§1. Правовое регулирование инвестиций в сфере недропользования
В процессе использования недр возникает две группы правоотношений: во-первых, отношения собственности на недра земли, находящейся в пределах РК; во-вторых, отношения по владению и пользованию недрами.
Правовые нормы, регулирующие отношения собственности на недра, образуют институт государственной собственности на недра. В свою очередь, правовые нормы, регулирующие отношения по владению и пользованию недрами в пределах контрактной территории, предоставленные недропользователю в соответствии с порядком, установленным законом, в своей совокупности создают особый правовой институт - институт недропользования. Институт государственной собственности на недра - это институт публичного права, а институт недропользования - это институт частного права (хотя, конечно, не следует забывать о том, что не всегда возможно установить четкую грань между частным и публичным правом, и в этом случае могут появиться особые частно-публичные образования).С точки зрения Н.Б. Мухитдинова, для управления, прежде всего, характерно осуществление властных функций, когда, соответствующие государственные органы посредством предоставляемых им полномочий направляют деятельность предприятий, учреждений, граждан в русло, необходимое обществу; поэтому управленческие отношения иногда называют властеотношениями1. По мнению, Р.О. Халфиной, четкое разграничение иерархических и горизонтальных систем во всех отраслях деятельности имеет существенное значение, в праве разработаны специфические формы, адекватные для каждой из этих систем, эти формы обеспечивают и их взаимосвязь1. Вследствие чего управление - это не только бездействие, но и взаимодействие, взаимопомощь участников (субъектов) правоотношений данного вида.
Управление недрами как исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов сталкивается с множеством задач: общих и частных, главных и второстепенных[270] [271].
Так, к числу общих задач можно отнести - задачи укрепления законности в области отношений по недропользованию, частными можно признать задачи по обеспечению соблюдения соответствующими исполнительными органами или конкретныминедропользователями установленного законодательством порядка пользования недрами. Среди главных задач государственного управления можно назвать задачи по регулированию отношений недропользования в целях обеспечения защиты интересов РК и ее природных ресурсов; второстепенными можно признать задачи по проведению государственной регистрации контрактов на недропользование. Задачи государственного управления недрами формулируются не только в специальном законодательстве о недрах и недропользовании, но и в других актах, в первую очередь в подзаконных актах, определяющих основные направления и компетенцию различных государственных органов в их деятельности по организации использования и охраны недр.
Как отмечает Ю.А. Тихомиров, динамизм государственного управления отражает адаптивность государства в целом к меняющимся условиям общественного развития[272]. В связи с коренными преобразованиями, происходящими в стране, изменились и характер, и содержание разнообразнейших функций государственного управления недрами. При этом одни функции управления исчезают, а на их место появляются новые, более точно отражающие объективные законы развития рыночной экономики.
В частности, ранее для обеспечения более эффективного использования природных ресурсов и увеличения притока иностранного и отечественного капитала в недропользование, на Агентство по инвестициям были возложены функции рабочего органа Правительства по лицензированию недропользования и установлено, что Агентство по инвестициям является единственным компетентным органом Правительства по подготовке и заключению контрактов с недропользователями (подрядчиками), получившими право в соответствии с законодательством осуществлять операции по недропользованию, за исключением общераспространенных полезных ископаемых1.
Далее в результате реорганизации системы государственных органов, эти функции и полномочия, а также функции и полномочия в области геологии и охраны недр, возложенные ранее на Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды РК, были переданы Министерству энергетики и минеральных ресурсов РК, реорганизованнному в соответствии с Указом Президента РК от 13 декабря 2000 г.[273] [274]. Впоследствии согласно Указу Президента РК «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления Республики Казахстан» от 29 сентября 2004 г. Министерство энергетики и минеральных ресурсов РК было реорганизовано с передачей его контрольно-надзорных функций по охране недр Министерству охраны окружающей среды РК[275]. Мы не считаем это правильным, потому что в очередной раз искусственным образом разделены вопросы правовой охраны недр и их использования. Такой опыт в истории нашего государства уже был и, в конечном счете, в 2000 г. от него отказались, однако опять во главу углаположены не публичные (общественные) интересы, а узковедомственные интересы отдельных министерств.
В 2010 г. Министерство энергетики и минеральных ресурсов РК в соответствии с Указом Президента РК «О дальнейшем совершенствовании системы государственного управления Республики Казахстан» от 12 марта 2010 г. № 936 было преобразовано в Министерство нефти и газа РК. Наряду с этим, Министерство индустрии и торговли РК было преобразовано в Министерство индустрии и новых технологий РК с передачей ему функций и полномочий в области электроэнергетики, горнорудной и атомной промышленности от Министерства энергетики и минеральных ресурсов РК. При этом Комитет геологии и недропользования Министерства энергетики и минеральных ресурсов РК был передан Министерству индустрии и новых технологий РК.
В результате вместо одного компетентного (уполномоченного) органа в сфере недропользования теперь их два - Министерство нефти и газа РК и Министерство индустрии и новых технологий РК. При этом вопросы разработки полезных ископаемых, за исключением углеводородного сырья, отнесены к компетенции Министерства индустрии и новых технологий РК, а вопросы разработки углеводородного сырья - к компетенции Министерства нефти и газа РК.
Трудно согласиться с тем, что это оправданно и целесообразно, скорее всего, со временем это положение будет изменено.Министерство нефти и газа Республики Казахстан является центральным исполнительным органом РК, осуществляющим формирование государственной политики, координацию процесса управления в сферах нефтегазовой, нефтехимической промышленности, транспортировки углеводородного сырья, государственного регулирования производства нефтепродуктов, газа и газоснабжения, магистрального трубопровода1. Задачами Министерства нефти и газа являются:
- участие в разработке и реализации государственной политики в сферах нефтегазовой, нефтехимической промышленности, транспортировки углеводородного сырья, государственного регулирования производства нефтепродуктов, газа и газоснабжения, магистрального трубопровода в пределах своей компетенции;
- осуществление межотраслевой координации в сферах
нефтегазовой, нефтехимической промышленности,
транспортировки углеводородного сырья, государственного регулирования производства нефтепродуктов, газа и газоснабжения, магистрального трубопровода;
- обеспечение развития топливно-энергетического комплекса в части углеводородного сырья;
- реализация государственной политики по вопросам
международного сотрудничества в областях нефтегазовой, нефтехимической промышленности, транспортировки
углеводородного сырья, государственного регулирования производства нефтепродуктов, газа и газоснабжения, магистрального трубопровода;
- обеспечение воспроизводства углеводородных ресурсов и их рационального использования, включая попутный газ;
- обеспечение реализации компетенции полномочного органа, вытекающей из соглашений о разделе продукции.
Министерство индустрии и новых технологий РК является государственным органом РК, осуществляющим руководство в сферах минеральных ресурсов, за исключением углеводородного сырья; государственного геологического изучения, воспроизводства минерально-сырьевой базы, рационального и комплексного использования недр, государственного управления недропользованием в части твердых полезных ископаемых1.
Задачами Министерства индустрии и новых технологий РК являются:1) участие в формировании и реализации государственной политики в сфере недропользования в части твердых полезных ^Постановление Правительства РК от 26 ноября 2004 г. № 1237 «Некоторые вопросы Министерства индустрии и новых технологий Республики Казахстан» // САПП Республики Казахстан. 2004. № 47, ст.586.
ископаемых, подземных вод и лечебных грязей, угольной промышленности, использования атомной энергии, государственного геологического изучения, воспроизводства минерально-сырьевой базы, рационального и комплексного использования недр, государственного управления
недропользованием в части твердых полезных ископаемых, подземных вод и лечебных грязей;
2) осуществление межотраслевой координации
государственных органов в сфере деятельности, отнесенной к компетенции Министерства индустрии и новых технологий РК;
3) создание условий для развития экономики страны на основе внедрения научно-технологических разработок (использования достижений науки и техники) и формирования высокотехнологических производств;
4) стимулирование инновационной деятельности путем создания организационных и экономических условий, в том числе обеспечивающих привлечение инвестиций для реализации государственной инновационной политики;
5) реализация государственной политики поддержки инвестиций;
6) выработка предложений по созданию благоприятного инвестиционного климата для развития экономики и стимулирования инвестиций в создание новых, расширение и обновление действующих производств с применением современных технологий;
7) обеспечение мер по реализации и мониторингу инвестиционных проектов;
8) осуществление координации процессов диверсификации и форсированного индустриально-инновационного развития экономики;
9) государственное управление в регулируемых сферах;
10) осуществление иных задач, возложенных на Министерство индустрии и новых технологий РК, в пределах своей компетенции.
Комитет геологии и недропользования Министерства энергетики и минеральных ресурсов РК был образован в 2004 г.
в результате реорганизации министерства и упразднения Комитета геологии и охраны недр, который осуществлял контрольнонадзорные функции в области охраны недр[276], переданные Комитету природоохранного контроля Министерства охраны окружающей среды РК. С 2010 г. Комитет геологии и недропользования является ведомством Министерства индустрии и новых технологий РК, осуществляющим специальные исполнительные и контрольно-надзорные функции в области геологического изучения, рационального и комплексного использования недр и государственного управления недропользованием.Министерство индустрии и новых технологий РК (в том числе, Комитет геологии и недропользования и Комитет по инвестициям) и его территориальные органы образуют систему органов специального государственного управления недрами. Наряду с этим, в компетенцию органов специального управления недрами входят вопросы, связанные с осуществлением инвестиционной деятельности в сфере недропользования. Как уже говорилось выше, был опыт передачи в ведение одного государственного органа (Агентства по инвестициям) вопросов регулирования и инвестиционной деятельности в области недропользования, но это не привело к позитивному результату: государственное регулирование не может быть эффективным, если оно не является целостным в рамках одной, четко определенной области; искусственный разрыв полномочий с переадресацией их органам различной ведомственной подчиненности не может быть признан целесообразным. Например, постановлением Правительства РК от 14 ноября 2002 г. было поручено Министерству индустрии и торговли РК проводить мониторинг исполнения заключенных контрактов на проведение операций по недропользованию и нефтяных операций, соглашений о разделе продукции на предмет соблюдения требований законодательства об обязательном приобретении товаров, работ и услуг отечественных производителей при проведении указанных операций на территории РК. При этом Правительство РК обязало Министерство энергетики и минеральных ресурсов РК в установленном законодательством порядке обеспечить предоставление Министерству индустрии и торговли РК: необходимой информации по исполнению заключенных контрактов на предмет соблюдения требований законодательства об обязательном приобретении товаров, работ и услуг отечественных производителей при проведении указанных операций на территории Казахстана; проектов заключаемых контрактов на проведение операций по недропользованию и нефтяных операций для предварительного согласования на предмет соблюдения в указанных контрактах в качестве обязательного условия привлечение товаров работ и услуг отечественных производителей1.
Для обеспечения рационального и комплексного использования недр государством определяются единые для всех субъектов правила заключения, исполнения и расторжения контрактов на недропользование, устанавливаются обязанности и закрепляются права недропользователей, а также предоставляются гарантии защиты прав недропользователей.
В то же время законы рынка диктуют новые подходы к определению сущности и пределов государственного управления, к изменению соотношения «государственное управление - государственное регулирование» в пользу последнего. В сфере пользования недрами, это проявилось в появлении новой конструкции «права недропользования» как вещного права, аналогичного другим вещным правам, таким как право собственности, хозяйственное ведение, землепользование, и это право получило развернутое закрепление в законодательстве РК[277] [278].
Таким образом, правовое регулирование инвестиций в сфере недропользования преимущественно осуществляется на началах власти подчинения, а не началах равенства сторон. Поэтому дальнейшее развитие и совершенствование государственного регулирования инвестиционной деятельности в этой области должно идти по пути постепенной замены публично-правовых средств регулирования - частно-правовыми.