе сотрудничества по вопросам защиты беженцев и других категорий вынужденных мигрантов.

--------------------------------

<1> Процедуры и механизмы ОБСЕ начинают действовать при наличии трех условий: воли государств-участников к действию, принципиального консенсуса по поводу принятых решений, готовности к использованию согласованных механизмов ОБСЕ.

Распад СССР, образование новых независимых государств, ухудшение политической и экономической обстановки в республиках бывшего СССР, начало вооруженных конфликтов вызвали массовые потоки беженцев и лиц, перемещенных внутри страны, в этом регионе. Начиная с 1989 г. внутри стран СНГ и между ними переместилось более 10 млн. человек - каждый тридцатый житель региона <1>. В 1991 г., когда распался Советский Союз, общее число лиц, живших за пределами своих "родных" республик или автономных областей, составляло от 54 млн. до 65 млн. человек, или пятую часть общей численности населения. Все это способствовало началу активного регионального сотрудничества новых государств по решению проблем беженцев в рамках созданного в 1991 г. Содружества Независимых Государств и его институтов.

--------------------------------

<1> Эти данные получены в результате исследований, проведенных в ходе подготовки к Международной конференции по странам СНГ, состоявшейся в Женеве в мае 1996 г.

С целью решения проблем беженцев в рамках Содружества 24 сентября 1993 г. семь государств - членов <1> СНГ подписали в Москве Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, дополненное 10 февраля 1995 г. По состоянию на 1 октября 2010 г. Соглашение подписали 9 государств - участников СНГ (Азербайджан, Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Россия, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан), из которых 6 государств его ратифицировали (Узбекистан, Армения, Таджикистан, Россия, Кыргызстан, Беларусь).

--------------------------------

<1> О помощи беженцам и вынужденным переселенцам: Соглашение стран СНГ от 24 сентября 1993 г. Доступ из справ.-прав. системы "КонсультантПлюс".

Соглашение содержит определение понятия "беженец", в основном совпадающее с определением ст. 1 Конвенции о статусе беженцев 1951 г. Определение только конкретизирует обстоятельства, вынудившие беженцев покинуть место своего постоянного жительства, - "вооруженные и межнациональные конфликты".

Однако Соглашение дало рождение новой международно-правовой категории вынужденных мигрантов - "вынужденный переселенец". В соответствии со ст. 2 Соглашения 1993 г. "вынужденным переселенцем признается лицо, которое, являясь гражданином Стороны, предоставившей убежище, было вынуждено покинуть место своего постоянного жительства на территории другой Стороны вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, политических убеждений, а также принадлежности к определенной социальной группе в связи с вооруженными и межнациональными конфликтами" <1>.

--------------------------------

<1> Данные понятия были определенным образом истолкованы Экономическим судом СНГ: О толковании понятий "беженец", "мигрант", "вынужденный переселенец" применительно к Соглашению о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, заключенному 24 сентября 1993 г.: решение Экономического суда СНГ от 11 сентября 2006 г. N C-1/14-96.

Помимо этого Соглашение регулирует следующие вопросы: обязательства государств-участников, создание Межгосударственного фонда помощи беженцам и вынужденным переселенцам, содействие Консультативного совета по труду, миграции и социальной защите населения государств - участников СНГ, права и обязанности беженцев и т.д.

Необходимо отметить, что Соглашение носит декларативный характер, так как в нем не предусмотрены ни механизм контроля над исполнением положений соглашения, ни меры ответственности государств - участников Соглашения. Все это, по сути, превращает данный документ в очередное заявление о намерениях, а не в эффективный документ о сотрудничестве.

Соглашение также не учитывает новых тенденций в оказании помощи не только беженцам по смыслу Конвенции 1951 г., но и другим категориям вынужденных мигрантов, которые объединены в рамках понятия "лица, нуждающиеся в международной защите".

Во исполнение ст. 8 Соглашения 1993 г. семь государств - участников СНГ 10 февраля 1995 г. приняли решение о создании Межгосударственного фонда помощи беженцам и вынужденным переселенцам <1>. В соответствии с Положением о Фонде его основными задачами являются: аккумулирование финансовых и материальных средств для оказания помощи вышеуказанным категориям населения; распределение средств между государствами - участниками Соглашения, принимающими беженцев и вынужденных переселенцев, в целях организации их переселения и обустройства; содействие государственным органам и общественным организациям в защите гражданских, экономических и социальных прав беженцев и вынужденных переселенцев, а также пропаганда идей милосердия, справедливости, привлечения внимания общественности к проблемам данных категорий лиц.

--------------------------------

<1> О создании Межгосударственного фонда помощи беженцам и вынужденным переселенцам: решение Совета глав государств СНГ от 10 февраля 1995 г. Доступ из справ.-прав. системы "КонсультантПлюс".

Фонд состоит из учредителей и членов Фонда. Учредителями являются государства - участники Соглашения, которые обязаны своевременно вносить установленные взносы в бюджет Фонда и активно содействовать выполнению его задач и функций. Учредители имеют право через своих полномочных представителей вносить на рассмотрение руководящих органов Фонда предложения по вопросам, входящим в круг деятельности Фонда, и участвовать в их обсуждении; участвовать в разработке программ оказания помощи беженцам и вынужденным переселенцам; участвовать в распределении средств Фонда.

Членами Фонда могут быть юридические и физические лица, общественные организации. Члены Фонда вносят взносы либо оказывают Фонду содействие другими материальными средствами.

Высшим органом Фонда является Административный совет, в который входят по одному представителю от государств - участников Соглашения 1993 г. и председатель Исполнительного комитета Фонда. Административный совет собирается на совещания два раза в год. В его обязанности входит определение размеров ассигнований, направляемых на решение задач Фонда; подготовка Совету глав правительств СНГ предложений о размерах ежегодных взносов в Фонд; утверждение персонального состава Исполкома Фонда; утверждение структуры Фонда и др.

Исполнительный комитет Фонда является постоянно действующим и распорядительным органом Фонда. В его состав входят председатель, его заместитель и руководители подразделений Фонда. Исполком подготавливает вопросы, относящиеся к компетенции Административного совета Фонда, и представляет их на его рассмотрение; поддерживает отношения с правительственными органами, неправительственными и международными организациями, частными лицами по вопросам деятельности Фонда; решает текущие вопросы его деятельности.

Однако один Фонд не может решить проблем беженцев и вынужденных переселенцев на территории стран - участниц Соглашения и СНГ. Да и сам Фонд сталкивается с определенными проблемами в своей деятельности. По мнению экспертов, противоречивость интересов стран - участниц Соглашения 1993 г., принимающих беженцев и вынужденных переселенцев (с одной стороны), и государств происхождения (с другой) при непроработанности механизма поступления средств в Фонд и отсутствии санкций способны заблокировать деятельность Фонда. Прибавьте сюда и тот факт, что в Фонде участвуют только семь государств - участников СНГ. Значит, беженцы и вынужденные переселенцы из других государств - членов СНГ не смогут воспользоваться помощью Фонда <1>.

--------------------------------

<1> Беженцы и вынужденные переселенцы в государствах СНГ / Под ред. В. Мукомеля и Э. Паина. М., 1995. С. 31 - 34.

Еще одна проблема, которая может возникнуть в процессе деятельности Фонда, заключается в круге лиц, подпадающих под сферу его деятельности. Согласно Положению о Фонде его деятельность распространяется только на беженцев и вынужденных переселенцев, пересекающих государственные границы стран Содружества. Его деятельность не распространяется на другие категории вынужденных мигрантов и лиц, нуждающихся в международной помощи, которым в настоящее время УВКБ ООН оказывает необходимые защиту и помощь.

В рамках СНГ было разработано еще несколько международно-правовых документов, касающихся беженцев. Среди них Соглашение о первоочередных мерах по защите жертв вооруженных конфликтов от 24 сентября 1993 г., Соглашение по вопросам, связанным с восстановлением прав депортированных лиц, национальных меньшинств и народов от 9 октября 1992 г., Меморандум о сотрудничестве в области миграции от 8 июля 1994 г., Устав СНГ от 22 января 1993 г., Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. и ряд других.

Как отмечалось выше, Россия присоединилась к Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протоколу, касающемуся статуса беженцев, 1967 г. в феврале 1993 г. Для приведения национального права в области вынужденной миграции в соответствие с данными международными договорами в России был разработан и принят Закон РФ "О беженцах" от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 <1>, в который в последующие годы вносились изменения и дополнения.

--------------------------------

<1> О беженцах: Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 // Российская газета. N 126. 3 июня 1997 г. Доступ из справ.-прав. системы "КонсультантПлюс".

Закон РФ "О беженцах" четко определяет понятие "беженец", которое в общем соответствует Конвенции о статусе беженцев и Соглашению о помощи беженцам и вынужденным переселенцам 1993 г. Закон предусматривает процедуру подачи лицом, ищущим убежище, соответствующего ходатайства. Сама процедура предусматривает определенные этапы: 1) обращение с ходатайством о признании беженцем; 2) предварительное рассмотрение ходатайства; 3) принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу; 4) выдачу свидетельства либо уведомления об отказе в рассмотрении ходатайства по существу; 5) рассмотрение ходатайства по существу; 6) принятие решения о признании беженцем либо об отказе в признании беженцем; 7) выдачу удостоверения беженца либо уведомления об отказе в признании беженцем.

Статус беженцев на территории Российской Федерации по своему правовому содержанию полностью совпадает с положениями Конвенции о статусе беженцев 1951 г. Помимо Закона РФ "О беженцах" в России принят целый ряд законов и подзаконных актов, которые более подробно регламентируют правовое положение беженцев на территории Российской Федерации.

По официальным данным Федеральной миграционной службы России, в период с 2005 по 2010 гг. с ходатайством о признании беженцем обратились 12 114 иностранных граждан и лиц без гражданства, из которых беженцами были признаны 796 человек <1>.

--------------------------------

<1> Официальные статистические данные. Признание беженцем в РФ. Официальный сайт Федеральной миграционной службы России. URL: http://www.fms.gov.ru/about/statistics/data/details/38048/ (дата обращения: 23.08.2011).

Закон РФ "О беженцах" также содержит определение понятия "временное убежище". В соответствии с п. 2 ст. 12 Закона РФ "О беженцах" временное убежище может быть предоставлено иностранному гражданину или лицу без гражданства, если они: 1) имеют основания для признания беженцами, но ограничиваются заявлением в письменной форме с просьбой о предоставлении возможности временно пребывать на территории Российской Федерации; 2) не имеют оснований для признания беженцами по обстоятельствам, предусмотренным законодательством, но из гуманных побуждений не могут быть выдворены (депортированы) за пределы территории Российской Федерации. Порядок предоставления временного убежища на территории РФ регулируется Постановлением Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. N 274 "О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации" <1>. По официальным данным Федеральной миграционной службы России, в период с 2005 по 2010 гг. с ходатайством о предоставлении временного убежища обратились 8928 иностранных граждан и лиц без гражданства, из которых временное убежище получили 4504 человека <2>.

--------------------------------

<1> О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. N 274. Доступ из справ.-прав. системы "КонсультантПлюс".

<2> Официальные статистические данные. Предоставление убежища в РФ. Официальный сайт Федеральной миграционной службы России. URL: http://www.fms.gov.ru/about/statistics/data/details/38057/ (дата обращения: 23.08.2011).

Закон РФ "О вынужденных переселенцах" от 19 февраля 1993 г. <1> с внесенными в него позднее изменениями и дополнениями определяет правовой статус вынужденных переселенцев. В соответствии со ст. 1 вынужденный переселенец - это гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка. По обстоятельствам, предусмотренным п. 1 той же статьи, вынужденным переселенцем также признается:

--------------------------------

<1> О вынужденных переселенцах: Закон от 19 февраля 1993 г. N 4530-1 // Собрание законодательства РФ. 1995. N 52. Ст. 5110. Доступ из справ.-прав. системы "КонсультантПлюс".

1) гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место жительства на территории иностранного государства и прибывший на территорию Российской Федерации;

2) гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место жительства на территории одного субъекта Российской Федерации и прибывший на территорию другого субъекта Российской Федерации.

Претендовать на получение статуса вынужденного переселенца могут иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающие на законных основаниях на территории Российской Федерации и изменившие место жительства в пределах территории Российской Федерации по обстоятельствам, предусмотренным п. 1 ст. 1 Закона РФ "О вынужденных переселенцах". Вынужденным переселенцем признается также гражданин бывшего СССР, постоянно проживавший на территории республики, входившей в состав СССР, получивший статус беженца в Российской Федерации и утративший этот статус в связи с приобретением гражданства Российской Федерации, при наличии обстоятельств, препятствовавших данному лицу в период действия статуса беженца в обустройстве на территории Российской Федерации.

Для приобретения статуса вынужденного переселенца лицо лично или через уполномоченного представителя подает ходатайство о признании его вынужденным переселенцем в Федеральную миграционную службу РФ либо в дипломатическое или консульское учреждение России в государстве своего пребывания, которые направляют ходатайство в соответствующий орган ФМС России. В случае принятия положительного решения по окончании рассмотрения ходатайства лицо получает соответствующее удостоверение. Статус вынужденного переселенца предоставляется сроком на пять лет с возможностью его последующего продления на последующий год по заявлению вынужденного переселенца.

В соответствии со ст. 6 Закона вынужденный переселенец имеет право:

1) самостоятельно выбрать место жительства на территории Российской Федерации, в том числе в одном из населенных пунктов, предлагаемых ему территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции. Вынужденный переселенец может в соответствии с установленным порядком проживать у родственников или у иных лиц при условии их согласия на совместное проживание независимо от размера занимаемой родственниками или иными лицами жилой площади;

2) при отсутствии возможности самостоятельного определения своего нового места жительства на территории Российской Федерации получить у федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориального органа в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, направление на проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев либо в жилом помещении из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев;

3) на получение содействия в обеспечении их проезда и провоза багажа к новому месту жительства или к месту пребывания. При этом малообеспеченные лица (одинокий пенсионер, одинокий инвалид, семья, состоящая только из пенсионеров и (или) инвалидов, одинокий родитель (заменяющее его лицо) с ребенком или детьми в возрасте до восемнадцати лет, многодетная семья с тремя и более детьми в возрасте до восемнадцати лет) имеют право на компенсацию расходов на проезд и провоз багажа от места временного поселения к новому месту жительства или к месту пребывания на территории Российской Федерации в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Помимо прав и преимуществ Закон РФ "О вынужденных переселенцах" налагает на вынужденного переселенца определенные обязанности. Они заключаются в том, что он обязан: 1) соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы; 2) соблюдать установленный порядок проживания в центре временного размещения вынужденных переселенцев в жилом помещении из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев; 3) при перемене места жительства перед выездом сняться с учета в территориальном органе федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и в течение одного месяца встать на учет в территориальном органе федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции; 4) проходить ежегодный переучет в сроки, устанавливаемые территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции.

Доктрина международного права неоднозначно подходит к понятию "вынужденный переселенец". Зарубежные юристы-международники полагают, что правовой статус "вынужденного переселенца", который является гражданином государства, предоставившего такой статус, ничем не отличается от правового статуса обычных граждан. Более того, получение помощи от собственного государства не должно быть мотивировано подтверждением со стороны граждан определенных обстоятельств <1>. С точки зрения практики УВКБ ООН вынужденный переселенец рассматривается как лицо, перемещенное внутри страны.

--------------------------------

<1> Свое отрицательное мнение в отношении использования данного понятия высказали иностранные специалисты на Конференции СНГ по проблемам беженцев и мигрантов: Конференция СНГ по проблемам беженцев и мигрантов. Европейская серия. 1996. Т. 2. N 1. С. 159 - 165.

По официальным данным Федеральной миграционной службы России, на 1 ноября 2007 г. в России были зарегистрированы в качестве вынужденных переселенцев 78 309 человек. За период с 2009 по 2010 гг. (сведения за десять месяцев) численность вынужденных переселенцев составила 44 307 человек <1>.

--------------------------------

<1> Официальные статистические данные. Статистические данные по форме 1-РД. Вынужденные переселенцы. Официальный сайт Федеральной миграционной службы России. URL: http://www.fms.gov.ru/about/statistics/data/details/38048/ (дата обращения: 23.08.2011).

Таким образом, в рамках различных регионов были выработаны международные акты императивного и рекомендательного характера, отражающие их специфику. Как и в документах, принятых на универсальном уровне, в региональных актах не содержится какого-либо определения понятия "вынужденный мигрант" или "вынужденная миграция".

Можно выделить следующие основные документы о вынужденной миграции в каждом регионе.

Африка:

- Конвенция 1969 г. по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке;

- Протокол по вопросу защиты ЛПВС и оказания им помощи к Пакту о безопасности, стабильности и развитии в районе Великих озер 2006 г.;

- Конвенция Африканского союза о защите лиц, перемещенных внутри страны, и оказании им помощи в Африке 2009 г.

Латинская Америка:

- Договор Монтевидео о международном уголовном праве 1889 г.;

- Гаванская конвенция о нормах, подлежащих соблюдению при предоставлении убежища, 1928 г.;

- Конвенция Монтевидео о политическом убежище 1933 г.;

- Договор Монтевидео о политическом убежище и беженцах 1939 г.;

- Каракасская конвенция о дипломатическом убежище 1954 г.;

- Каракасская конвенция о территориальном убежище 1954 г.;

- Картахенская декларация о беженцах, принятая на Коллоквиуме по теме "Международная защита беженцев в Центральной Америке, Мексике и Панаме: юридические и гуманитарные проблемы", проходившем в Картахене (Колумбия) с 19 по 22 ноября 1984 г.;

- Бразильская декларация о защите беженцев и лиц без гражданства 2010 г.

Европейский союз:

- Дублинская конвенция, определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств - членов Европейского сообщества, 1990 г.;

- Конвенция 1990 г. о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. между правительствами государств Экономического союза Бенилюкс, Федеративной Республики Германия и Французской Республики о постепенной отмене контроля на общих границах;

- Лиссабонский договор, подписанный в 2007 г.;

- Регламент Совета Европейского союза N 343/2003 от 18 февраля 2003 г., устанавливающий критерии и механизмы определения государства-члена, ответственного за рассмотрение заявления о предоставлении убежища, поданного в одном из государств-членов гражданином третьей страны;

- Директива Совета 2004/83/EC от 29 апреля 2004 г. о минимальных стандартах для квалификации и статуса граждан третьих стран или лиц без гражданства в качестве беженцев или лиц, нуждающихся в иной международной защите, и содержании предоставляемой защиты (Директива о квалификации).

Совет Европы:

- Европейское соглашение об отмене виз для беженцев 1959 г.;

- Европейское соглашение о передаче ответственности в отношении беженцев 1980 г.;

- Декларация о территориальном убежище 1977 г.;

- Рекомендация Парламентской Ассамблеи 773 (1976) "О де-факто беженцах";

- Рекомендация 1624 (2003) "Общая политика по миграции и убежищу";

- Рекомендация (84) 1 о защите лиц, удовлетворяющих критериям Женевской конвенции и официально не являющихся беженцами;

- Рекомендация 817 (1977) о праве на убежище;

- Рекомендация N R (1981) 16 Комитета министров государствам-членам о согласовании национальных процедур, касающихся убежища;

- Рекомендация N R (1984) 1 Комитета министров государствам-членам о защите лиц, формально не признаваемых беженцами;

- Рекомендация N R (1994) 5 Комитета министров о руководящих принципах, касающихся прибытия лиц, ищущих убежища, в европейские аэропорты.

ОБСЕ:

- Заключительный документ Венской встречи (4 ноября 1986 г. - 17 января 1987 г.);

- Документ Копенгагенской встречи Конференции по человеческому измерению от 1990 г.;

- Парижская хартия для новой Европы 1990 г.

СНГ:

- Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам 1993 г.;

- Решение Совета глав государств СНГ "О создании Межгосударственного фонда помощи беженцам и вынужденным переселенцам" 1995 г.