42. УчениеРуссо о распределении властей
Исходным пунктом для политического учения Pycco является естественная свобода индивидуальной человеческой личности. Он ставит себе целью разрешение вопроса: каким образом человек может войти в состав общества и, подчинившись государственной власти, тем не менее сохранить свою свободу.
Проблема эта разрешается у него общественным договором. Люди, первоначально свободные и не зависимые друг от друга, путем всеобщего договора соединяются в одно коллективное целое — народ и, отказываясь от своих первобытных индивидуальных прав, подчиняются неограниченной власти этого целого. Народ, таким образом, является абсолютным властителем, сувереном. Ero воля, которую Pycco называет общей волей (volonte generale), неограниченна. Свобода же личности при этом обеспечивается тем, что суверен состоит из всех вообще членов общежития и все они, без исключения, принимают участие в образовании общей воли. Таким образом, каждый, повинуясь общей воле, повинуется, в сущности, самому себе. Ho так как полное согласие всех членов общежития невозможно, то общей волей Pycco признает решение большинства их. Pycco предвидит возражение, что в таком случае меньшинство должно повиноваться не своей собственной, а чужой воле, но устраняет это затруднение при помощи следующего рассуждения, которое, благодаря своей искусственности, сделалось одним из главных пунктов для нападений критики. Когда, говорит Руссо, на разрешение народа ставится известный вопрос, то каждого гражданина спрашивают не о том, каково его частное мнение по этому вопросу, а о том, в чем, в данном случае, заключается общая воля, т. e. общий элемент, содержащийся во всех индивидуальных волях. Если гражданин оказался в меньшинстве, это значит, что он ошибся, не угадал содержания общей воли, и он должен, признав свою ошибку, подчиниться решению большинства, раскрывающему истинное содержание общей воли. Существенным признаком общей воли является не единогласие всех членов общества, а только участие их всех в голосовании. При этом Pycco настойчиво подчеркивает, что общая воля может исходить только непосредственно от народа; она не может выражаться через его представителей.Общую волю Pycco отождествляет с законом, причем признаком закона, по его учению, является не только общее участие всех членов государства в его установлении, но и общность его содержания.
Законы содержатлишь общие правила, но не конкретные предписания. Общая воля есть воля, исходящая от всех и устанавливающая предписания для всех. Именно потому она всегда справедлива и непогрешима. Суверенный народ, устанавливая общие правила, не касается частных интересов и потому не может их нарушить; нарушить же общих интересов он не может потому, что это его собственные интересы. Общие правила, уподобляясь законам природы, не нарушают свободы личности. Рабство есть зависимость не от законов, а от индивидуальной воли другого лица. Именно такую зависимость и устраняет неограниченное господство общей воли. Логическим выводом из хода рассуждений Pycco является непосредственная демократия как политический идеал. Законодательная власть, согласно его теории, должна принадлежать непосредственному народному собранию, в котором участвуют все граждане.
Ho одного законодательства, т.е. установления общих правил, недостаточно для существования общежития. Необходимо исполнение законов, т.е. применение общих правил к конкретным случаям. Эта функция, по мнению Руссо, не может принадлежать законодателю, т. e. суверенному народу, а должна быть вверена особому органу — правительству. Необходимость отделения исполнительной власти от законодательной обосновывается у Pycco следующими аргументами. Во-первых, исполнительная власть должна действовать постоянно и потому осуществление ее непосредственным народным собранием практически невозможно даже в самых маленьких государствах. Во-вторых, что еще важнее, постановление сувереном конкретных решений, касающихся всегда частных интересов, могло бы исказить самую его природу, — суверен должен всегда иметь в виду лишь общие интересы и совершенно не касаться частных.
В-третьих, соединение законодательства и исполнения в руках одного и того же органа стерло бы практически различие между ними и поколебало бы то господство общего правила над конкретным решением, которое является необходимым условием свободы.Правительство, которому вверяется исполнительная власть, может иметь различную организацию, определяемую законодателем: монархическую, аристократическую или демократическую. Это различие, в глазах Руссо, не имеет существенного значения. Ho, как бы ни была организована исполнительная власть, она должна быть безусловно и всецело подчинена законодательной — не только в том смысле, что она является послушным орудием велений суверена-законодателя (Руссо сравнивает отношение правительства к законодательству с отношением руки или ноги человека к его воле), но и в том смысле, что правители избираются суверенным народом, ответственны перед ним и могут быть во всякий момент им сменены. Правительство имеет известную независимость лишь постольку, поскольку народ не может непрерывно находиться в сборе. Ho раз он собрался, действие всех других властей прекращается. По образному выражению Руссо, в это время звучит «голос Бога на земле», и все другие голоса перед ним умолкают.
Будучи, таким образом, безусловно подчинено суверену-народу, правительство, однако, поскольку оно исполняет установленные им законы, столь же безусловно господствует над отдельными лицами, составляющими этот народ. Соотношение между народом как целым, правительством и совокупностью отдельных граждан, составляющих народ, Pycco наглядно изображает в виде математической непрерывной пропорции, в которой правительство занимает место среднего члена. Народ-законодатель относится к исполнительной власти так же, как исполнительная власть относится к отдельным гражданам.
Мы видим, что в теории Pycco материальное разделение функций государственной власти чрезвычайно стройно и последовательно соединяется с формальным. Законодательство есть установление общих правил, и именно поэтому оно должно принадлежать народу, состоящему из всех граждан, исполнение же, т.
e. применение общих правил к конкретным случаям, должно быть вверено особому органу, который точно так же подчинен народу, как конкретные решения подчинены общим правилам. Нужно, однако, заметить, что и у Pycco материальная и формальная классификации все-таки не вполне совпадают. Суверенный народ не только устанавливает общие правила, но, кроме того, избирает правителей, осуществляет их ответственность и, в случае надобности, сменяет их. По мнению Руссо, ему же должно принадлежать право помилования осужденных преступников. Bce это, несомненно, конкретные акты, затрагивающие частные интересы, Pycco хорошо сознает это и потому оговаривается, что в виде исключения суверену принадлежит и совершение некоторых конкретных актов. Ho это не законы, а декреты суверена.Теория Pycco по своей гениальной простоте, стройности и законченности представляет, несомненно, одно из величайших произведений человеческой мысли, но, вместе с тем, это — чисто отвлеченное учение, которое не считается с реальными условиями политической жизни.
Прежде всего эта теория рассчитана на маленькое государство — общину, вроде античных республик. Весьма вероятно, что на Pycco оказали большое влияние условия жизни его родины. Он бьш женевским гражданином и принимал участие в политической жизни этого государства-города. Вполне естественно, что это участие повлияло и на его теорию. B одном месте своих сочинений Pycco говорит, что идеальное государство должно иметь около 10 000 граждан. B государствах такого размера, конечно, может существовать непосредственное народоправство в духе Руссо; по крайней мере, оно физически возможно. Ho в современных крупных государствах непосредственное народное собрание как орган верховной власти совершенно немыслимо. Народное представительство, которое Pycco отрицал, здесь диктуется силой вещей, и в эпоху Французской революции самые горячие сторонники Pycco не помышляли никогда о введении того непосредственного народоправства, о котором он мечтал.
Далее, Pycco хочет свести свою государственную деятельность к двум функциям: 1) к установлению общих правил и 2) к точному исполнению этих правил в конкретных случаях.
Исполнительная власть является поэтомуунего пассивным, почти механическим орудием законодательной. Ho в действительности такое соотношение между законодательством и управлением невозможно. Нельзя предусмотреть общими правилами все случаи жизни. Поэтому во многих областях жизни управление представляет собой не исполнение закона, а свободную деятельность в пределах и на основании закона. Такова, например, область международных сношений. Таковы же многие акты внутреннего управления, напр., созыв и роспуск законодательного собрания, назначение должностных лиц, смена их, издание общих правил по уполномочию законодателя. Это хорошо понимал Локк, и именно поэтому, наряду с исполнительной властью, он ставил федеративную власть и «прерогативу». Наконец, даже и самое приложение общих правил, устанавливаемых законами, в конкретных случаях, которые имеют место в деятельности исполнительной в тесном смысле слова и судебной власти, вовсе не есть простое, механическое исполнение, как оно рисуется Pycco и как оно вообще рисовалось писателям XVIII в. (Монтескье также думал, что судебная власть, в сущности, не есть власть, а только простая передача воли законодателя). B применении законов остается всегда известная доля самостоятельности для применяющего органа. B настоящее время существует даже течение в пользу расширения этой самостоятельности. Так, например, уголовному суду доставляется гораздо большая свобода в определении меры наказания, чем прежде. Новое швейцарское Гражданское уложение предписывает судье за неимением подходящего закона руководствоваться при разрешении дела той нормой, которую судья установил бы, если бы бьш законодателем.Поэтому деятельность исполнительной власти далеко не носит такого характера, какой ей приписывает Руссо; отношение ее к власти законодательной вовсе не есть отношение механической силы к направляющей эту силу воле.
Bce учение Pycco имеет задачей гарантировать свободу. Это общая цель и Руссо, и Монтескье. Pycco полагал, что свобода личности гарантируется прежде всего тем, что человек подчиняется общей воле, в образовании которой он сам участвует, подчиняясь, таким образом, самому себе.
Обеспечением свободы является, следовательно, участие в государственной власти. Ho так как общая воля есть решение большинства, то для меньшинства эта гарантия является фикцией. Утверждение Руссо, что решение большинства есть, собственно, не воля большинства как такового, а лишь способ раскрытия истинной общей воли всего народа, убедительно только для тех, кто верит, подобно ему, что народ во всякий момент его жизни действительно обладает вполне реальной общей волей и что голосование большинства есть, безусловно, верное средство для обнаружения этой воли, таящейся во всех членах общежития. Ho такая вера не находит себе опоры в фактах политической действительности. To, что Pycco называет общей волей, есть на самом деле продукт столкновения различных частных интересов и многих частных воль.Другую гарантию против тирании большинства над отдельными гражданами Pycco находит в том, что исходящие от большинства законы содержат всегда лишь общие правила, обязательные одинаково для всех. Ho, во-первых, установить точную границу между общими правилами и конкретными решениями весьма трудно. Во-вторых, хотя Pycco и настаивает на том, что суверенный народ, за некоторыми исключениями, не должен делать конкретных постановлений, но в его системе нет никаких гарантий соблюдения этого правила. Раз народ, т.е. большинство, обладает неограниченной властью, а правительство является лишь вполне зависимым от него орудием, то для суверенного народа не существует никаких преград, которые могли бы удержать его от конкретных решений, относящихся к частным лицам. Сам Pycco представляет народному собранию право помилования, но где гарантия против того, что оно не будет осуществлять и право остракизма, как в Афинах?
Сущность теории Pycco заключается в том, что он ту фактическую коллективную поддержку населения, на которой основывается государственная власть и о которой мы говорили, когда рассматривали вопрос об основаниях государственной власти, стремится превратить в юридическую неограниченную власть всего населения, а все органы государства поставить лишь в положение пассивных орудий, механических исполнителей этой власти. Он хочет рационализировать до конца и без остатка ту психическую, общественную силу, на которую опирается государственная власть.
Как бьшо указано нами выше, в эволюции политического быта, действительно, замечается общая тенденция, сводящаяся к процессу рационализации и идущему параллельно ему процессу демократизации государственной власти. Поэтому мы должны признать, что теория Pycco совершенно правильно предуказывает то общее направление, по которому совершается развитие современного государства. Ho она рисует совершенно отвлеченный идеал, недостижимый в настоящем и едва ли в полной мере достижимый и в будущем. Рационализация государственной власти, по крайней мере, при данной человеческой психике, вряд ли может дойти до конца, так, чтобы в подчинении власти не осталось никаких элементов, кроме чисто рассудочных. Пока же элементы привычки и чувства в государственной жизни не уничтожены, теория Pycco остается лишь отвлеченным идеалом. Принятие этого идеала за практические требования, подлежащие непосредственному осуществлению, попытки провести B жизнь идеи Pycco во всей их полноте могут быть опасны прежде всего для того самого демократического принципа, который отстаивают Pycco и его школа. B настоящее время демократизация государства сделала большие шаги вперед. Bo многих государствах, как, например, в Швейцарии, народ (не в смысле всего населения, а в смысле совокупности полноправных граждан) является действительно высшим, первенствующим органом государства, и от него зависят в последнем счете состав и общее направление деятельности всех других органов государства. Ho играть такую роль, какую ему дает Руссо, быть неограниченным властелином, по отношению к которому все другие органы являются лишь пассивными орудиями, народ фактически не может уже в силу того, что в современных государствах он представляет громадную, многомиллионную массу, которая не в состоянии совершать юридических действий без помощи других органов. И когда ему приписывают права, которых он в действительности осуществлять не может, то этим создается опасность для него же, ибо права эти, раз они формально признаны и введены в государственное устройство, неизбежно попадут в чьи-нибудь руки, HO только не в руки народа.
Лица, действующие от имени народа, силой вещей никогда не будут только исполнителями народной воли, а всегда будут пользоваться самостоятельной властью. Фикция, представляющая их лишь орудиями народа, будто бы всецело от него зависящими, на практике сделает их права весьма неопределенными и именно поэтому весьма растяжимыми. Вторая часть непрерывной пропорции Руссо, в силу которой правительство как исполнитель велений суверенного народа обладает неограниченной властью над отдельными лицами, очень легко превращается в действительность, первая же часть пропорции, по которой столь же неограниченная власть принадлежит народу по отношению к правительству, практически неосуществима. И именно поэтому попытки прямолинейного, последовательного проведения в жизнь идеи народного суверенитета, не считавшиеся с реальной жизнью, так часто приводили к деспотизму. Одно из самых наглядных подтверждений этого положения дает так назыв. «якобинский режим» во Франции в 1793 г. Законодательное собрание, которое распустило само себя и созвало национальный Конвент, было настолько проникнуто идеей неограниченного суверенитета народа, что не считало даже себя вправе установить избирательный закон и выработанные им правила для выборов рассматривало только как советы народу. Te же взгляды господствовали в национальном Конвенте. Практическим результатом деятельности Конвента было установление почти беспримерного в новейшей истории деспотизма, причем вся власть, номинально приписываемая народу, в действительности сосредоточилась всецело в руках даже не Конвента, а отдельных его комитетов. B середине XIX в. переворот 1851 г., давший Наполеону III абсолютную власть, прикрытую конституционными формами, был произведен во имя народного суверенитета". Наполеон объявил себя ответственным перед народом, и эта фиктивная ответственность служила для него средством устранить реальное ограничение его власти законодательным собранием. Положение народа, который формально признается неограниченным властелином, можно сравнить с положением частного лица, который, доверяя управление своими обширными и раскиданными на большом пространстве имениями — управляющему, не дает этому последнему никаких определенных прав, но объявляет ему, что он во всем должен руководиться приказаниями владельца. Так как на практике владелец не будет в состоянии давать на каждый случай приказания, то управляющий получит гораздо больше самостоятельности, нежели в том случае, когда его полномочия точно определены. Действие аналогичного общественнопсихического закона можно наблюдать и в абсолютной монархии. Чем менее урегулирована юридически власть монарха, тем скорее и легче фактическое влияние ускользает из его рук и попадает в руки временщиков и бюрократии. To же происходит и с юридически неограниченным суверенитетом народа.