ГЛАВА X Внутренние дела

Под именем внутренних дел разумеется, как сказано, попечение о благоустройстве и благосостоянии, в отличие от суда, который имеет целью охранение права. Сюда входят: 1) охранение порядка и безопасности, что составляет предмет полиции в тесном смысле; 2) содействие материальным интересам народа; 3) содействие ду­ховным его интересам; 4) соглашение всех элементов и направле­ние их к общей цели, что составляет предмет внутренней политики.

I. Охранение общественного порядка преследует двоякую цель: политическую и административную. Первая имеет в виду безопас­ность государства от внутренних смут, вторая — безопасность граждан.

Политическая полиция заботится о предупреждении и пресече­нии всякого сопротивления общественной власти. Сюда относятся все меры, клонящиеся кустранению поводов кволнениям и восста­ниям, как-то: полиция собраний, полиция печати и т. п. Об этом мы уже говорили в главе о правах граждан.

Политическая полиция может находиться или в руках общих административных органов правительства, или в руках специаль­ных органов, собственно для этой цели предназначенных. Она мо­жет образовать особое Министерство полиции или носить другие названия, пользуясь большими или меньшими правами и состоя в более или менее тесной связи с заведующим общей полицией Ми­нистерством внутренних дел. Bo всяком случае, становясь специ­альной отраслью управления, политическая полиция приобретает большие размеры и высшее значение. C тем вместе получает осо­бенное развитие употребление тайных агентов, всегда необходимых при политической полиции. Такое отделение политической поли­ции от общей существует, впрочем, только в государствах, где не допускается политическая свобода. Последняя не делает полити­ческую полицию излишней, но она уменьшает ее силу и значение, ибо политическое право ставится под охрану суда.

Административная, полиция имеет в виду: 1) безопасность от

людей: сюда входит охранение внешнего порядка и предупрежде­ние и пресечение преступлений; 2) безопасность от гибельных яв­лений природы, как-то: пожаров, наводнений и мора. Из этих двух отраслей первая составляет собственно ведомство полиции. Вторая же находится в тесной связи с попечением о благосостоянии наро­да. Так, пожарная полиция связана со строительнымиуставами, ох­ранение от наводнений с попечением о водных путях, охранение от мора с медицинской полицией. Общая же полиция, или полиция безопасности, оказывает здесь помощь всякий раз, как этого требу­ет охранение общественного порядка или принятием совокупных мер. Ей же принадлежит надзор за соблюдением законных поста­новлений.

Таким образом, полиция безопасности находится в ближайшей связи со всеми отраслями полиции благосостояния. C другой сторо­ны, она находится в тесной связи и с юстицией, ибо дело ее — предупреждение и пресечение всякого рода преступлений, а это при­водит ее в столкновение с правами граждан. Поэтому некоторые публицисты, даже такие крупные, как Моль, считают полицию без­опасности отраслью юстиции и называют ее предупредительной юс­тицией. Это очевидно неверно, ибо полиция имеет в виду не ограж­дение права, а охранение общего порядка; она касается отдельных лиц только тогда, когда они нарушают этот порядок, не разбирая, насколько они виноваты. Суд же, напротив, имеет в виду единствен­но охранение права и вступается лишь тогда, когда дело идет об отдельных лицах. Тем не менее эта близкая связь полиции с юсти­цией образует смешанную область: с одной стороны, юстиция тре­бует содействия полиции, с другой стороны полиция требует помо­щи юстиции. Нарушения полицейского порядка составляют своего рода проступки, за которые виновные являются ответственными пе­ред законом, так же как за нарушение чужих прав. Спрашивается: должно ли наказание за подобного рода проступки принадлежать полиции или суду?

Многие, в особенности немецкие публицисты, стоят за первое.

Из обязанности охранять общую безопасность и уничтожать вся­кое сопротивление следует, что полиция должна быть снабжена до­статочной силой; а так как действие ее распространяется на все точ­ки территории, то она должна быть установлена повсеместно. От­сюда необходимость полицейской стражи с военным устройством. Эта потребность ощущается, разумеется, тем в большей степени, чем скученнее население.

B чьих руках должно находиться полицейское управление: в ру­ках ли правительственных или выборных властей?

Нет сомнения, что безопасность составляет ближайший интерес местных жителей. Ho вместе с тем это самый существенный инте­рес государства. Первая обязанность правительственной власти — охранять всюду порядок и наблюдать за исполнением законов. При том безопасность одной местности находится в тесной связи с безо­пасностью соседних. Преследование воров и разбойников требует нередко обширного круга действий и значительных сил, иногда даже военных. Наконец, административная полиция находится в связи с полицией политической. Вследствие этого полиция, не только госу­дарственная, но и областная, обыкновенно находится в руках пра­вительства. Общинная же полиция, а иногда и окружная вверяется также выборным властям. Это относится в особенности к сельским общинам, где, как мы видели, полиция нередко исполняется повин­ностью жителей. Здесь староста обыкновенно состоит вместе и на­чальником полиции. Ha этом основании полицейская власть предо­ставляется и землевладельцу, там где он остается главой общины.

II. Содействие материальному благосостоянию народа заключа­ет в себе различные отрасли. Сюда относятся:

1. Попечение о количестве и распределении народонаселения. Прежде всего, для всех государственных целей необходимо точное определение количества народонаселения. Это совершается посред­ством периодических переписей, а в промежутках ведением посто­янной статистики рождений и смертей. И то и другое может произ­водиться местными властями под руководством центральной. На­против, вполне от центра зависят меры, касающиеся распределения народонаселения. Они ограничиваются главным образом содействи­ем переселениям. Если государство располагает обширными про­странствами земель, оно может регулировать направляющееся туда переселенческое движение, не придавая ему искусственного харак­тера, но приходя на помощь естественному стремлению жителей K более выгодным местам. Точно так же оно может направить движе­ние в колонии. Наконец, как чрезвычайная мера, когда есть избыток населения, которому нечем прокормиться на месте, оно может спо­собствовать эмиграции, как делала Англия с Ирландией. Наоборот, при значительном количестве пустопорожних земель и редком на­селении могут быть призываемы иностранные колонисты. Так де­лалось у нас в прошлом столетии. Ho и это мера чрезвычайная, притом такая, которой польза весьма сомнительна, ибо с призвани­ем колонистов уменьшается площадь, остающаяся для собственных граждан, а при значительной разнице культуры пришлое население все-таки остается чуждым.

2. Попечение о здоровье или медицинская полиция в обширном смысле. Это отрасль весьма существенная и обширная. Она заклю­чает в себе: а) меры предупреждения против болезней; б) учрежде­ния лечебные.

K первым относятся: 1) наблюдение за безвредностью припасов, находящихся в продаже, а равно и всяких фабричных и ремеслен­ных производств. Это — дело местной полиции, общей или специ­ально торговой и фабричной. Государство устанавливает общие меры, а местным властям предоставляется применять их кусловиям местности изданием обязательных постановлений. 2) Устройство го­родов в санитарном отношении и наблюдение за санитарным состо­янием жилищ, где скучивается народонаселение. 3) Осушение бо­лот, что обыкновенно превосходит местные средства и требует го­сударственной помощи. 4) Меры против распространения заразных болезней. Против внешней заразы учреждаются пограничные ка­рантины, которые находятся в особом управлении, подчиняясь мес­тным начальникам. Против распространения внутренней заразы иногда временно учреждаются внутренние карантины. Это мера чрез­вычайная, которая принимается местным начальством по особым полномочиям. K постоянным мерам предупреждения заразных бо­лезней принадлежит прививание оспы, которое обыкновенно дела­ется обязательным. 5) Меры против скотского падежа. И тут требу­ется дополнение общего государственного закона местными обяза­тельными постановлениями, с учреждением осмотров, а иногда карантинов, и правилами для убивания скота. Наблюдение поруча­ется как местной, так и особой медицинской полиции, состоящей из ветеринаров, при совокупном действии правительственных и вы­борных властей.

K лечебнымучреждениям относятся: 1) установление правил от­носительно медиков и аптекарей, 2) устройство больниц.

Для принятия каких бы то ни было санитарных мер необходимо содействие медиков. Поэтому одна из существенных забот государ­ства состоит в приготовлении достаточного количества врачей. Это делается посредством медицинских школ и факультетов. Затем не­обходимо, чтобы каждая местность в государстве была снабжена достаточным количеством медиков. Для местностей более или ме­нее богатых редко нужно особое пособие со стороны казны; но для местностей бедных и отдаленных правительству приходится иногда восполнять недостаток местных средств. Это тем необходимее, что медики нужны и для санитарной полиции, и для судебных след­ствий. Они необходимы также для войска и флота. Поэтому прави­тельство всегда имеет множество медиков на своем жалованье. Они распределяются по полкам, по кораблям, по больницам и городам. Последние могут состоять и на иждивении отдельных местностей. Мы видели, что медицинская часть составляет одну из существен­ных отраслей местного самоуправления. Наконец, важно предуп­реждение вредного лечения со стороны лиц, не имеющих медицин­ских познаний. Ha этом основании к медицинской практике допус­каются только лица, выдержавшие известные испытания. Им делается список, который рассылается всюду.

Такие же испытания требуются и от аптекарей и фармацевтов. И в этой отрасли забота государства состоит в том, чтобы везде было достаточное количество аптек и чтобы они содержались людьми, знающими свое дело. Последнее достигается экзаменами, первое привилегиями, которые даются аптекарям, причем для ограждения частных лиц от произвольных поборов установляется такса для ле­карств.

Что касается до больниц, то они могут содержаться правитель­ством, общинами и областями, наконец, частными лицами. Больни­цы первого рода учреждаются для армии и флота, больницы второ­го рода для отдельных местностей. Ho и тут иногда, при недостатке местных средств, правительство приходит на помощь или учрежда­ет больницы на общие или специальные суммы. Так это делалось у нас во времена приказов общественного призрения; таковы же боль­ницы, принадлежащие к ведомству учреждений Императрицы Ма­рии. B настоящее время правительство приходит на помощь губерн­ским земствам при устройстве домов умалишенных. Больницы мо­гут учреждаться и на средства частных лиц, которые жертвуют капиталы на их устройство и поддержание. B Англии и Северной Америке нередко и то и другое делается посредством обществен­ных подписок. Bce эти учреждения, как общественные, так и част­ные, могут иметь права юридических лиц, то есть владеть собствен­ностью, получать дары и т. п. Управление их естественно зависит от того, откуда они получают средства; оно может быть или прави­тельственное, или общественное, или, наконец, могут быть само­стоятельные комитеты, которые ведут дело под надзором общих властей.

Из сказанного видно, что управление санитарной и медицинс­кой частью содержит в себе две стороны: полицейскую и техничес­кую.

Первая находится в руках областных, окружных и общинных властей; для технической же части учреждаются особые советы из медиков, с приобщением иногда и других членов. Так, у нас учреж­дены врачебные отделения губернских правлений, во Франции в департаментах санитарные комиссии (Commissions de salubrite), в Пруссии медицинские коллегии в провинциях и медицинские сове­ты в округах. B Англии законом 1848 годаустановлены избираемые жителями местные санитарные коллегии (Local Boards of Health), самостоятельно управляющие своей частью. Центральное управле­ние обыкновенно состоит в Министерстве внутренних дел, а для технической части установляются медицинские советы. B Англии, с 1848 по 1858 год, существовала Общая Санитарная Коллегия (General Board ofHealth), но ныне она уничтожена и ведомство ее передано Министерству внутренних дел.

3. Попечение о продовольствии в обыкновенное время не вхо­дит в обязанности государства. При свободе торговли и особенно с развитием путей сообщения снабжение народонаселения всем нуж­ным делается само собой. Государство ограничивается косвенными мерами, как-то: содействием сельскому хозяйству и улучшением пу­тей сообщения. Там, где существуют ввозные пошлины на хлеб, они понижаются или отменяются при неурожаях, и наоборот, там, где хлеб вывозится, вывоз при неурожае может быть по усмотре­нию затруднен или даже вовсе воспрещен. Однако и в обыкновен­ное время в государствах, где часто повторяются неурожаи, сооб­щения более или менее затруднительны, устраиваются иногда об­щественные запасы на случай нужды. Так делается у нас. Эта обязанность возлагается на общины, под наблюдением земства и правительства. B неурожайные годы из магазинов выдаются ссуды, которые пополняются, когда есть избыток. B помощь этим налич­ным запасам учреждаются и продовольственные капиталы, мест­ные и государственные.

Ho в случаях широко распространенной нужды все это может оказаться недостаточным. Тогда приходится прибегать к мерам чрез­вычайным. Совокупным действием местностей и государства дела­ются громадные закупки хлеба, который развозится по местам, где есть недостаток. Такэто недавно практиковалосьу нас. Этичрезвы- чайные пособия возвращаются потом населением по мере возмож­ности; но это всегда делается с трудом, ибо разоренный народ под­нимается нелегко. Поэтому приходится сбавлять, а иногда и вовсе прощать недоимки.

4. Общественное призрение. Призрение, по существу своему, есть начало нравственное, а не юридическое. Помогать ближним составляет нравственную обязанность человека, а нравственная обя­занность исполняется не принудительно, а свободно. Поэтому обя­занности помогать другим не соответствует никакое право; такова сущность всех нравственных обязанностей. Ha этом основании и обязанности призревать нуждающихся не соответствует право на призрение. Тут может быть только ходатайство, которое предъявля­ется административным путем. Таково общее правило, которое за­темняется лишь там, где судебная власть соединяется с администра­тивной.

B силу того же начала призрение есть прежде всего частное дело, добровольно принимаемое на себя каждым. Только частная благо­творительность соединяет с материальной помощью и то нравствен­ное участие, которое дает ей высшее духовное значение. Государ­ственная благотворительность может действовать лишь общими ме­рами; живое участие заменяется бюрократическим формализмом. He общество, а лицо вносит сюда душу. Только личное участие спо­собно войти и во все подробности положения нуждающихся и опре­делить меру нужды. Государственному управлению это недоступ­но. Однако частная благотворительность бывает недостаточна. Она требует соединения сил, которое предполагает довольно высокое общественное развитие. Между тем умножение нуждающихся не только оскорбляет нравственное чувство, но, проявляясь в виде ни­щенства, становится опасным для общественного спокойствия. От­сюда рождается юридическая обязанность призрения. За недостат­ком частных лиц, она возлагается на те частные корпоративные со­юзы, общинные и сословные, в которых лицо находит поддержку и восполнение. B особенности руководительницей в деле призрения должна быть церковь, как союз, основанный на нравственных нача­лах. Таковой она и была в средние века. Громадные церковные иму­щества служили вместе капиталом общественного призрения. Нельзя, однако, сказать, чтобы пользование этим капиталом достигало цели. Оно плодило только нищенство, к ущербу общественного порядка. C изменением исторического положения церкви эти имущества были отобраны, прежде всего вследствие Реформации. Ho так как масса нищих, лишившихся пропитания, грозила общественному спокой­ствию, то взамен этого обязанность призрения бедных была возло­жена на общины. Это начало развилось в особенности в протестант­ских землях, гораздо менее в католических. B Англии оно повело к многосложным законам о бедных и к значительным злоупотребле­ниям, которым был положен предел законом 1834 года. У нас, при крепостном праве, эта обязанность, естественно, падала на владель­цев. Ныне она ложится на те общества, к которым принадлежат нуждающиеся. Ho юридического развития при наших условиях это начало не получило.

Таким образом, общественное призрение есть существенно мест­ное дело. Государству принадлежит лишь установление общих норм и наблюдение за их исполнением. Только в виде исключения оно берет на себя содержание некоторых заведений. Таковы, например, у нас воспитательные дома и другие связанные с ними учреждения, имеющие, впрочем, свои особые капиталы и свое отдельное управ­ление. Bo Франции на государственные средства содержатся не­которые заведения для слепых и глухонемых. Вообще же, государ­ство приходит только на помощь темь частным и местным заведе­ниям, которые, по своей полезной деятельности, заслуживают поддержки.

B новейшее время, однако, возникают новые формы призрения, которыхруководство иногда берет на себя государство. Таковы кас­сы для страхования рабочих от опасных случаев и в старости. По существу дела, они должны составляться добровольными вклада­ми. Когда они получают широкое развитие, государство может взять управление на себя, как известную отрасль общественной деятель­ности, конкурирующую с частной; оно может даже приносить для этого некоторые жертвы. Ho принудительное страхование, равно как и обязательное привлечение хозяев и пополнение касс государ­ственными средствами, суть начала, которые не могут быть оправ­даны здравой теорией. Работник не служитель государства, получа­ющий пенсию; это свободный частный человек, который сам обес­печивает свою судьбу. Принудительное страхование есть опека, несовместная с полноправием. Такого рода мерами думают дать от­пор социализму, но они служат только к вящему укреплению соци­алистических начал.

Из сказанного следует, что управление общественным призре­нием есть прежде всего дело общинных властей. За недостатком общинных средств учреждаются и более широкие административ­ные единицы; таковы английские союзы (unions). Крупные учреж­дения находятся в ведении областей; те, которые существуют на частные средства, управляются самостоятельно, как юридические лица. Что касается до центрального управления, то обыкновенно оно сосредоточивается в Министерстве внутренних дел. B Англии существует особая Коллегия Закона о бедных (Poorrlaw Board);

5. Строительная полиция заключает в себя вообще правила от­носительно устройства городов и сел. Здесь имеются в виду различ­ные цели: безопасность, здоровье, удобство и красота. Требования государства установляются законом; к местным условиям они при­лагаются постановлениями. Исполнение же предоставляется общин­ным властям под надзором правительственных органов. Иногда, осо­бенно в столицах, правительство прямо берет это дело в свои руки. Так, например, во Франции, во времена Второй империи, префект Гаусман перестроил весь Париж. У нас в прежнее время это дело было вверено начальнику губернии, под председательством которо­го состояла особая строительная комиссия. Ныне это передано в ведомство городов, что согласнее с истинными началами управле­ния.

6. Пожарная полиция находится в тесной связи как со строи­тельной, так и с полицией безопасности. B городах с этой целью учреждаются особые команды, обыкновенно под начальством об­щих полицейских властей; в селах устанавливается пожарная по­винность. Существенную меру против причиняемых пожарами бед­ствий представляет застрахование строений от огня. Это — пред­приятие, основанное на расчете, а потому оно обыкновенно находится в руках частных обществ. Ho у нас в селениях установле­но обязательное страхование, находящееся в ведении земства. Это вызывается тем, что при скученности наших сел и деревянных по­стройках частое повторение пожаров лишает значительную часть населения всяких средств пропитания. Величина бедствия требует общих обязательных мер. B других странах замечается совершенно обратное явление. B Англии и Северной Америке не только страхо­вание, но и самая пожарная полиция имеет частный характер. Стра­ховые общества содержат пожарные команды. B этом нельзя не ви­деть преувеличения начала частной предприимчивости, ибо пожар составляет общую опасность, а потому охранение от огня не долж­но оставаться в частных руках: это — дело общественное. Ho ко­нечно, когда частная помощь оказывается достаточной, то обще­ственной власти незачем брать это на себя.

7. Управление путей сообщения, сухопутных и водных, зависит от их значения. Они могут быть государственные и местные. Пер­вые, естественно, находятся в ведомстве общей государственной вла­сти, вторые в ведении местных властей.

Из сухопутных сообщений в управлении государства могут на­ходиться шоссе и железные дороги. Первые не окупают частной предприимчивости, а потому обыкновенно находятся в ведении на­значаемых правительством техников. Ho с развитием железных до­рог они потеряли свое государственное значение, а потому большей частью передаются местностям. Железные дороги, напротив, часто не только окупают издержки, но и приносят доход, а потому могут быть предметом частной предприимчивости. Однако ни в каком слу­чае они не могут рассматриваться чисто как частное предприятие. По существу своему, еще составляют общественную потребность и находятся в общем пользовании. Свободная конкуренция не имеет тут места: это — монополия, которая устанавливается государством и может быть передана в частные руки только под условием удов­летворения этой потребности. Притом, обыкновенно при постройке дороги требуется экспроприация владельцев, через земли которых она проходит, что также совершается во имя общественной поль­зы. Таким образом, в чьих бы руках они ни находились, железные дороги, по существу своему, сохраняют характер общественного предприятия. Только особенные соображения могут заставить госу­дарство передать их в частные руки. Главная причина та, что желез­ные дороги суть вместе промышленное предприятие, а промышлен­ные предприятия лучше ведутся частными лицами, нежели казной. B особенности первоначальное устройство дороги выгоднее произ­водить частными силами. Поэтому, обыкновенно, правительства от­дают железные дороги частным обществам на известное число лет, в течение которых может возвратиться затраченный капитал. При этом правительство составляет условия, обеспечивающие правиль­ный ход предприятия, и сохраняет за собою надзор. Нередко оно обеспечивает и получение известного процента на затраченный ка­питал; иначе риск слишком велик. Bce это составляет предмет об­стоятельного договора, в котором нужно согласить интересы об­щества с выгодами предпринимателей. Ha практике первые неред­ко остаются в накладе; но и казенное управление бывает не легче. B Англии и в Америке железные дороги навсегда отчуждаются в част­ные руки. Это опять преувеличение начала частной предприимчи­вости. Как сказано, железные дороги всегда сохраняют обществен­ный характер, которому противоречит полное их отчуждение.

Для управления государственными дорогами, а равно и для кон­троля над железными дорогами, находящимися в частных руках, необходимо особое ведомство. Здесь прежде всего требуются тех­нические знания, а потому оно отделяется от других отраслей уп­равления. Почти во всех европейских государствах существует ми­нистерство публичных работ или путей сообщения, с подчиненны­ми ему местными органами.

Местные пути сообщения разделяются на областные, окружные и общинные. Они содержатся на счет местных жителей, нередко повинностью, и управляются или выборными властями под надзо­ром правительственных, или правительственной властью с содей­ствием выборных. Это зависит от устройства самоуправления. B Англии правительство вовсе не вмешивается в местные пути сооб­щения. Они состоят в ведении надзирателей больших дорог (surveyors ofhighways), ныне подчиненных Совету графства. Иногда дороги устраиваются частными компаниями, которые управляют ими по­средством доверенных лиц (trustees).

Водные пути также разделяются на государственные и местные. Первые могут быть естественные и искусственные, реки и каналы. Обыкновенно они вверяются тому же ведомству, которое управляет сухопутными сообщениями. Редко каналы отдаются в частные руки, хотя Суэцкий канал служит наглядным примером громадного меж­дународного предприятия, исполненного и управляемого частными средствами. Что касается до местных водных путей, то по своему протяжению они могут быть только областные и редко бывают ис­кусственные, ибо это требует слишком больших издержек. Каналы строятся не для одной местности, а служат общими торговыми пу­тями. Протекающие же по областям сплавные реки составляют об­щественное достояние. Деятельность власти состоит здесь B том, чтобы содержать их в исправности, охранять от захватов, предуп­реждать наводнения и определять права частных лиц на пользова­ние водами для орошений, для мельниц и т. п. Здесь требуются общие распоряжения при содействии техников, что всего лучше до­стигается действием правительственных властей при участии вы­борных.

8. Почта и телеграф. Почта имеет главной целью перевозку пи­сем и посылок, но к этому может присоединяться перевозка лиц, служащих и частных. Последнее учреждается на общественный счет только там, где нет железных дорог, а частные средства недостаточ­ны. Задача управления состоит в поставке лошадей, а иногда и эки­пажей для проезжающих. Лошади ставятся: 1) повинностью, кото­рая может быть натуральная и денежная: в последнем случае мест­ные власти собирают деньги и нанимают лошадей; 2) казною, что уместно только при весьма несовершенных условиях общественно­го быта; 3) частными лицами, которым казна предоставляет моно­полию или конкурирующее право; иногда им даются пособия, ибо это составляет казенную и общественную надобность. Тут требует­ся внимательное соображение выгод как предпринимателя, так и казны, а также надзор за тем, чтобы общественная потребность удов­летворялась исправно и чтобы не было притеснений. Поставка ло­шадей становится излишней там, где есть достаточная конкурен-, ция. Общественные экипажи, или дилижансы, содержатся также или казною, или частными лицами и компаниями. Первый способ умес­тен только там, где частная конкуренция совершенно недостаточна или неудовлетворительна.

Почта для писем отличается от ездовой тем, что она требует единства управления и быстроты сообщений по всему государству. Это делает из нее казенную монополию, или регалию, которая слу­жит вместе и доходной статьей. Единство дела требует и особого управления. Оно может образовать отдельное министерство, как было прежде у нас, или входить в состав других министерств, на­пример внутренних дел, как установилось теперь у нас, или финан­сов, как во Франции. Местные органы, назначаемые правительством, подчиняются центральной власти, состоя под общим надзором об­ластного начальства. Ho для развозки писем по селам могут учреж­даться и местные почты, состоящие в ведении органов самоуправ­ления. Таковау нас земская почта.

C почтой связан и телеграф; но здесь не требуется монополия казны. Напротив, так как телеграф необходим при всякой железной дороге, то на последние возлагается обязанность передавать и дру­гие депеши за известную плату. Задача управления состоит в уста­новлении общих правил и сведении этой части к общей системе.

Распространяющиеся ныне телефоны составляют пока предмет частной предприимчивости.

9. Попечение о промышленности. По существу своему, промыш­ленность есть дело частных лиц. Государство не имеет назначения быть производителем, так же как оно не имеет назначения быть ученым или художником. Оно может иметь свои промышленные предприятия, фабрики и заводы, но это всегда составляет исключе­ние, которое вызывается или финансовыми целями, или удовлетво­рением насущных потребностей государства, или, наконец, устрой­ством образцовых заведений. Вообще же, всякое промышленное предприятие есть дело частное, которое устраивается на собствен­ный риск и движется личным интересом. Однако промышленность, как общее явление народной жизни, составляет вместе с тем суще­ственный интерес государства. От ее развития зависят не только народное благосостояние, но и самые государственные средства. Здесь государство может действовать двояким образом: путем опе­ки или свободы. Первая система направляет промышленность по­средством предписаний, регламентации, привилегий, монополий, такс ит. п., предоставляет ей полную свободу и только содейству­ет ей там, где требуются общие меры. Последняя система — един­ственная согласная со здравыми экономическими понятиями и с ис­тинным отношением государства к гражданскому обществу. Пер­вая же уместна только при совершенно младенческом состоянии промышленности, когда в обществе, стоящем на низкой ступени развития, нет еще ни капиталов, ни знаний, ни предприимчивости. Чем более развивается промышленность, тем более опека заменяет­ся свободой. B настоящее время это начало признается всеми евро­пейскими законодательствами, которые отказываются от прямых мер и действуют только мерами косвенными.

Предметом попечения государства в этой области является про­мышленность в различных ее видах, а именно: 1) промышленность первоначальная, заключающая в себе: а) сельское хозяйство с раз­личными его отраслями; б) горное дело; в) рыбную ловлю и охоту;

2) промышленность обрабатывающая, в которую входят ремесла и фабрики; 3) промышленность оборотная или меновая, к которой от­носятся торговля и кредит.

Есть меры, которые, непосредственно касаясь торговли, имеют косвенное влияние и на остальные отрасли. Таковы: монетная сис­тема, устройство путей сообщения, тарифы. Другие же прямо отно­сятся к той или другой отрасли.

Относительно сельского хозяйства, меры, принимаемые госу­дарством, могут состоять в следующем. 1) Упрочение и организа­ция поземельной собственности. Здесь имеется в виду утверждение прав, освобождение собственности от лежащих на ней стеснений и тяжестей, например феодальных прав, десятины, округление мел-

ких участков, иногда предупреждение излишнего дробления. B этом состоит поземельная политика, которая видоизменяется сообразно с условиями страны. 2) Обращение на пользу сельского хозяйства земель, лежащих втуне, как-то: колонизация степей, осушение бо­лот и т. п. 3) Распространение сельскохозяйственных сведений по­средством школ и образцовых заведений, а также частным

школам и обществам. 4) Заведение и продажа в частные руки улуч­шенных образцов сельскохозяйственных произведений, как-то: улуч­шенных пород лошадей и скота, виноградных лоз и т. п. 5) Содей­ствие и пособия при сельскохозяйственных предприятиях, имею­щих общий характер или вновь водворяемых, например для дренажа, для орошений, ссуды для разведения виноградников и т. п. 6) Уст­ройство сельскохозяйственного кредита. Bce эти меры тогда только приносят настоящую пользу, когда они поддерживаются личной са­модеятельностью граждан, без которой невозможны никакие про­мышленные успехи. Нельзя не заметить, что высшего развития сель­ское хозяйство достигло в тех странах, где государство менее всего заботилось об этой отрасли; такова Англия.

Особенные меры принимаются относительно лесоводства. Ис­требление лесов составляет общий вред для страны не только умень­шением лесного запаса, но главным образом влиянием на уменьше­ние влажности и на изменение климатических условий. Поэтому там, где вред становится чувствительным, закон охраняет от ис­требления даже леса, находящиеся в частных руках. C этой целью предписываются общие правила лесного хозяйства и учреждается надзор за их исполнением. Co своей стороны, государство не толь­ко бережет свои собственные лесные богатства, но и предпринима­ет насаждения, превышающие средства частных лиц.

Мы говорили уже о казенных горных заводах. Что касается до частной промышленности, обращенной на эту отрасль, то она или предоставляется свободе, или ставится под контроль правительства, смотря по тому, считаются ли недра земли собственностью владель­цев поверхности или принадлежностью государства, которое разда­ет их в частные руки под условием правильной разработки. B пос­леднем случае нужны разрешения и надзор; но и в первом случае издаются иногда правила, охраняющие естественные богатства стра­ны от хищнического истребления. И тут правительство заводит шко­лы, а там, где нужно поощрение, дает разные льготы.

Еще уместнее меры, предупреждающие истребление находящих­ся на свободе животных. Переходя с места на место, они не состав­ляют частной собственности, а потому здесь необходимы общие правила. Такова цель законов об охоте и рыбной ловле. B казенных дачах в особенности эти промыслы производятся только на основа­нии точно определенных условий.

Относительно ремесел существует также двоякая система: уст­ройство цехов или свободное соперничество. B первом случае для производства ремесла требуется вступление в цех, для чего уста­новляются различные условия, как-то: испытания, а иногда и про­хождение через степени ученика, подмастерья и мастера. B пре­жние времена предписывались даже образцы, по которым следова­ло работать. Каждый цех имел право производить только свое собственное ремесло, из чего происходили нескончаемые споры меж­ду различными ремеслами. B настоящее время в Европе цеховое устройство или совершенно отменено, или, по крайней мере, унич­тожены стеснения, дающие цехам характер монополий. B Герма­нии, однако, многие стоят за цеховое устройство в видах обеспече­ния судьбы ремесленников и лучшей организации самого звания. Ho как устроить корпоративные союзы, не делая их замкнутыми, остается задачей.

B фабричной промышленности еще более основным правилом должно быть свободное соперничество. B прежнее время, при пер­вом возникновении фабрик, правительства, в видах поощрения, пре­доставляли им разные льготы, давались пособия, выписывались ма­стера из-за границы, иногда предписывались даже способы произ­водства. B настоящее время, при громадном развитии фабричной промышленности, государство ограничивается косвенными мерами, особенно покровительственными тарифами, а также выставками, за­ведением технических школ и т. п. Ho с другой стороны, заботы государства простираются на устройство судьбы рабочего класса, который именно в фабричном производстве подвергается наиболь­шим страданиям и лишениям. C этой целью издаются законы, огра­ничивающие работу женщин и детей, предписывается хозяевам ус­тройство школ, издаются правила относительно помещения рабо­чих. Важный вопрос, который решается различно, смотря по условиям страны и юридическим началам, определяющим обще­ственный ее быт, состоит в допущении или недопущении стачек или забастовок, с целью возвысить заработную плату или по дру­гим вопросам. Иногда правительство помогает товариществам ра­бочих, имеющим целью улучшение их быта. Мы говорили выше о страховых кассах. Bce это входит в область социальной политики, составляющей в настоящее время одну из важнейших задач госуг дарственного управления.

Относительно торговли принимаются следующие меры: 1) уста­новление правильной монетной системы, которая всегда составляет регалию; 2) установление правильных мер и весов и надзор за ними;

3) устройство путей сообщения и почтовых и телеграфных сноше­ний; 4) учреждение ярмарок и базаров; 5) учреждение бирж; 6) ино­странные тарифы и связанные с ними международные договоры.

Наконец, для кредита устраиваются банковые учреждения, пра­вительственные или частные. O первых говорено выше. B отноше­нии ко вторым существуют также разные системы: свободная кон­куренция или правительственное разрешение на известных услови­ях, с правом надзора. Последнее имеет в виду ограждение интересов публики в предприятиях, которые она не в состоянии сама контро­лировать. Весьма важный вопрос состоит в том: насколько банкам дозволяется выпускать свои билеты в обращение? B Соединенных Штатах и это предоставляется свободе; в Европе, напротив, выпуск банковых билетов составляет монополию правительственных или привилегированных учреждений. Только последняя система ограж­дает публику от обмана и разорения.

Управление промышленной частью поручается обыкновенно осо­бенному министерству, нередко в соединении с другими отрасля­ми. Так, во Франции существует Министерство земледелия, торгов­ли и публичных работ; у нас управление сельским хозяйством со­единено с государственными имуществами, а торговля и горные дела с финансами. Для совещаний с представителями промышлен­ности и торговли учреждаются постоянные мануфактурные и ком­мерческие советы. Что касается до местного управления, то казен­ные учреждения вверяются обыкновенно особым управлениям, а для надзора за частными предприятиями установляются иногда ин­спекции. Наконец, попечение о местной промышленности возлага­ется на органы самоуправления, которым ближе знакомы местные интересы, но которые, с другой стороны, часто лишены нужных средств и возможности действия, ибо промышленность, по самому своему свойству, в особенности при оживленных сношениях, со­ставляет не столько местное, сколько общее дело, и меры, принима­емые относительно нее, носят преимущественно государственный характер.

III. Содействие духовным интересам народа заключает в себе попечение о науке, об искусстве, о религии и нравах, наконец, о воспитании юношества.

1. Попечение о науке. Развитие науки есть дело свободного че­ловеческого разума. Государство не только само ничего не произ­водит, но оно не в состоянии ни предписывать, ни направлять ученую деятельность. Оно может только доставлять ученым материальные средства и пособия, а также сближать их в общих учреждениях учеб­ных и ученых.

Учреждения, имеющие целью разработку науки совокупной де­ятельностью ученых, суть академии. Ho так как развитие науки есть дело личное, то в этом отношении академии большой пользы не приносят. Они могут только общими силами заниматься разными изданиями и составлением словарей. Академические должности слу­жат также поддержкой ученых, которых полезные труды не окупа­ются и не дают средств жизни. Главное же их значение состоит в поощрении ученой деятельности посредством премий и задач. Суж­дения их служат некоторого рода авторитетом, там, где они успели приобрести вес приобщением к себе всех выдающихся сил на уче­ном и литературном поприще.

Частные учреждения, содействующие развитию науки, суть уче­ные общества. Правительство утверждает их уставы, дает им льго­ты и пособия, смотря по их значению.

Кроме того, правительство может заботиться и о собирании ма­териалов, там, где это превосходит средства частных лиц. C этой целью учреждаются комиссии и снаряжаются ученые экспедиции, которые снабжаются средствами от государства.

Наконец, к попечению о науке относится устройство и содержа­ние библиотек и архивов, открытых для общего пользования и пре­восходящих частные средства.

2. Попечение об искусстве. Искусство, так же как наука, есть дело свободного творчества. И здесь деятельность государства ог­раничивается поощрениями; результаты же зависят от общих при­чин, на которые государственная власть не имеет никакого влия­ния. Жизнь духа лежит вне ее сферы.

Государство содействует искусству: 1) собиранием образцов ху­дожественных произведений; 2) учебными заведениями по этой ча­сти и доставлением молодым художникам средств ознакомиться с классическими образцами, находящимися в других странах; 3) зака­зами и покупками; 4) учреждением выставок.

Особенный вид художества составляют театры. Содержание их в несколько значительных размерах обыкновенно превосходит сред­ства частных лиц. Между тем театры не только доставляют художе­ственное наслаждение, но имеют значительное влияние на нравы. Поэтому попечение о них не может быть чуждо власти, заботящейт ся о духовных интересах народа. Театры могут быть частные и об­щественные; последние содержатся городами или государством, которое иногда учреждает и школы для артистов. Над частными театрами ему принадлежит право надзора. Правительство наблюда­ет, чтобы не представлялось ничего противного законам и нрав­ственности. Нередко с этой целью учреждается особая цензура. Ус­тановление же государственной монополии может быть оправдано лишь в том случае, когда без этого содержание театров было бы слишком обременительно для казны.

3. Попечение о религии и нравах. Попечение о религии опреде­ляется отношением государства к церкви; об этом говорено выше. Что касается до нравов, то в древности это был один из главных предметов заботы государства. Классическое государство держалось нравами и строго наблюдало за их сохранением. C этой целью на­значались даже особые сановники, занимавшие высокое положение в политическом строе. Таковы былиримские цензоры. Te же взгля­ды господствовали и в средние века, вследствие преобладания тео­кратических начал и вытекающего из них смешения нравственной области с юридической. Новое государство, напротив, основано на свободе гражданского общества и частной жизни, с чем вместе по­печение о нравах предоставляется общественному мнению. Одна­ко, в первую эпоху своего развития, под влиянием средневековых понятий, государство вступалось и в эту сферу. Отсюда законы про­тив роскоши, которые существовали во всех европейских государ­ствах. Сюда же относятся уголовные наказания за действия, про­тивные нравственности. C развитием свободы все это более или ме­нее отпадает. B настоящее время правительства более и более убеждаются, что государство не должно вступаться в частную жизнь граждан. Безнравственные действия, не нарушающие ничьего пра­ва, тогда только могут быть предметом правительственной деятель­ности, когда они становятся публичными. Ho и тут нравственное осуждение принадлежит общественному мнению, ибо личная нрав­ственность есть дело свободы; принудительная же власть должна вступаться только с точки зрения полицейской, чтобы не было об­щественного соблазна. Поэтому надзор за общественной нравствен­ностью принадлежит к ведомству общей полиции.

K попечению о нравах принадлежит и устройство обществен­ных удовольствий. По существу, это — дело частное; но иногда правительство и местные власти берут это на себя, с целью привя­зать к себе в особенности низшие классы и отвлечь HX от более вредных увеселений.

4. Народное образование. Принадлежит ли оно к ведомству го­сударства? Это вопрос, насчет которого мнения расходятся. Однако он едва ли подлежит спору. Отрицать эту деятельность государства могут только те, которые ограничивают круг его ведомства охране­нием права и установлением безопасности. Ho если государство име­ет попечение о всех народных интересах, то нет сомнения, что один из важнейших интересов как народа, так и самого государства со­стоит в воспитании юношества. От него зависит дух граждан, кото­рым держится государство. Последнее нуждается в образованных силах, которые одни в состоянии понять и исполнить высшие его задачи. От образования народа в значительной степени зависит и его благосостояние. Наконец, властвуя над подданными, употреб­ляя принудительные средства, взимая с них подати, государство дол­жно стараться убедить их в правомерности и пользе своих действий. A это делается главным образом распространением здравых граж­данских понятий посредством народного образования.

Нет сомнения, однако, что воспитание юношества прежде всего дело частное. Оно составляет заботу семейств. C признанием неза­висимости гражданского общества и частной жизни государство не может установлять общего, принудительного воспитания. B этом отношении есть значительная разница между взглядами, господство­вавшими в древнем мире, в средние века и в новое время. B древно­сти некоторые государства прямо установляли общее, обязательное для всех воспитание юношества. Таково было устройство в Спарте. B Риме этого не было; здесь строгое охранение нравов и неограни­ченность семейной власти достаточно ручались за дух подрастаю­щих поколений. Ho общественное воспитание было до такой степе­ни в духе древнего мира, что величайшие мыслители Греции, Пла­тон и Аристотель, считали его совершенно необходимым для благоустроенного государства. B средние века было совершенно про­тивное. Государство исчезло, и заботу о воспитании приняла на себя церковь. Bce учебные заведения были основаны ею; и наука, и все образование носили религиозный характер. Возродившееся государ­ство опять приняло воспитание в свои руки. Ho забота его ограни* чивается учреждением общих учебных заведений, в которые юно­шество вступает по усмотрению родителей. Принудительно в неко­торых странах только первоначальное обучение, которое считается необходимым для всех; но и здесь оно одинаково может получаться дома и в школе. B этом случае государство является опекуном ма­лолетних. Кроме того, допускается конкуренция частных заведе­ний, которые ставятся только под надзор власти в видах огражде­ния юношества от вредных влияний.

Правительственные школы могут иметь целью как умственное образование, так и собственно воспитание. Ho первая цель остается преобладающей, хотя обе связаны между собой. Нравственная сто­рона воспитания прежде всего дело семейства. Поэтому, как общее правило, ученики в правительственных школах должны быть при­ходящие. Интернаты нужны только для тех случаев, когда ученик поневоле отрывается от семьи. C другой стороны, религиозное вос­питание, по существу своему, есть дело церкви. Поэтому последняя призывается иногда к участию в школьном воспитании и даже в управлении школами. Однако в нормальном порядке это участие не должно превращаться в преобладание: 1) потому что учение в госу­дарственных школах должно быть общее для всех граждан, а церк­вей может быть несколько в государстве, следовательно, для каждо­го вероисповедания нужно было бы учреждать особые школы. Кроме лишних издержек, такое устройство разрознивает граждан, вместо того чтобы их сближать, а это вовсе не желательно, 2) Отношение человека к религии есть дело свободы. Если, вообще, религиозное образование должно составлять часть воспитания, то исключитель­ное религиозное направление вовсе не составляет общего требова­ния; государство не вправе его навязывать. 3) Средневековая наука опиралась на богословие и носила религиозный характер. Новая нау­ка свободна; она имеет свои исходные точки, свою область и свои методы, независимые от религии. Подчинение научного преподава­ния религиозному ведет к искажению науки. Это относится в особен­ности к высшим школам, где преподавание должно иметь наукооб­разный характер. B низших школах, где преподаются одни элемен­тарные знания, религиозное влияние допускается в большей степени, но и здесь оно не должно быть преобладающим, ибо 4) государство не может отдавать воспитание народа в ведение союза, от него неза­висимого. Оно этим ослабляет свое собственное влияние и собствен­ную связь с народом. Церкви, как свободному союзу, нельзя отка­зать в праве заводить свои школы, но подчинение светских школ духовенству ведет к тому, что государство или подчиняет себе цер­ковь, или само подчиняется церкви.

Государственные школы разделяются на общие и специальные. Первые имеют предметом общее образование, вторые приготовле­ние людей к известным занятиям. Общие школы разделяются на высшие, средние и низшие. Последние два разряда имеют свои подразделения.

Низшую ступень занимают народные школы, которые дают пер­воначальное образование. Они разделяются на низшие и высшие. B первых сообщаются орудия знания: чтение, письмо и счет, к чему присоединяется необходимое для детей преподавание религии, там, где оно, вследствие ненормальных отношений к духовенству, не исключается из народной школы. Вторые дают элементарные све­дения об истории, географии, естествоведении. Первые должны, по возможности, находиться в каждой общине, вторые только в важ­нейших. Они содержатся вполне или частью на счет общины, кото­рая вследствие этого получает влияние на хозяйственное управле­ние и на самый выбор учителей. Ho чем незначительнее община, чем менее она способна сделать правильный выбор, тем более на­значение учителей становится делом местных властей, заведующих народным образованием. Правительству, во всяком случае, принад­лежит надзор и руководство народных школ, которые входят в об­щую систему народного образования. Поэтому здесь уместны ко­митеты, состоящие из правительственных и выборных лиц. Таковы у нас уездные училищные советы, состоящие под председательством уездных предводителей. Это необходимо в особенности там, где округ приходит на помощь нуждающимся общинам или даже берет значительную часть расходов на себя. Иногда и правительство ока­зывает пособия. Так это делается в Англии. Дополнением к обще­ственным расходам могут служить сборы с учеников; но большей частью обучение в народных школах даровое. Первоначальное об­разование дает такую сумму знаний, которая в образованных стра­нах считается требованием, общим для всех. Поэтому государство и общество берут эти расходы на себя. B особенности это уместно там, где первоначальное обучение для всех обязательно. Для обра­зования учителей учреждаются особые учительские семинарии. Жен­ские народные школы могут быть соединяемы с мужскими или от­деляться от последних. Это — дело практических соображений.

Средние общеобразовательные школы разделяются на класси­ческие и реальные. B первых образование основано главным обра­зом на изучении отраслей знания, касающихся человека, во вторых сообщается преимущественно знание природы. Так как человеку ближе и нужнее всего человек, то первые, естественно, имеют пре­обладающее значение. Только практические потребности заставля­ют с ранних лет вводить ученика в специальное изучение физичес­кого мира. Классические школы необходимы в особенности для тех, которые приготовляют себя к общественной деятельности, реаль­ные — для деятельности преимущественно технической и приклад­ной. Существенный вопрос, составляющий предмет горячих спо­ров, состоит в том, до какой степени последним может быть открыт доступ в университеты. 06 этом здесь можно только упомянуть.

Средние учебные заведения содержатся на счет государства или на счет областей и городов. Обе системы могут существовать ря­дом. K этому присоединяется плата заучение. Так как среднее обра­зование составляет достояние относительно немногих, то подобная приплата совершенно уместна; но для неимущих делаются исклю­чения или учреждаются стипендии. Входя в общую систему народ­ного образования, средние общественные заведения во всяком слу­чае состоят под непосредственным руководством правительства, ко­торое назначает директоров и учителей, определяет учебные пособия и установляет программы. B видах систематического преподавания это необходимо. Для образования учителей учреждаются иногда осо­бые нормальные школы. Женские средние заведения отделяются от мужских; они бывают открытые и закрытые.

Высшие учебные заведения суть университеты. Они имеют це­лью преподавание науки в полном ее развитии. Поэтому здесь гос­подствует неразлучная с наукой свобода преподавания. Профессор излагает результаты своих собственных исследований и убеждений. Тут неуместны обязательные программы и предписанные сверху учебные руководства. Единственная граница свободы состоит в том, что преподаватель обязан воздерживаться от нападений на суще­ствующий порядок и на религию. Преподавание — не политическая трибуна, где господствует дух партии. Оно должно быть общее для всех и беспристрастное относительно всех, ибо такова задача на­уки. K тому же преподаватель поставляется на свое место государ­ством, а потому он обязан уважать государство. B преподавании неуместна и религиозная полемика. Родители посылают детей сво­их в университеты, доверяя преподаванию; со своей стороны, пре­подавание должно уважать это доверие. Обыкновенно от препода­вателей требуется прочтение известного курса; но при широкой сво­боде выбор предоставляется им самим. Co своей стороны, студенты или обязываются слушать известные курсы, или им предоставляет­ся выбор предметов, то есть свобода слушания. Последнее уместно только там, где один и тот же предмет излагается многими конкури­рующими преподавателями, какделается в Германии. Где этого нет, свобода слушания остается чисто фиктивной.

Университеты разделяются на факультеты. B каждом из них пре­подается особая, систематическая группа наук. Историческое раз­деление факультетов, установившееся прежде всего на Западе, сле­дующее: 1) философский факультет, подразделяющийся на фило­

логический и математический; 2) юридический; 3) медицинский;

4) богословский. У нас для богословских наук существуют специ­альные духовные училища, и это выделение правильно, ибо препо­давание богословия, естественно, состоит под непосредственным влиянием церкви. Только протестантизм, по существу своему, до­пускает полную научную свободу, свойственную университетам. Фа­культеты могут быть размещены по разным центрам, как во Фран­ции, или собираемы воедино, какв Германии иу нас. Первое низво­дит их на степень специальных школ; только в последнем случае образуются собственно университеты, то есть универсальные уч­реждения. Составляя научные центры, университеты получают зна­чение самостоятельных корпораций, состоящих, однако, под надзо­ром и руководством правительства. Они содержатся: 1) пособиями от казны; 2) на счет суммы сбора со слушателей; 3) доходами от собственных имуществ, ибо, в качестве корпорации, университет составляет юридическое лицо, владеющее имуществом. Профессо­ра или назначаются правительством непосредственно, или утверж­даются им по представлению университетской корпорации. После­днее более соответствует корпоративному значению университетов. При этом к преподаванию допускаются и сторонние лица. Учреж­дение приват-доцентов составляет существенную принадлежность университетов, как свободных центров научной мысли; но, разуме­ется, университетской корпорации и правительству всегда принад­лежит контроль над преподаванием, которое не должно переходить научные границы.

Управление университетами может или быть чисто корпоратив­ное или состоять под ближайшим надзором особо назначаемого пра­вительством лица — попечителя. Последнее имеет ту выгоду, что этим полагается предел тем злоупотреблениям, которые могут воз­никнуть в замкнутой корпорации. Ho перевес правительственной власти, умаляя корпоративное значение университетов, низводит их на низшую ступень; уничтожение же всяких корпоративных прав превращаетуниверситеты в простые школы, которые не могут быть центрами научного развития в стране. Такое положение противоре­чит самому их существу и назначению в системе народного просве­щения.

Корпоративное значение учебных заведений высшего разряда таково, что не только высшие, но и средние могут составлять совер­шенно самостоятельные учреждения, содержащиеся на свой соб­ственный счет и управляющиеся независимо от правительственных властей. B основание их полагаются суммы, пожертвованные част­ными лицами; от учредителей они получают уставы, утвержденные государственной властью. Таковы средние учебные заведения иуни- верситеты в Англии и Америке. B Англии они идут еще от средних веков; только в новейшее время парламент вступился в их устрой­ство и сделал в них законодательные преобразования.

Кроме открытых средних и высших учебных заведений, суще­ствуют и закрытые. Таковы французские лицеи и коллегии. Иногда они соединяют в себе среднее образование с высшим. Таков наш Александровский лицей. Таково же, хотя со специальной целью. Училище правоведения. Английские коллегии, из которых состав­ляются университеты, суть также закрытые заведения.

C другой стороны, могут быть учебные заведения, представляю­щие только ряд курсов, открытых для всех. Тут нет обязательных слушателей, нет приемных и выпускных экзаменов. Ha скамьях си­дит сборная публика. Такое учреждение представляет College de France. Цель его, с одной стороны, популяризация науки, с другой стороны, открытие свободному преподаванию особого поприща, ко­торого не доставляют ему устроенные в систематическом порядке и устремленные на специальные цели факультеты. Там, где свобода преподавания существует в самих университетах, подобные учреж­дения излишни.

Специальные заведения бывают двоякого рода: они могут иметь в виду общее техническое образование или какую-нибудь специ­альную часть. Первые разделяются на высшие и низшие. Низшие дают преимущественно механическую способность; таковы техни­ческие школы. B высших преподаются те же науки, но в полном развитии. Таковы политехнические институты. Чисто специальные школы суть школы военные, морские, инженерные, художествен­ные и т. п. Они могут быть средние и высшие вместе или только высшие. Кроме государственных школ, могут и существовать и ча­стные. Начала свободы преподавания изложены выше, в главе о правах граждан. Мы видели, что здесь, как и в отношении ко всякой частной деятельности, может существовать двоякая система: свобо­ды и опеки. Мы видели также, что свобода может быть предостав­лена или отдельным лицам, или также товариществам и корпораци­ям. B последнем случае особенное значение имеют права, предос­тавляемые духовенству и определяемые отношением государства к церкви. Bo всяком случае, государству принадлежит неотъемлемое право надзора, а вместе с тем и право пресекать всякие уклонения от установленных правил или вредное направление. Здесь, по само­му существу дела, эти права вверяются власти судебно-администра­тивной, ибо преподавание не подлежит юридическим правилам, а с другой стороны, права граждан должны быть обеспечены от произ­вола.

Этот характер свойствен всему управлению народным образо­ванием. Обыкновенно оно сосредоточивается в отдельном Минис­терстве народного просвещения, к которому присоединяются иногда и дела церковные. Ho специальные школы, военные, художествен­ные и другие, нередко выделяются, как требующие специальных знаний от управляющих. Они вверяются тем ведомствам, для кото­рых они учреждены.

Управление народным просвещением имеет свои особенности, которые отличают его от других отраслей. Предмет его составляют не меры, относящиеся к материальному миру, а умственное и нрав­ственное влияние на лица. Преподаватели, состоящие в его веде­нии, точно так же не простые исполнители воли начальства, а люди, достигшие знания самостоятельным трудом и действующие на юно­шество путем убеждения. Отсюда особенное положение преподава­телей и особенные приемы управления.

Преподаватели, преимущественно высших школ, как лица, вы­ражающие в преподавании свои собственные убеждения, не могут быть приравнены к чисто бюрократическому персоналу. Подобно судьям, они должны быть поставлены в положение, независимое от административного произвола. Этого требует не только свобода пре­подавания, но и обеспеченность этих лиц, ибо преподавание нуж­дается в долгом приготовлении, мало вознаграждается и часто де­лает человека неспособным предпринять новое поприще. Ho со сво­ей стороны, государство должно быть обеспечено B том, что преподавание будет соответствовать своей цели и не будет упот­реблено во зло; а это дело нелегкое, ибо дух и направление усколь­зают от точных определений. Поэтому начало несменяемости, как оно установлено для судей, в этой области неприложимо. Необхо­димы только гарантии против произвольных смещений. Их может дать хорошо устроенный дисциплинарный суд, состоящий из неза­висимых лиц как учебного ведомства, так и судебного персонала. Bo Франции такими учреждениями служат академические советы в округах и Высший Совет Народного Просвещения (Conseil superieur de l'lnstruction publique), составленные в значительной степени из членов, избираемых самими преподавателями. B Германии, как мы видели, все служащие пользуются подобными гарантиями и препо­даватели к ним приравнены. K тому же ведет корпоративное уст­ройство учебных заведений, которое дает корпорациям надзор за своими членами и делает их более или менее ответственными за дух преподавания.

Правительственной власти, во всяком случае, принадлежит над­зор и руководство. Там, где в ее руках находится высшее управле­ние народным просвещением, она устанавливает общие нормы пре­подавания и дисциплины, назначает преподавателей непосредствен­но или по представлению корпораций и местных властей, назначает директоров низших школ и весь персонал инспекции. Ho и в соб­ственно административной деятельности выступают особенности этой отрасли. Вследствие преимущественно нравственного харак­тера отношений, здесь требуется большая осмотрительность и мень­шая быстрота, нежели в других. Поэтому здесь уместно ограниче­ние начальствующих лиц исполнительным советом. Bo Франции, где начало единоличного управления до новейшего времени прово­дилось во всей строгости, всегда делалось исключение для народ­ного просвещения. Высший Совет Народного Просвещения имеет здесь совершенно иное значение, нежели советы других министров. B настоящее время, как сказано, он в большинстве состоит из лиц, избираемых самими преподавателями. Вообще, более или менее не­зависимое его положение необходимо для того, чтобы OH мог ус­пешно исполнять свое назначение. Иначе он превращается в про­стую бюрократическую коллегию, которая служит только ширмами для министерского произвола. Такие же советы учреждаются и в округах. И в них уместно участие представителей не только препо­давания, но и тех обществ, которые своими средствами поддержи­вают заведения. Это касается в особенности народных школ, а так­же и средних заведений, содержимых вполне или частью на мест­ные средства. Иногда в них вводятся и общие административные и церковные власти. Bo Франции префект состоит председателем Де­партаментского Совета Народного Просвещения; ему принадлежит и самое управление. B прежнее время в совете заседал и епископ с другим назначенным им духовным лицом. B академических окру­гах управляющий школами Академический Совет состоит под пред­седательством ректора; но и здесь в прежнее время заседали назна­чаемые министром епископ и члены духовенства. B Пруссии, до 1825 года, консистории заведовали не только церковными, но и школьными делами. Ныне последние управляются в округах отде­лениями правлений (Regierungen), где заседают школьные советники, а в провинциях провинциальными училищными советами, состоя­щими под председательством обер-президента провинции. Такое устройство нельзя признать правильным. Общие административные власти в деле народного просвещения некомпетентны и склонны вносить сюда совершенно иной дух; церковные же власти, особен­но в католических странах, имеют слишком исключительное на­правление. Такая смесь может породить только столкновения. Она не в состоянии установить необходимого в системе народного про­свещения нравственного единства.

Призванное охранять порядок в государстве, оно должно иметь в руках достаточную для того силу. Это центральное положение выс­шего руководителя внутренней политики делает то, что во всех ев­ропейских странах Министерство внутренних дел составляет одно из важнейших ведомств. Исключение представляет Англия, где вследствие сильного развития местного самоуправления централь­ная административная власть играла совершенно второстепенную роль. Только в новейшее время она приобретает все большее и боль­шее значение.