§4. Совет иностранных инвесторов при Президенте РК
В условиях изменившейся инвестиционной политики, начавшейся с момента принятия Закона РК о государственной поддержке прямых инвестиций (ныне утратившего силу), возникла необходимость в предоставлении иностранным инвесторам дополнительных гарантий для осуществления ими деятельности.
Следствием чего явилось создание в 1998 г. Совета иностранных инвесторов при Президенте РК как консультативносовещательного органа[310] [311]. Возглавляет Совет Президент РК, который осуществляет руководство его деятельностью, в том числе утверждает повестку и председательствует на заседаниях Совета. Постоянными членами Совета являются по должности: Премьер-министр РК, Председатель Национального Банка РК, Первый заместитель Премьер-министра РК, заместители Премьер- министра РК, заместитель Руководителя Администрации Президента РК, Министр иностранных дел РК, Министр индустрии и новых технологий РК, Министр финансов РК, Министр экономики и бюджетного планирования РК и первый руководитель рабочего органа Совета. Состав Совета с иностранной стороны формируется из числа представителей международных экономических и финансовых организаций, первых руководителей иностранных компаний или их заместителей. Так, в состав Совета, утвержденный Президентом РК, от международных организаций и иностранных компаний вошли председатель правления компании «КонокоФиллипс»; исполнительный вице-президент, член исполнительного комитета компании «Тоталь», президент подразделения «Тоталь Эксплорейшн энд Продакшн»; главный исполнительный директор концерна «Royal Dutch Shell Plc»; президент открытого акционерного общества «ЛУКОЙЛ»; генеральный директор Объединенной компании «Российский алюминий»; исполнительный вице-президент по разведке, добыче и газовым проектам корпорации «Шеврон»; председатель и Главный руководитель компании «АрселорМиттал»; и др.1.В целях обеспечения своевременного рассмотрения обращений иностранных инвесторов была образована межведомственная комиссия по рассмотрению обращений иностранных инвесторов[312] [313], которая являлась консультативно-совещательным органом при Правительстве РК.
Основной задачей межведомственной комиссии было - оказание содействия в осуществлении мероприятий по совершенствованию инвестиционного климата в нашей стране, но в соответствии с постановлением Правительства РК от 15 мая 2005 г. № 467 данная комиссия прекратила свою деятельность. В межведомственную комиссию обращались такие компании, как СП «Тулпар Мунай ЛТД», ОАО «Central Asia Cement», компании «Аксесс Энерго», Зао «АБН Амро Банк Казахстан», СП «Актобе Пройссаг Мунай Лтд», Компании «Инказ Лтд», «Тепко», Немецкий экономический клуб в г. Алматы (DWK) и др.; наибольшее количество обращений инвесторов касалось вопросов налогообложения, гарантий стабильности законодательства, решения проблем с выплатами налога на добавленную стоимость, содержания контрактов, правильности толкования законодательства РК, а также неправомерности выдачи и отзыва лицензий на деятельность1В 2012 г. для реализации единой инвестиционной политики РК, отвечающей приоритетам развития экономики РК, содействия в привлечении и эффективном использовании отечественных и иностранных инвестиций был создан Совет по улучшению инвестиционного климата как совещательный орган при Правительстве РК[314] [315]. Председателем Совета является Премьер- Министр РК. Состав Совета с казахстанской стороны формируется из числа руководителей, их заместителей или ответственных секретарей министерств финансов, экономики и бюджетного планирования, юстиции, индустрии и новых технологий, охраны окружающей среды, иностранных дел, регионального развития, Агентства по защите конкуренции (Антимонопольное агентство), Генеральной прокуратуры и иных организаций. Состав Совета с иностранной стороны формируется в количестве не более 20 человек из числа представителей международных экономических и финансовых организаций, руководителей иностранных компаний. Например, в состав Совета по улучшению инвестиционного климата вошли управляющий партнер по Центральной Азии и Кавказу «PricewaterhouseCoopers»; Генеральный Директор «Procter & Gamble»; президент- председатель Совета правления общества бизнесменов Казахстана и Турции (КАТИАД); Генеральный директор «Coca-Cola Bottlers»; Генеральный директор «Nestle»; Главный исполнительный директор «HSBC Bank Kazakhstan»; и др.
Для реализации рекомендаций и предложений первого заседания Совета иностранных инвесторов, распоряжением Премьер-министра РК были утверждены составы рабочих групп казахстанской стороны по вопросам законодательства, по вопросам налогообложения, по вопросам текущей деятельности иностранных инвесторов и по вопросам повышения инвестиционного имиджа РК, и уполномочены сопредседатели рабочих групп разработать и утвердить планы мероприятий Совета1. На втором заседании Совета иностранных инвесторов был разработан план действий совместных рабочих групп, впоследствии утвержденный Распоряжением Президента РК[316] [317]. Распоряжением Президента РК сопредседатели рабочих групп уполномочены разрабатывать и утверждать планы действий по реализации предложений и рекомендаций Совета иностранных инвесторов; центральные и местные исполнительные органы должны назначить на уровне не ниже заместителя первого руководителя ответственное лицо за реализацию плана совместных действий совместных рабочих групп и взаимодействие с Советом иностранных инвесторов, его совместными рабочими группами и Комитетом по инвестициям[318].
На четвертом заседании Совета иностранных инвесторов была принята Декларация «О Кодексе этики иностранных инвесторов, работающих в Казахстане», одобрив которую, Совет иностранных инвесторов выразил желание, чтобы Правительство и другие государственные органы РК всегда эффективно использовали Совет и его рабочие группы, а также его тесное сотрудничество с основными деловыми и индустриальными ассоциациями работающих в Казахстане иностранных инвесторов.
Совет иностранных инвесторов достаточно активно участвует в процессе формирования основных направлений инвестиционной политики нашей страны. Несмотря на свой статус консультативного органа, Совет имеет реальную возможность влиять на происходящие инвестиционные процессы и оказывать позитивное влияние на создание инвестиционного имиджа нашего государства.
Особенно актуальна и значима роль такого органа в условиях отмены специального законодательства об иностранных инвестициях.
С принятием нового инвестиционного закона, закрепляющего единый правовой статус для иностранных и национальных инвесторов, на первый план выходит проблема обеспечения надлежащей защиты и сохранения гарантий для иностранных инвестиций. В этой связи нужно подчеркнуть, что Закон об инвестициях в определенной степени сохраняет особенности в регулировании отношений с участием иностранных инвесторов. Так, в Законе об инвестициях прямо устанавливается, что если иностранное государство или уполномоченный им государственный орган производит платежи в пользу инвестора по гарантии (договору страхования), предоставленной ему в отношении инвестиций, осуществленных на территории РК, и к этому иностранному государству либо уполномоченному им государственному органу переходят права (уступаются требования) инвестора на указанные инвестиции, то в РК такой переход прав (уступка требований) признается правомерным только в случае осуществления инвестором инвестиций в РК и (или) выполнения им определенных договорных обязательств (ст. 10). Совершенно очевидно, что здесь речь идет только об иностранных инвесторах. Далее, в Законе об инвестициях есть положение, определяющее, что если международным договором, ратифицированным РК, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в настоящем законе, то применяются правила международного договора (п. 4 ст. 2). Данными международными договорами определяются особые условия для осуществления инвестиций, включая режим наибольшего благоприятствования и разнообразные гарантии. Поэтому говорить о том, что не существует различий в правовом режиме иностранных и национальных инвестиций, по меньшей мере, преждевременно.Валютное регулирование выступает одним из основных способов регулирования отношений с участием иностранных инвесторов. Законом об инвестициях определяется, что инвесторы вправе открывать в банках на территории РК банковские счета в национальной и (или) иностранной валюте в соответствии с банковским и валютным законодательством (п.
2 ст. 5). Цель валютного регулирования, согласно Закону РК «О валютном регулировании» от 13 июня 2005 г., заключается в содействии государственной политике по достижению устойчивого экономического роста и обеспечению экономической безопасности1. Основным органом валютного регулирования в РК является Национальный банк РК; Правительство и иные государственные органы осуществляют валютное регулирование в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством РК.Необходимо отметить, что Правительством РК провозглашена политика либерализации валютного регулирования, согласно которой предполагается: создание условий для диверсификации инвестиционного портфеля путем смягчения режима валютного регулирования инвестиций в ценные бумаги нерезидентов инвестиционного качества; стимулирование прямых инвестиций за рубеж, расширяющих производственный потенциал республики; повышение эффективности валютного регулирования и экспортноимпортного валютного контроля за наиболее значимыми валютными операциями, наряду с устранением чрезмерных административных преград при осуществлении
внешнеэкономических операций[319] [320] и т.п. Несомненно, что в условиях рыночных отношений вмешательство государства в эту сферу деятельности должно быть минимальным.
В литературе высказываются серьезные сомнения относительно целесообразности особого правового положения Национального
банка РК, установленного действующим законодательством. Выражается это, по мнению А.И. Худякова, в том, что Национальный банк одновременно выступает в качестве: 1) государственного органа, издающего нормативные правовые акты по валютным вопросам; 2) субъекта, принимающего индивидуальные акты, направленные на реализацию своего собственного нормативного акта; 3) хозяйствующего субъекта, участвующего при осуществлении валютных операций, являясь стороной соответствующего договора (договора купли-продажи иностранной валюты); 4) органа, привлекающего к ответственности за нарушение валютного законодательства (то есть того законодательства, которое он сам же принял)[321].
Здесь имеется в виду, что Закон о валютном регулировании, который должен быть основным законодательным актом в этой области, на самом деле таковым не является в силу того, что большинство его положений носит отсылочный характер и предоставляют решение тех или иных вопросов на усмотрение Национального банка. Поэтому, по существу, подзаконные нормативные акты Национального банка и составляют само валютное законодательство. Полагаем, что чрезмерное расширение полномочий Национального банка имеет место не только в вопросах валютного регулирования, но и в других (например, в сфере обращения ценных бумаг, в деятельности страховых (перестраховочных) организаций, их филиалов и представительств и т.д.).В целом, валютное регулирование и валютный контроль оказывают существенное влияние на привлечение иностранных инвестиций в экономику Казахстана. По сравнению с налоговым регулированием, валютное регулирование деятельности иностранных инвесторов в меньшей степени контролируется и регламентируется государством, ведь функции валютного контроля за их деятельностью возложены на уполномоченные банки, в которых нерезиденты держат свои счета (именно они выступают в качестве агентов валютного контроля в соответствии с действующим законодательством).
Воздействие трансграничных слияний и приобретений на развитие экономики принимающего государства не всегда является позитивным. Среди основных причин возможного негативного воздействия следует назвать не совпадение коммерческих целей транснациональных компаний и целей развития государств, принимающих инвестиции; в целом передача прав собственности на важные предприятия в руки иностранных инвесторов может рассматриваться как подрыв национального суверенитета, равнозначный реколонизации1. Определенную обеспокоенность по поводу трансграничных слияний и приобретений испытывают не только развивающиеся страны, но и развитые страны (примерно 90% всех трансграничных слияний и приобретений, включая большинство из 109 мегасделок на сумму более 1 миллиарда долларов США каждая, имели место в развитых странах[322] [323]). Например, приобретение японскими
инвесторами Рокфеллеровского центра в Нью-Йорке и киностудии в Голливуде вызвало бурное негодование в американской прессе[324]. Все это свидетельствует о необходимости взвешенного и рационального подхода к привлечению и использованию иностранных инвестиций, требующего всестороннего учета как положительных, так и возможных отрицательных моментов, связанных с инвестированием иностранного капитала.
Однако в связи с принятием нового инвестиционного закона уже не столь актуально изучение международного опыта в регулировании иностранных инвестиций, вследствие чего изъятия ограничительного характера из национального режима в отношении иностранных инвестиций могут применяться только в рамках международных договоров (соглашений), если конечно
они в них предусмотрены. Полагаем, что во всех остальных случаях использование ограничительных мер к деятельности национальных инвесторов, вряд ли возможно. Даже если учитывать общую формулировку, содержащуюся в Законе об инвестициях (п. 2 ст. 3), что исходя из необходимости обеспечения национальной безопасности, законодательными актами могут определяться виды деятельности и (или) территории, в отношении которых инвестиционная деятельность ограничивается или запрещается. В принципе это положение теряет всякий смысл в условиях единого и равного режима для национальных и иностранных инвестиций, ведь согласно закону ограничения могут быть определены в отношении и тех и других одновременно, тогда остается неясным: при чем здесь интересы национальной безопасности. Мировой опыт показывает, что предоставление различных льгот и установление определенных ограничений для иностранных инвестиций широко практикуются в странах с развитой экономикой, и для этого вовсе не обязательно наличие специального акта в этой сфере. Поэтому мы считаем, что отмена Закона об иностранных инвестициях не может автоматически привести к уравниванию правовых режимов иностранных и национальных инвестиций в силу объективно существующих различий между иностранной частной собственностью и частной собственностью физических и юридических лиц Республики Казахстан. Изучение опыта зарубежных стран подтверждает, что сохранение различий вполне сочетается с установлением общего национального режима для иностранных инвестиций, и это, прежде всего, в интересах принимающего государства, которое стремится к сохранению экономической и политической независимости, а также к тому, чтобы стимулировать отечественных инвесторов.
Например, российская практика привлечения иностранного капитала подтверждает, что положительные или негативные последствия в экономике страны зависят не столько от величины привлеченного иностранного капитала, сколько от его структуры и концентрации в отдельных отраслях и сферах национальной экономики[325]. Как свидетельствует международный опыт, главная задача менее развитых стран - по-прежнему заключается в привлечении прямых иностранных инвестиций не просто в больших объемах, а более высокого качества, которое определяется такими аспектами, как тесные связи с национальной экономикой, экспортная ориентация, передовые технологии, повышение квалификации работников и другое побочное воздействие1. Поэтому представляется важным в настоящее время создание условий для привлечения прямых иностранных инвестиций, а не привлечение краткосрочного (спекулятивного) иностранного капитала, необходимо разработать и реализовать целый комплекс мероприятий, направленных на формирование благоприятного инвестиционного климата в нашей стране. При этом нужно преодолевать ситуацию, когда прямые иностранные инвестиции преимущественно вкладываются только в один сектор экономики (с 1993 г. по 2000 гг. в нефтяной сектор было вложено более 80% кумулятивных прямых иностранных инвестиций[326] [327]); следует активизировать работу по привлечению прямых иностранных инвестиций и в другие сектора экономики Казахстана.
В этой связи можно обратиться к практике зарубежных стран в области привлечения иностранных инвестиций. Например, подход, принятый в Малайзии, Сингапуре и Таиланде, предусматривает существенную ориентацию на прямые иностранные инвестиции, интеграцию экономики в производственные сети транснациональных корпораций; другой подход, принятый в Республике Корея и китайской провинции Тайвань, состоит в развитии отечественных предприятий и собственного инновационного потенциала и использования транснациональных компаний главным образом в качестве источника технологии (в основном без интеграции их в экономические структуры); подход, принятый администрацией Гонконга (Китай), заключается в обеспечении инфраструктуры и общего управления, тогда как распределение ресурсов осуществляется в значительной мере с
помощью рыночных сил1. Однако крупнейшим получателем прямых иностранных инвестиций в Азии является Китай, объем притока которых, например, в 1998 г. составил 45 миллиардов долларов США (для сравнения можно отметить, что в России объем привлеченных прямых иностранных инвестиций в 1998 г. составил всего 2 миллиарда долларов США)[328] [329]. Следовательно, наряду с соблюдением общих правил и стандартов, направленных на создание для иностранных инвестиций режима не менее благоприятного, чем для национальных инвестиций (а возможно и более благоприятного), каждая страна должна выработать свою стратегию привлечения и использования иностранных инвестиций, которая бы максимально полно учитывала бы реальные экономические потребности и возможности (в том числе, уровень экономического и социального развития, имеющиеся и потенциальные ресурсы, степень экономической и политической стабильности, и т.п.).
В 2008 г. РФ - первая из стран СНГ установила разрешительный порядок для иностранных инвестиций, осуществляемых в стратегически важных отраслях экономики. 29 апреля 2008 г. был принят Федеральный закон № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранн6ых инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства».
Подводя итоги, можно сказать, что одним из основных недостатков в регулировании иностранных инвестиций является несовершенное и нестабильное законодательство в этой области (имеется в виду, не только инвестиционное законодательство, но и законодательство о валютном регулировании, налоговое законодательство, таможенное законодательство, банковское законодательство и др.). Конечно, пробелы в регулировании восполняются заключением двусторонних международных соглашений о взаимном поощрении и защите инвестиций, возможностью определять отдельные положения и условия в инвестиционном договоре, но этого недостаточно.
Правовое регулирование деятельности с участием иностранных инвесторов наряду с предоставлением государственных гарантий и оказанием государственной поддержки иностранным инвесторам, осуществляющим деятельность в приоритетных секторах экономики, включает в себя валютное регулирование; лицензионное регулирование; налоговое регулирование; таможенное регулирование; антимонопольное регулирование. Государство использует различные меры регулирования (способы и средства воздействия): меры стимулирующего характера (предоставление инвестиционных преференций); меры контролирующего характера (контроль за соблюдением государственных норм, стандартов и правил); а также меры принудительного характера (в случаях нарушения инвесторами норм действующего законодательства).
Сегодня наблюдается изменение роли государства в регулировании рыночных отношений в сторону большего применения мер косвенного (экономического) регулирования, чем мер прямого (административного) регулирования. В условиях становления развития рыночных отношений удельный вес частноправового регулирования по сравнению с публично-правовым регулированием возрастает. Прежде всего, это проявляется в том, что на смену публично-правовым нормам, определявшим порядок использования объектов государственной собственности, приходят частно-правовые нормы. Вместе с тем, отдельные ученые прогнозируют обратный процесс - увеличение массива частного права. Например, как утверждает Т.В. Кашанина, можно с уверенностью констатировать, что доля публичного права в дальнейшем будет увеличиваться, поскольку общественные связи становятся все более многообразными и тесными, возрастают роль и значение публичного права[330]. Довольно трудно с этим согласиться с учетом того, что период «расцвета» публичного права в истории нашего государства уже прошел и вряд ли повторится в ближайшем будущем. Однако нужно особо заметить, что дальнейшее развитие и расширение частно-правового регулирования в сферах, традиционно считавшихся публичноправовыми, не приведет к тому, что публичное право растворится в частном, необходимо достижение оптимального сочетания частно-правовых и публично-правовых начал в системе законодательства, и соответственно в системе права.
Итак, в результате проведения инвестиционной политики, направленной на уравнивание в правовом положении иностранных и национальных инвесторов и стимулирование отечественных товаропроизводителей, необходимость в специальном законодательстве об иностранных инвестициях отпала. Но это не означает, что не будет правовых основ для привлечения и реализации инвестиционных проектов иностранными инвесторами. С принятием единого инвестиционного закона были заложены основные начала осуществления инвестиционной деятельности независимо от принадлежности инвестора к тому или иному государству, а государственное регулирование иностранных инвестиций всегда останется важным и значимым в деле создания в Республике Казахстан развитой экономики.