2. Президентская форма правления

Президентская форма правления, осиоваиная на разделении властей, не знает понятия высшего государственного органа, из полномочий которого выводятся полномочия остальных государственных органов. B Соединенных Штатах формально имеется три высших государственных органа (конгресс, президент и Верховный суд), которым соответственно и посвящены статьи I, II и III конституции. Реальна ли в период государственно-монополистического капитализма американская конституция в этой ее части? Даже беглый взгляд на современное положение конгресса и президента позволяет отрицательно ответить на этот вопрос. Процесс централизации государственной власти, обусловленный переходом США от капитализма свободной конкуренции в стадию монополистического капитализма, означает и вторжение президента в традиционные конституционные полномочия конгресса5. Усиление федеральной государственной власти, начавшееся в 30-х годах, когда большинство господствующего класса США признало необходимым отвергнуть либералистскую концепцию «негативного государства» и перейти к регулятивным концепциям «позитивного государства», соответствующего потребностям монополистического капитализма, означало не равномерное усиление исполнительной и законодательной власти, а как раз наоборот, совершенно неадекватный рост полномочий и фактической власти исполнительных органов. Это определяется самой сущностью монополистического капитализма, интересы которого легче осуществить исполнительной власти, способной без «нежелательных помех* буржуазной демократии реализовать регулятивную функцию капиталистического государства, выражающего общий интерес господствующей монополистической буржуазии. Известный американский буржуазный журналист Уолтер Липпман дал в этой связи характеристику исполнительной и законодательной власти, которая весьма точно отражает современные реалии американской конституционной системы. Исполнительный аппарат, по его словам, стал активной властью в государстве, властью, отдающей распоряжения и вносящей предложения. И напротив, верховный представительный орган — это власть просящая, одобряющая, критикующая, соглашающаяся или отвергающая6.

При президентской форме правления президент является единственным носителем конституционных полномочий исполнительной власти, полномочия остальных представителей исполнительной власти носят производный характер. Поэтому руководители департаментов или иных федеральных ведомств и органов имеют при президенте лишь совещательный голос — принятие решения по всем отнесенным к ведению исполнительной власти вопросам конституция доверила президенту. Эта ситуация, конечно, не исключает, а, наоборот, с учетом гигантского роста деятельности, предполагает, что президент в значительной мере делегирует свои полномочия подчиненным ему звеньям исполнительного аппарата. Вопреки первоначальной схеме отношений между высшими государственными органами президент ныне трактуется буржуазной политологией и наукой о государстве как главный центр политического руководства, как самый влиятельный фактор американской формы правления7. Буржуазные авторы ныне часто обращаются к рассуждениям А. Гамильтона, понимавшего президентскую власть почти как власть абсолютного монарха8. Можно даже встретиться с утверждением, что ныне уже не президент является агентом народа, а скорее народ является агентом президента9.

Процесс усиления исполнительной власти, сконцентрированной в руках президента, шел особенно активно с начала 30-х годов — в связи с «новым курсом* администрации Рузвельта, направленным иа преодоление «великого кризиса». Закончилась эра «минимального государства*10, и настала эра «активного государства* с его регулятивной экономической функцией. Позднее этот процесс станет еще более интенсивным по мере развития в Соединенных Штатах государственно-монополистического капитализма: существенно расширится исполнительный аппарат и возрастет объем его полномочий, усилится тенденция к централизации на всех его уровнях, ослабеют демократические формы принятия решений в процессе государственного управления. Рост власти исполнительного аппарата оправдывается теоретической конструкцией, согласно которой президенту принадлежит неограниченная исполнительная власть, в то время как конгресс обладает только законодательной властью, рамки которой строго очерчены конституцией11.

Гигантское увеличение объема полномочий и функций исполнительного аппарата не могло не привести к тому, что его деятельность вышла за рамки правил, установленных творцами американской конституции. Преодолевая барьеры, поставленные принципом разделения властей и системой сдержек и противовесов, этот аппарат вторгается в традиционные владения других властей, в особенности законодательной12. Президент (и через него весь исполнительный аппарат) узурпировал законодательную инициативу, которой формально конституция его не наделя- ет13. Потребность правящих кругов монополистической буржуазии в обеспечении эффективного регулирования общественной жизни со стороны «позитивного государства» вызвала рост делегированного законодательства, в результате чего во многих ответственных вопросах законодательные полномочия конгресса перекладываются на президента. Последний реализует их своими распоряжениями исполнительного характера.

B послевоенный период особенно усилилась роль президента в области международных отношений за счет значительного умаления прерогатив конгресса. Развилась практика, обходящая положения ст. II, разд. 2 конституции, в соответствии с которой международные договоры могут быть заключены президентом только с согласия сената: президент использует формусоглашения (agreement), для заключения которого такого согласия не требуется. Именно во внешнеполитических отношениях, касающихся военных, а также экономических вопросов, президент стал почти не контролируемой конгрессом фигурой. B 70-х годах конгресс попытался восстановить свой престиж, результатом чего явилось принятие в ноябре 1973 года закона (проект закона, на который президент вначале наложил вето, был повторно принят предписанным конституцией большинством голосов в конгрессе), обязывающего президента США получить согласие конгресса, прежде чем направить американские войска за границу для ведения военных действий. Лишь в случае возникновения «чрезвычайных обстоятельств», т. e. при угрозе национальной безопасности США или американским войскам за границей, правительство может вести военные действия, но не более 90 дней, в течение которых такие действия должны быть одобрены конгрессом. Последний, в соответствии с законом, уполномочен потребовать быстрого вывода американских войск, действующих за границей, путем принятия соответствующей резолюции, в отношении которой вето президента невозможно.

Эта частичная победа конгресса явилась не только непосредственным результатом «уотергейтского дсла», она одновременно продемонстрировала значительный сдвиг в соотношении политических сил в Соединенных Штатах. Затем последовала отставка президента Никсона.

Закон 1973 года, а также последующие—1974 и 1976ro- дов — законы, исключающие свободное принятие решений президентом в некоторых внешнеполитических вопросах14, не могут, однако, изменить общую тенденцию развития — усиление исполнительной власти, решающего фактора реализации интересов правящих кругов в период государственно-монополистического капитализма.

O господствующем положении президента свидетельствуют его полномочия в области национальной обороны, после второй мировой войны оказавшиеся вне контроля конгресса. Причем попыткн изменить эту ситуацию после «Уотергейта» в сторону усиления контроля ни к чему не привели.

Падение роли конгресса в конституционной системе США, утрату им позиций, которые он должен был бы иметь согласно концепции разделения властей, сегодня признают и многие буржуазные авторы. Вот что говорит американский публицист Эль Гордон: «Теоретически конгресс и администрация президента — правящие учреждения равного уровня. B действительности же власть президента со временем росла, а авторитет конгресса падал»15.

Марксистско-ленинское государствоведенис дает четкое объяснение этому процессу. Сужение классовой базы государства монополистического капитализма и расширение регулятивных функций «позитивного государства» ведет к тому, что представительные органы вынуждены уступать дорогу тем звеньям капиталистической государственной машины, которые в соответствии с интересами монополистической буржуазии лучше приспособлены к тому, чтобы в директивной форме, ограничивающей демократические процедуры, осуществлять функции этого государства. Говоря словами Ленина,— осуществить поворот от демократии к реакции.

Вместе с тем следует указать и на факторы, помогающие представительным органам сохранять значительную роль в политической системе США. Один из иих — характер господствующих партий. B Соединенных Штатах, по сравнению с другими ведущими капиталистическими государствами, основные буржуазные политические партии — демократы и республиканцы — отличаются слабой ролью высших федеральных партийных органов, практическим отсутствием постоянного бюрократического аппарата, децентрализованной внутренней структурой и весьма условной партийной дисциплиной16. Здесь мало что напоминает контроль за деятельностью членов партии, работающих в высших государственных органах, какой имеет место в капиталистических странах Европы. Хотя существует ряд проектов реформ с целью приспособить политические партии к потребностям государства монополистического капитализма, можно сказать, что они до сих пор не вошли в самое ядро американской конституционной системы, как это имеет место, например, в Великобритании, Франции и ФРГ, и еще не стали значительным фактором, трансформирующим конституционно зафиксированные отношения между законодательной и исполнительной властью.

Другой фактор, препятствующий в определенной степени ослаблению роли конгресса,— принцип разделения властей, пусть даже во многих планах нарушенный развитием государственно-монополистического капитализма. Система сдержек и противовесов способствует отношениям конкуренции между исполнительной и законодательной властями н, что самое главное, препятствует стремлению исполнительной власти однозначно подчинить себе власть законодательную17. Конгресс не может контролировать президента, но одновременно н президент не может подчинять своему контролю конгресс. Это обусловлено, не только институциональной структурой, но и характером партийно-политических отношений. B политической партии, к которой принадлежит президент, ои не обладает авторитарными правами по отношению к своим коллегам по партии в конгрессе (например, возможностью призвать их к ответственности «по партийной линии», если они голосуют против внесенного им проекта закона)18. Президентская система — и это вытекает из ее существа — во- первых, не знает какой-либо регламентации по вопросу о том, как должны решаться конфликты между президентом и конгрессом или как должно протекать их сотрудничество; во-вторых, президент не обладает ни конституционными, ни партийно-политическими средствами, позволившими бы ему принудить конгресс реализовывать его политику.

Впрочем, говоря о конгрессе, следует иметь в виду такое обстоятельство, способствующее воздействию исполнительной власти, как децентрализация законодательной деятельности конгресса19. Под этим понятием мы имеем в виду характерный для всех высших представительных органов ведущих капиталистических государств, но особенно ярко выраженный в США, перенос центра тяжести законодательной деятельности на комитеты и подкомитеты парламента20. При этом комитеты и подкомитеты почти независимы от палат и их руководства, но зато тесно связаны со специализированными исполнительными органами и находятся под их явным влиянием. Конечно, исполнительным органам значительно легче оказать воздействие на комитет или подкомитет конгресса, чем на палату в целом.

Таким образом, упадок роли конгресса вызван не только узурпацией его прерогатив президентом и ростом власти исполнительного аппарата, но и внутренними изменениями в самом конгрессе, отражающими государственно- монополистические тенденции.

Резко вырос бюрократический исполнительный аппарат конгресса, численность которого в настоящее время приближается к 35 OOO человек (т. e. болес 600 служащих на одного члена конгресса). Сегодня он осуществляет важные законоподготовительные работы, значимые в процессе принятия решений. B свою очередь он тесно связан как с бюрократическим аппаратом исполнительных органов, так и с исполнительным аппаратом монополистических группировок и влиятельных организаций.

Средством контроля конгресса за исполнительной властью (здесь возможна аналогия с интерпелляцией при парламентской форме правления) стало так называемое «слушание» (hearings)—детально урегулированная процедура, в ходе которой комитеты в области своей предметной компетенции заслушивают представителей исполнительного аппарата, обязанных явиться по вызову на разбирательство и дать показания. Это средство довольно эффективно, прежде всего потому, что каждое слушание подготавливается специалистами из исполнительного аппарата комитетов.

Ключевым для ответа на вопрос, насколько современная американская конституционная система отдалилась от своего первоначального образца, является, на наш взгляд, анализ не столько отношений исполнительной, законодательной и судебной властей, сколько самой исполнительной власти как динамического фактора, радикально преобразующего формальную конституционную систему. Именно она и есть действительный держатель власти политической и государственной, она принимает решения принципиального государственно-политического значения. Как уже говорилось, буржуазная политология и наука конституционного права в большинстве случаев отождествляют рост власти исполнительного аппарата с ростом власти президента. Зрительно это действительно выглядит так. Однако вряд ли было бы правильно говорить о превращении конституционной снстемы в нечто вроде личной диктатуры президента. Подобная президентская диктатура не соответствовала бы потребностям государственно- монополистического капитализма, сложной регулятивной деятельности государственного механизма, призванного уравновешивать интересы монополистических групп в целях поддержки общего интереса монополистической буржуазии в целом, как «совокупного капиталиста».

Аппарат исполнительной власти в США неуклонно растет. Если в 1807 году он насчитывал 2120 работников, то в 1970 году их число достигло 3 млн.21. Разумеется, звенья исполнительного аппарата, создававшиеся в разное время, стихийно, на разных этапах исторического развития, далеко не равнозначны по своему значению.

Особенно симптоматично появление и неукоснительное усиление позиций такого — не предусмотренного КОНституцией — органа, как Исполнительное управление президента (Executive Office of the President)2*, созданное законом о реорганизации исполнительного аппарата 1939 года. Ha месте небольшого технико-вспомогательного аппарата Белого дома, существовавшего до второй мировой войны, теперь функционирует сложный механизм, координирующий работу всего исполнительного аппарата. Кроме ведомства при Белом доме (White House Office), т. e. специальных ассистентов и секретарей президента по отдельным вопросам, в составе Исполнительного управления—8 значительных учреждений, в том числе Совет экономических консультантов, Совет по внутригосударственным вопросам, Совет национальной безопасности, Ведомство по науке и технике, Совет по экономическим возможностям. Сюда же относятся и меньшие специализированные административные подразделения, например по воиросам окружающей среды.

Наиболее значительный орган Исполнительного управления— Совет национальной безопасности. Уже со времен Эйзенхауэра практически каждое важное решение президента, касающееся внутренних и, прежде всего, внешних вопросов, принималось после обсуждения в Совете. Для президента расширение персонального состава и полномочий Исполнительного управления важно по той причине, что его руководящий состав он может назначать, не испрашивая согласия сената. B конечном итоге рост полномочий и фактической власти этого органа приводит к парадоксальному результату: между президентом и иными исполнительными органами появилась управленческая система, которая как бы отдалила президента от остального исполнительного аппарата, заменила его руководство собственным.

Усиление Совета национальной безопасности явно ослабило роль и полномочия кабинета. Совет начал дублировать, а во многих случаях и заменять кабинет. Анализ процесса принятия решений в отдельных областях управления подтверждает вывод о том, что многие из них происходят вне его контроля н, во всяком случае, не под его руководством. Некоторые американские авторы констатируют, что централизация и бюрократизация аппарата президента — симптом кризиса и слабости самого института президента28. B современной истории США нередки случаи, когда президент, не будучи предварительно информирован, оказался перед ситуацией, искусственно созданной разведывательной службой, армией н органами безопас-

ности24. Велика степень переплетения исполнительной палаты и высокопромышленного комплекса, его влияния на процесс принятия важнейших политических решений.

Значительным эпизодом, заслуживающим внимания при характеристике конституционной системы США, является уотергейтская афера, которая вылилась в отставку P. Никсона с поста президента25. Мы не хотели бы здесь анализировать тс политические аспекты этого дела, которые уже разбирались во многих работах как марксистского, так и немарксистского толка. Остановимся лишь на одном вопросе. Многие буржуазные политологи и государствоведы изображают «уотергейтское дело» как свидетельство демократизма конституционной системы США, доказательство того, что и необычайно сильный президент может быть эффективно политически и институционально контролируем «демократической волей народа», что система разделения властей по-прежнему действенно функционирует. По нашему мнению, дело обстоит далеко не так. Прежде всего необходимо отметить, что «Уотергейт» возник еще до президентских выборов и уже тогда привлек внимание, что не помешало Никсону победить на выборах. Поскольку за ним стоял бюрократический аппарат исполнительной власти, «уотергейтское дело» долгое время не представляло серьезной угрозы для президента — даже когда началось расследование в конгрессе. Однако как только руководящие представители бюрократического аппарата исполнительной власти по политическим причинам отвернулись от президента и прямо или косвенно сообщили свою позицию средствам массовой информации, настроенным нротив президента, поражение Никсона стало неизбежным.

He следует, таким образом, понимать «Уотергейт» так, будто отставка Никсона явилась результатом какого-то движения в направлении демократизации внутри самой политической системы, как утверждает буржуазная политология. И хотя активная позиция широкой демократической общественности сыграла в этом деле важную роль, необходимо иметь в виду, что с определенного момента оно направлялось руководящими властнополитическими кругами, считавшими необходимым подготовить почву для изменений внутренней и внешней политики, причем таких, которые, как оказалось впоследствии, нельзя расценивать как прогрессивные. Преследовалась также и цель создать у широкой общественности впечатление реальности демократического контроля и по отношению к высшнм звеньям

государственной власти, что весьма существенно именно в силу необычайно возросших полномочий президента.

После «уотергейтского дела» среди американских ro- сударствоведов возник спор, должен ли быть институционализирован аппарат президента или же он должен функционировать в прежнем статусе, при котором президент играет решающую личную руководящую роль. Д. A. Ka- лифано в книге «Президентская нации» выступает за второе решение, когда отношения между президентом и его аппаратом основаны преимущественно на личных контактах и личной лояльности26. Автор подчеркивает важность личности президента, его моральных и политических качеств с точки зрения интересов господствующего класса. Поборники первого решения, выступающие с технократической аргументацией, утверждают, что личного статуса президента уже недостаточно и положение его аппарата должно быть легально закреплено, причем в сторону расширения полномочий, сделающих его «супераппаратом» по отношению ко всему механизму исполнительной власти27. Подобная концепция прежде всего отвечает интересам военно-промышленного комплекса, решающей властно-поли- тической силы в современных Соединенных Штатах.

Обратимся теперь к третьей ветви государственной власти, которая в президентской форме правления США выполняет значительные функции,— судебной. Как уже было отмечено, Верховный суд США с самого начала развития американской конституционной системы прибрал к рукам необычайно важные полномочия — принимать решения о конституционности актов законодательной и исполнительной власти и в связи с этим давать общеобязательное толкование конституции. Это полномочие ограничено лишь тем, что его реализация может произойти в связи с рассмотрением конкретного спора в суде, когда одна из сторон ссылается на неконституционность определенного акта (так называемый последующий контроль за конституционностью законов).

B ходе исторического развития Верховный суд США осуществлял в первую очередь функцию арбитра в отношениях федерации и штатов. Его решения по этим вопросам колебались в зависимости от характера политического лица большинства судей28. Bo второй половине 30-х годов Верховный суд, состав которого удалось обновить Рузвельту, в ряде своих последующих решений широко истолковал полномочия федерации в ущерб полномочиям штатов. Тем самым он как бы молча согласился с тем, что

в процессе расширения полномочий федерации еще более

усиливались полномочия и фактическая власть исполнительного аппарата. Верховный суд США ушел от оценки виеконституционной экспансии исполнительного аппарата, трактуя это как «политический вопрос», не входящий в компетенцию суда29.

Было бы неверно считать, что Верховный суд находится в равном положении с высшими органами других ветвей власти, в особенности исполнительной30. Его вмешательство в законодательство конгресса чрезвычайно редко. Однако его позиция по-прежнему сильна, в первую очередь — в области гражданских прав. Здесь он один из самых действенных инструментов реализации интересов правящих кругов на уровне федерации. Система разделения властей и сегодня ставит определенные барьеры возможности воздействия законодательной и исполнительной властей на судебную. Хотя судьи Верховного суда и назначаются президентом с согласия сената, однако на неограниченный срок (при условии «хорошего поведения»), что практически означает, что они остаются на своем посту длительное время после того, как назначивший нх президент покинул политическую арену. Поэтому политическое лицо Верховного суда США может отличаться от политического лица находящегося у власти президента и его администрации.

3.