§1. Выработка льготных условий ценообразования на природный газ

Изменения в мировой энергетике, когда за 40 лет (1950-1990 гг.) она с угольной превратилась в газовую, отразились и на состоянии топливно- энергетических комплексов образовавшихся после распада СССР новых не- зависимых государств.

В силу высокой энергоёмкости российской и белорусской экономик га- зовые отрасли двух стран были ориентированы главным образом на обеспе- чение энергоресурсами внутреннего потребления. Белоруссия не располагала промышленными запасами природного газа, поэтому потребности в нём она удовлетворяла только за счёт экспорта. Главным, а с 2005 г. единственным поставщиком природного газа в республику стала российская компания «Га- зпром»322.

Высокая потребность в природном газе усиливала значение ценового фактора для белорусской экономики. Формирование ценовых условий газо- вых поставок происходило на фоне глубокого экономического кризиса нача-

321 См.: Баранчик Ю. Указ. соч.

322 Аналитические материалы Российского энергетического агентства. Дата публикации 05.08.2011 // Элек- тронная версия http://rosenergo.gov.ru/upload/000029.pdf

ла 1990-х гг. как в России, так и в Белоруссии, повлёкшего за собой спад промышленного производства «голубого топлива» (См. Табл. 2).

Газовая отрасль Белоруссии в этот период также испытывала послед- ствия внутреннего экономического кризиса. Однако, в отличие от России, отрицательная динамика основных показателей работы газовой промышлен- ности в Белоруссии сменилась положительной уже во второй половине 1990- х гг. (См.

Таблица 13

Производство и потребление природного газа в Белоруссии (млн куб. м.)

Источник: Статистический бюллетень Минстата РБ «Использование топливно- энергетических и материальных ресурсов в народном хозяйстве РБ за 1990-1996 гг.» // НАРБ. Ф.30. Оп.13. Д. 12-29.

Прекращение падения объёмов производства и некоторая стабилизация белорусской экономики впервые были отмечены в июне 1996 г. Именно с этого времени до подписания соглашений о новых условиях поставок нефти и газа из РФ (январь 2007 г.) экономика Белоруссии демонстрировала непре- рывный рост 323.

Основные параметры газового сотрудничества двух стран определя- лись межправительственными соглашениями. Так, согласно Соглашению «О транспорте природного газа через территорию Республики Беларусь и по- ставках его потребителям Беларуси» от 20 июля 1992 г., Комитету по цено- вой политике Минтопэнерго поручалось «до марта 1993 г.

Взамен на возможность покупать природный газ по внутрироссйиским ценам правительство В.Ф. Кебича гарантировало допуск Газпрома в газовую отрасль Белоруссии. Так, 8 сентября 1993 г. стороны подписали межправи- тельственное соглашение «О вхождении ГП Белтрансгаз в состав РАО Газ- пром», однако необходимые для его ратификации внутригосударственные процедуры в Белоруссии не были проведены, и оно так и не вступило в си- лу325.

Пришедший к власти в 1994 г. Лукашенко в газовых переговорах с Москвой придерживался взятым прежним руководством курса. В 1995 г. пре-

323 См.: Матвеев Д. Рост стоимости энергоресурсов как фактор формирования инвестиционной политики Республики Беларусь в условиях глобального рынка // Белорусский экономический журнал. 2008. №4. С. 15. 324 ГАРФ. Ф. 10240. Оп. 1. Д. 539.

325 ГАРФ. Ф. 10240. Оп. 1. Д. 1142.

зидент РБ поручил правительству «ускорить рассмотрение в Верховном Со- вете процедуры, связанной с акционированием Белтрансгаза и созданием совместно с Газпромом единой газотранспортной системы»326. Действия бе- лорусских властей и на этот раз ограничились исключительно политически- ми декларациями.

К середине 1990-х гг. затягивание вопроса с приватизацией Белтрансга- за стало «визитной карточкой» официального Минска. Москва, со своей сто- роны, поставляя ежегодно для внутренних нужд 16 млрд куб. м. по занижен- ной цене фактически «закрывала глаза» на бездействие белорусского руко- водства. Российские власти надеялись компенсировать ущерб от «недополу- ченных» средств выгодами от будущей интеграции с Белоруссией, и созда- ния единой денежной системы в частности.

Распространению на белорусских потребителей преференциальных условий ценообразования на природный газ в значительной степени способ- ствовал политический компонент в виде крепких межличностных отношений президентов России и Белоруссии. Анализ политической документации рос- сийского руководства за период 1992-1999 гг. показал, что в отличие от дру- гих лидеров постсоветского пространства, именно в отношении Лукашенко и его заместителей чаще всего использовалась не сухая дипломатическая пере- писка, а дружеская лексика. Более того, касающиеся белорусской тематики поручения президента и председателя правительства ведомственным мини- стерствам РФ всегда носили гриф «срочно».

В то же время, дружба президентов двух стран сплотила вокруг себя представителей той части российской бизнес-элиты, чьи интересы подрывали подобные «дружеские отношения». Экономическое лобби в правительстве РФ оказало существенное влияние на характер российско-белорусских отно- шений в энергетике. Если до середины 1990-х гг. попытки Газпрома изме- нить условия газовых поставок для хозяйствующих субъектов Белоруссии встречали отпор у высшего руководства, то, начиная со второй половины

1995 г., позиция российских властей по газовому вопросу претерпела изме- нения и стала более уступчивой.

В 1995 г. газовый монополист увеличил для белорусов цену за тыс куб. м. на 3 долл. за счёт включения в неё таможенной пошлины. Новая цена в размере 53 долл. рассчитывалась «исходя из среднемировой цены 80 долл. за тыс куб. м. в соответствии с соглашением между Правительством РФ и Пра- вительством РБ о ценах на газ и тарифах на транспортировку от 8 сентяб- ря 1993 г.»327. Для сравнения: внутренняя цена на российский газ в апреле 1995 г. составила 39,1 долл. за тыс куб. м., увеличившись в мае до 42,7 долл.328

Белорусская сторона скептически восприняла действия Газпрома и приняла незамедлительные меры по урегулированию ценового вопроса.

В своём письме президент РБ указывал на несоответствие новых цено- вых условий действовавшему соглашению о торгово-экономическом сотруд- ничестве, по которому цена на газ для белорусов не могла превышать уста- новленную для российских потребителей цену. При этом он подчеркнул, что

«расходы, связанные с возрастающим транзитом российского газа через тер- риторию Белоруссии, как и в истёкшем году, возложены на белорусскую сто- рону»330.

В ответ на обращение Лукашенко Президент РФ поручил правитель- ству рассмотреть вопрос о снижении цены на газ в соответствии с заключён- ными в январе 1995 г. межправительственными соглашениями. Мин- топэнерго совместно с Газпромом, изучив предложение белорусского прези- дента, направили в правительство записку следующего содержания: «В сло-

327 ГАРФ. Ф. 10240. Оп. 1. Д. 1142.

328 Там же.

329 ГАРФ. Ф. 10240. Оп. 1. Д. 1141.

жившейся экономической ситуации нецелесообразно осуществлять поставки в страны СНГ по внутренним ценам той продукции, которая конкурентоспо- собна на европейском и мировом рынках, поскольку это неизбежно ведёт к большим прямым потерям для страны-поставщика. В случае поставки газа в Белоруссию по ценам, не превышающим действующих на внутреннем рыке России, Газпром недополучит в 1995 г. более 300 млн долл., которые в соот- ветствии с действующим положением должны быть направлены в единый фонд стабилизации и развития Газпрома»331.

Этот фонд (создан в 1992 г. – С.Т.) на протяжении 1990-х гг. являлся основным источником средств для поддержания развития газовой инфра- структуры, поэтому оставление правительством без внимания аргументов Га- зпрома могло привести к непредсказуемым последствиям в газовой отрасли. С целью их предотвращения руководство страны прислушалось к мнению га- зового монополиста, оставив без изменений скорректированную им цену за газ.

3 июля 1997 г. постановлением правительства РФ устанавливался акциз на экспорт газа – ставка акциза для всех организаций, реализующих природ- ный газ, включая независимых производителей, составляла 30%332. Новые условия импорта природного газа вызвали незамедлительную реакцию в Минске, на этот раз газовый вопрос было поручено решать премьер- министру С. Лингу. В своём письме на имя министра топлива и энергетики РФ (от 18 ноября 1998 г.) он выражал опасение по поводу того, что «упомя- нутое постановление может повлечь сокращение или прекращение поставки российского газа в Беларусь во время пиковых отопительных нагрузок осен- не-зимнего периода 1998-1999 гг.»333.

Обращение премьер-министра РБ было передано на рассмотрение Пер- вому заместителю председателя правительства России В.А. Густову, куриро-

331 Там же.

332 Постановление Правительства РФ от 03.09.1998 № 1018 «О ставке акциза на природный газ» // ГАРФ. Ф.10240. Оп. 1. Д. 2828.

333 ГАРФ. Ф.10240. Оп. 1. Д. 2828.

вавшему в правительстве работу над совершенствованием системы обложе- ния акцизом природного газа. Газовый вопрос обсуждался 9 декабря 1998 г. на Исполкоме Союза России и Белоруссии, а также во время визита Лука- шенко в Москву 16-17 декабря 1998 г.

Результатом длительных переговоров стало принятие 22 января 1999 г. правительством РФ постановления, отменявшего действовавшие ранее усло- вия обложения акциза на природный газ.334 С этого времени ставка акциза на природный газ для организаций, реализующих его за пределы РФ, определя- лась в размере 30% стоимости сырья за вычетом НДС, таможенных платежей и расходов на оплату услуг по транспортировке газа. При этом в России ак- циз «составлял 15% стоимости природного газа, реализованного газораспре- делительным организациям и (минуя эти организации) непосредственно ко- нечным потребителям, использующим его в качестве топлива и (или) сы- рья»335. Для Белоруссии ставка акциза также формировалась в размере 15% стоимости «голубого топлива» на российско-белорусской границе за выче- том налога на добавленную стоимость.

Решение об установлении на территории двух стран одинаковой ставки акциза на природный газ было приурочено к подписанию документов о со- здании Союзного государства России и Белоруссии с последующим объеди- нением электроэнергетических систем336. Намерение сотрудничать по этому направлению стороны до подписания договора о СГ закрепили в отдельном документе.337 Соглашение «О создании объединённой электроэнергетической системы» содержало положение о том, что её развитие будет производиться

334 Постановление Правительства РФ от 22.01.1999 № 81 «О ставках акциза на природный газ» // ГАРФ. Ф.10240. Оп. 1. Д. 2792.

335 Там же.

336 Программа действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства. Принята Президентом РФ Б.Ельциным и Президентом РБ А.Лукашенко 09.12.1999 // Электронная версия http://www.rg.ru/oficial/doc/sng/proga.htm

337 Соглашение между Правительством РБ и Правительством РФ «О создании Объединённой электроэнерге-

тической системы» от 22.11.1999 // Национальный реестр правовых актов РБ. 2000. №67 3/10.

на базе отношений собственности, для этого Лукашенко принял обязатель- ство провести акционирование белорусской энергетики338.

Договор о создании СГ фактически пролонгировал преференциальный режим ценообразования в отношении белорусских потребителей: в частно- сти, в нём были установлены равные условия для субъектов хозяйствования на территории двух стран.

Формат союзнических отношений способствовал расширению право- вой базы газового сотрудничества России и Белоруссии. В апреле 2002 г. бы- ло подписано газовое соглашение (вступило в силу 3 апреля 2003 г. – С.Т.), по которому Россия обязывалась поставлять газ в союзную республику по внутрироссийским ценам в ближайшие пять лет.339 Белоруссия, со своей сто- роны, брала обязательство завершить оформление необходимых решений по созданию не позднее 1 июля 2003 г. совместной газотранспортной белорус- ско-российской организации в форме акционерного общества (АО) (ст.5). Соглашением также устанавливалась, что после создания совместного АО на базе объектов белорусской газотранспортной системы объёмы и условия по- ставок природного газа в Белоруссию, а также его транзита через территорию республику, будут определяться соответствующими контрактами между Газ- промом, другими поставщиками газа и совместным акционерным обществом (ст.4).

Заключение «апрельского соглашения» стало знаковым событием в га- зовом сотрудничестве Москвы с Минском. В нём российская сторона в лице Газпрома впервые за свою экспортную деятельность брала ответственность за будущие поставки природного газа; формируемое на базе Белтрансгаза и Газпрома АО выступало гарантом стабильного экспорта и транзита «голубо- го топлива» с сохранением преференциального режима ценообразования для белорусских потребителей.

338 См.: Звонарёва О. Правовые основы сотрудничества Беларуси и России в сфере энергетики // Проблемы создания и деятельности Союзного государства: правовые основы. Мн., 2007. С. 173.

339 Соглашение между Правительством РБ и Правительством РФ «О расширении сотрудничества в газовой отрасли» от 12.04.2002 // Национальный реестр правовых актов РБ. 2003. №58 3/772.

Предоставление льготных ценовых условий поставок газа должно было сдвинуть с мёртвой точки вопрос интеграции белорусских трубопроводов в российскую газотранспортную систему. Белорусские власти, несмотря на взятые обязательства, затягивали с выполнением той части соглашения, ка- сающейся допуска российского монополиста в газотранспортную сеть. Ме- ханизм создания СП был утверждён в принятом Россией и Белоруссией газо- вом соглашении. Речь шла о том, что «газотранспортные объекты, находящи- еся в настоящее время в хозяйственном ведении предприятия «Белтрансгаз» и приватизируемые в рамках создания совместного акционерного общества, и имущество, приобретаемое указанным совместным акционерным обще- ством, будут являться его собственностью» (ст.6).

Согласие Белоруссии на создание совместного предприятия стало важ- ным, если не главным фактором при определении цены на газ. Тем не менее, белорусское руководство, в отличие от руководителей других постсоветских республик (Армении, Молдовы), в начале 2000-х гг. не стремилось переда- вать контрольный пакет акций своего газотранспортного предприятия. Для официального Минска допуск российского капитала в ТЭК рассматривался как угроза «белорусской модели развития», основанной на государственном контроле наиболее важных отраслей340. Последнее обстоятельство, таким об- разом, исключало возможность делегирования государственных полномочий в пользу создания совместного газотранспортного предприятия.

Различия газовых стратегий препятствовали выработке приемлемого для обеих сторон решения вопроса с акционированием Белтрансгаза. В конце 2002 г. Лукашенко потребовал за него сумму (5 млрд долл.), многократно превышавшую стоимость уставного капитала предприятия и оценки россий- ских специалистов. Отсутствие договорённостей по созданию СП обострило двусторонние отношения и в ноябре 2002 г. впервые за свою деятельность

340 См. более подробно: Современная Беларусь. Энциклопедический справочник. В 3 ТТ. Т. 1. Страна. Насе- ление. Внутренняя и внешняя политика. Мн., 2006. С. 201.

Газпром сократил на 30% экспортные поставки «голубого топлива» в Бело- руссию.

Кроме того, согласно межправительственному соглашению «О единой ценовой политике» (апрель 2002 г.) для белорусских потребителей фиксиро- вался новый дифференцированный принцип расчёта цены за газ341. Из еже- годно закупаемых Белоруссией 16 млрд куб. м. газа Россия сохранила внут- рироссийские тарифы (по цене пятого пояса РФ – 22 долл. за тыс куб. м. – С.Т.) на поставляемые Газпромом 10 млрд куб. м., снижение тарифов не кос- нулось остального газа, поставляемого другими российскими компаниями. В результате, в конце 2002 г. Белоруссия закупала газ у коммерческого по- ставщика ООО «Нефтегазовая компания Итера» по цене 38 долл. за тыс куб. м.342

Вследствие зашедших в тупик переговоров Белтрансгаза с Газпромом российский концерн 6 сентября 2003 г. отказался от создания СП. Впервые с момента создания Союзного государства Россия и Белоруссия не согласовали единый энергетический баланс и не утвердили цену и объём поставок «голу- бого топлива» Газпромом на 2004 г.

Неурегулированный газовый вопрос повлёк за собой срыв интеграци- онных планов в рамках СГ. В октябре 2003 г. Лукашенко заявил о том, что не видит смысла в намеченном на 1 января 2005 г. введении единой валюты по российскому сценарию – с единым эмиссионным центром в России.

Осенью 2005 г. сорвался ещё один интеграционный план – Высшему совету СГ не был представлен согласованный проект Конституционного ак- та. Некоторые российские исследователи указывают на то, что именно с это- го времени союзная риторика в Белоруссии ушла на второй план и основной темой стала защита президентом суверенитета своей страны343. Изменения

341 Постановление Правительства РФ от 12.04.2002 №236 «О подписании Соглашения между Правитель- ством РФ и Правительством РБ о создании равных условий в области ценовой политики» // Электронная версия http://www.bestpravo.ru/rossijskoje/eb-normy/m7k.htm

342 См.: Ракова Е. Рост цен на энергоносители: опыт стран региона и ситуация в Беларуси // Экономика Бе- ларуси: тенденции развития и основные вызовы. Мн. – Спб., 2006. Сб. стат. Под ред. И.В. Пелипася. С. 69.

343 См.: Неменский О. Отношения России и Белоруссии, 1999 – 2007 (анализ) // Электронная версия

http://www.edrus.org/content/view/9596/71

также произошли и в российском руководстве: политическая составляющая проекта Союзного государства потеряла для него свою актуальность. После череды «цветных революций» на постсоветском пространстве российские власти приняли стратегическое решение о переводе торговых отношений со всеми бывшими союзными республиками на рыночные рельсы344.

Переход к рыночной цене на природный газ для Белоруссии ознамено- вал окончание действия преференциальной модели энергопоставок. По оцен- кам МВФ, выигрыш от разницы европейской цены и цены для белорусских потребителей составил для республики в 2000 г. 11,6% ВВП, в 2005 г. – 6,1%.345 По подсчётам белорусских экономистов, этот же показатель в по- следний перед значительным ценовым повышением год (2006) достиг 12% ВВП.346

Установление новых ценовых параметров на экспорт энергоносителей в Белоруссию было вызвано комплексом причин экономического и полити- ческого характера. Правительство РФ с конца 2005 г. начало предпринимать меры по либерализации ценообразования в газовой отрасли, в результате це- на на газ повысилась для всех без исключения потребителей. Этому в значи- тельной степени способствовала благоприятная конъюнктура мирового энер- гетического рынка и как следствие рост с середины 2000-х гг. цены на нефть и газ.

Тесная интеграция России и Белоруссии до конца 2006 г. сдерживала распространение на белорусов рыночных принципов ценообразования. В то же время, неготовность белорусского руководства интегрировать газовые от- расли двух стран в значительной степени обусловила переход в 2007 г. от по- литического (интеграционного) принципа ценообразования к прагматичному, рыночно-ориентированному. Цена за российский газ превратилась в дей- ственный инструмент поощрения и наказания белорусского руководства в

344 Он же. Указ. соч.

345 IMF (2005), Republic of Belarus: Selected Issues. Country Report No. 05/217, Washington, D.C.

346 См.: Чубрик А. Экономика Беларуси: основные вызовы // Экономика Беларуси: тенденции развития и основные вызовы. Мн. – Спб., 2006. Сб. стат. Под ред. И. Пелипася. С. 39.

зависимости от его политики в отношении России в целом и Газпрома в частности.