41. Общий обзор теорий распределения властей
Как видно уже из предшествующего изложения, материальное (объективное) и формальное (субъективное) разделение функций государственной власти, хотя и не совпадают, но тесно связаны между собой.
При этом, с исторической точки зрения, связь эта представляется в ином виде, чем с логической стороны. Логически для современной науки государственного права материальное разделение есть основное, а формальное — производное от него. B истории же политических идей формальное разделение является исходным пунктом, из которого развивается материальная классификация. Политическая мысль прежде всего останавливается на более конкретном явлении, именно на существующем в том или ином государстве распределении государственной деятельности между различными органами; стремясь раскрыть смысл этого распределения, критикуя или оправдывая его, она приходит этим путем к уяснению материального различия между формами осуществления государственной власти. Как справедливо указывает Еллинек, почти во всех учениях о материальном разделении функций государственной власти мы находим ясные следы влияния той государственной организации, которая служила главным предметом наблюдения автора. Генетическая связь между обеими классификациями объясняет нам также то обстоятельство, что в большинстве учений о функциях государственной власти мы наблюдаем соединение, а часто также и смешение материальной и формальной точек зрения. Ясное различение их есть приобретение новейшей науки.Если материально разделение функций государственной власти вырастает на почве формального, т.е. на почве известной государственной организации, и находится под влиянием последней, то, с другой стороны, и обратно, — образующиеся отвлеченные представления о материальном различии государственных функций оказывают влияние на учение о распределении компетенций государственных органов. Из материального разделения функций государственной власти выводятся известные требования относительно организации государственной власти.
Таким образом, вопрос о функциях государственной власти, сам по себе чисто теоретический, получает огромное практическое значение и порождает политические доктрины, влияющие и на развитие положительного права.
Теории, сознательно соединяющие в одну систему материальную и формальную классификацию государственных функций, другими словами, ставящие в тесную связь учение о формах осуществления государственной власти с учением о ее организации, мы назовем теориями распределения функций государственной власти, или, короче, теориями распределения властей. Мы избегаем в данном случае названия «теории разделения властей», так как научной традицией оно закреплено лишь за одной из таких теорий, оказавшей наиболее глубокое влияние на современные формы политического быта, именно за теорией Монтескье94, который связал с трехчленной классификацией функций государственной власти учение о конституционной организации государства. Ho это не единственная теория распределения властей. Кроме Монтескье мы встречаем в истории политической мысли ряд писателей, которые, при всем различии их взглядов со взглядами Монтескье, строили, однако, подобно ему свое учение о желательной организации государственной власти в связи с тем или иным разделением форм государственной деятельности. Рядом с Монтескье нужно прежде всего поставить, с этой точки зрения, — Руссо, у которого двухчленная классификация функций сочетается с теоретическим обоснованием непосредственной демократии. Ha этих двух теориях мы и остановимся главным образом.
Ho прежде чем перейти к ним, мы коснемся в самых кратких чертах предшественников Монтескье и Pycco в вопросе о распределении властей, причем, не задаваясь целью исчерпывающего обзора, упомянем лишь о трех политических мыслителях, принадлежащих к трем различным эпохам истории человечества, а именно — Аристотеле, Марсилии Падуанском95 и Локке.
Аристотель в своей политике различает три элемента государственного устройства (tQid цорих xqg ттоАітсіад), а именно: 1) власть, обсуждающую государственные вопросы (то роиЛеиоцеѵоѵ negi тсоѵ уоіЬсбб); 2) власть правительственную (то пёоі тас.
doydg) и3) власть судебную (то бікаСои). Это деление весьма напоминает современную трехчленную классификацию функций власти и, как мы уже указали выше, является ее зародышем. Ho особенность Аристотелевской классификации заключается прежде всего в том, что в ней место современной законодательной власти занимает власть, осуждающая важнейшие государственные дела, причем законодательство составляет только один из предметов ее деятельности наряду с целым рядом других актов, которые мы назвали бы правительственными и судебными. A именно, в компетенцию «обсуждающей» власти Аристотеля входит объявление войны, заключение мира и союзных договоров и расторжение этих последних, издание законов, наказание смертью, изгнанием и конфискацией имущества; избрание высших правительственных органов, принятие отчетов от них и привлечение ИХ K ответственности (киоюѵ &'ECTTl TO РстиЛсибцеиои 7TEQL яоЛєрои каї dpqvfjg каі auppayiag каі 5iaAuaecog каі яёрі v6pcov каі иаѵатоѵ каі фиуцд каі ЬццЕистЕсос; каі 7iepi арусбѵ афёстЕок; каі тыѵ Euuuvcov). C другой стороны, правительственная власть опреде- ляетсяуАристотеля не по юридической природе самой функции, а по юридическому положению осуществляющих ее органов; существенным признаком этих органов он считает срочность их полномочий и их ответственности. Нетрудно видеть, что в основе учения Аристотеля лежит формальное разделение функций государственной власти, которое, впрочем, переплетается с материальным. Образцом для его истории послужила организация древнегреческой и, в частности, афинской демократии. Ero «обсуждающая» власть есть теоретическое отражение компетенции древнегреческого народного собрания. Нельзя не заметить, однако, что она, вместе с тем, сравнительно близко подходит к тому, что называется законодательной властью в формальном смысле слова в современном конституционном государстве, в особенности в республиках. Это сходство современных и древнегреческих представлений о компетенции законодательного собрания показывает нам устойчивость начал, лежащих в основе организации демократического государства на всем протяжении его истории.
Марсилий Падуанский, живший в ХГѴ в., в своем учении о разделении функций государственной власти находится под влиянием средневековой, дуалистической организации государства, где монарх, с одной стороны, и народ, с другой, являются двумя самостоятельными и обособленными политическими силами. Марсилий Падуанский — один из основателей политической школы, провозглашающей верховенство народа и подчинение ему монарха. Эта политическая идея обосновывается у него при помощи двухчленной классификации функций государственной власти. Марсилий различает власть законодательную (legislator) и правительственную, или исполнительную, в состав которой входит и судебная (pars principans, quasi instrumentalis vel executiva, judicalis vel conciliativa). Законодательная власть, являющаяся верховной, принадлежит народу (universitas civium aut ejus pars valentior), исполнительная —монарху фгіпсерв). Учение, сходное в существенных чертах с теорией Марсилия Падуан- ского, развивает в следующем веке Николай Кузанский, а еще позднее, во второй половине ХѴІв., так назыв. монархомахи, являющиеся во многих отношениях предшественниками Руссо.
Локк являлся первым теоретиком конституционного государства. B своем учении о распределении властей он впервые проводит ту, развитую впоследствии Монтескье и легшую в основу конституционного строя мысль, что распределение различных функций государственной власти между различными органами обусловливается не только организационно-техническими соображениями, но, прежде всего, необходимостью охраны этим путем права и свободы граждан. Классификация функций государственной властиуЛокка весьма своеобразна. Он различает, прежде всего, власти законодательную и исполнительную. Существенный признак законов, в отличие от правительственных актов, заключается, по его мнению, в их длящемся, постоянном действии. Ho именно вследствие этого законодательная власть не действует непрерывно; издание законов происходит периодически, время от времени.
Напротив, исполнительная власть вследствие временного характера ее актов действует постоянно, непрерывно. Обе эти власти должны осуществляться различными органами, ибо в противном случае правители получат возможность освобождать себя от подчинения законам или приспосабливать их к своим частным интересам. Законы должны издаваться периодически созываемым собранием, члены которого по окончании своей работы возвращаются в ряды простых граждан и подчиняются сами изданным им законам. Исполнительная же власть должна быть вверена постоянно действующему органу. Ho, далее, кроме указанных двух властей Локк находит еще третью, которую он называет федеративной. Эта власть, заключающаяся в праве объявлять войну, заключать мир, вступать в договоры с иностранными государствами и, вообще, вести международную политику государства, сама по себе отлична от исполнительной власти, но должна быть соединена вместе с ней в руках одного органа, ибо обе эти власти требуют применения государственной физической силы, распоряжение которой не может быть разделено. Наконец, по мнению Локка, орган исполнительной власти как действующий постоянно должен не только исполнять законы, но также принимать меры для охраны общества и его отдельных членов в случаях, не предусмотренных законами, а при крайней необходимости даже вопреки законам; он же созывает и распускает законодательное собрание. Эти полномочия Локк отделяет от исполнительной власти в тесном смысле слова как особую материальную функцию, которую он называет заимствованным из английского положительного права термином «прерогатива». Таким образом, в результате у Локка получаются четыре власти в материальном смысле: законодательная, исполнительная, федеративная и прерогатива. Ho, с формальной стороны, обособлена от других только законодательная власть; три остальные соединяются в руках одного и того же органа.06 особой судебной власти Локк не упоминает и место ее в его классификации не вполне ясно. По мнению одних истолкователей Локка, он, подобно сторонникам двухчленной классификации, подводит судебную деятельность под общее понятие исполнения законов; другие же, как, например, Эсмен96, опираясь на некоторые замечания Локка о судьях как о слугах законодателя, заключают отсюда, что он рассматривал суд как своего рода дополнение законодательной власти.
Для характеристики теории Локка следует также отметить, что он не настаивает на абсолютном разделении законодательной и исполнительной власти, но допускает возможность участия высшего исполнительного органа в законодательстве.Учение Локка о распределении властей подобно другим учениям того же рода и, быть может, даже в еще большей мере, чем большинство их, отражает на себе влияние конкретной государственной организации, служившей предметом наблюдения. B этом учении нельзя не узнать основных черт английского государственного строя в том виде, в каком он вышел в конце ХѴПв. из продолжительной и упорной борьбы между Стюартами и парламентом.
Монтескье и Руссо. Развитие идеи распределения различных функций власти между различными органами государства завершается в XVIII в. двумя теориями, оказавшими огромное влияние на развитие современного конституционного государства, а именно, теориями Монтескье и Руссо. Первая из них соединена, несомненно, известной преемственной связью с учением Локка, вторая — представляет собой гениальное развитие мыслей, первоначальный зародыш которых можно найти у Марсилия Падуанского и монархомахов97.
Некоторые писатели (Жанэ, Олар, Ковалевский)98 высказывают мнение, что учения Монтескье и Pycco о разделении властей, в сущности, сходны в своих основных началах. Взгляд этот, однако, встретил справедливую критику; и более правильным нужно признать противоположное мнение, защищаемое во французской литературе Эсменом, а в русской — Алексеевым. Поводом к сближению теорий Монтескье и Pycco явилось, главным образом, то обстоятельство, что в эпоху первых попыток осуществить идеалы французской политической философии среди деятелей Великой французской революции господствовали взгляды, представлявшие собой своеобразное сочетание обеих теорий. (Типичными представителями этих взглядов являются Мабли и Сийес.) Ho сами по себе учения Монтескье и Руссо, несмотря на некоторые точки соприкосновения, в корне расходятся между собой и являются выражениями двух резко различных миросозерцаний.
Pycco — тип отвлеченного мыслителя-идеалиста: он исходит из априорных начал справедливости и на основании их строит абсолютный государственный идеал. Монтескье прежде всего — трезвый политический реалист; не отрицая вечных начал справедливости, он считается, однако, не только с ними, но и с реальными условиями политической жизни и вырабатывает не абсолютный идеал, а наиболее пригодную с точки зрения практической жизни систему. Pycco горячо верит в первоначальное совершенство человеческой природы, испорченной, по его мнению, лишь дурными учреждениями; преобразованием учреждений он думает исправить и человека. Монтескье, напротив, принимает в расчет человеческие недостатки и слабости как неизменное явление и стремится приспособить к ним учреждения; он даже прямо утверждает, что наиболее целесообразные на практике учреждения перед судом отвлеченного разума всегда будут несовершенны, как несовершенна сама человеческая природа. B учении о распределении властей Pycco исходит из абстрактного разделения функций власти по их внутренней природе и выводит отсюда необходимость определенной государственной организации. Монтескье также начинает с установления объективной классификации форм осуществления государственной власти, но его учение о распределении функций власти между различными органами является не столько логическим выводом из этой классификации, сколько результатом изучения конкретного политического строя того государства, в котором, по его мнению, проблема примирения государства со свободой личности разрешена наиболее удачно.
Теория Руссо, несомненно, глубже и своеобразнее; она в большей степени обладает способностью действовать на умы и сердца и потому чаще служила и служит до сих пор движущей силой в деле критики старых государственных форм и стремлений к их радикальному преобразованию. Ho, с другой стороны, учение Монтескье оказалось более плодотворным в области практической созидательной работы и в большей мере осуществилось в современном конституционном государстве. Замечательно, что даже те политические деятели Французской революции, для которых идея Pycco теоретически служила главной путеводной звездой, на практике при разрешении важнейших вопросов государственного устройства следовали не ему, а Монтескье.
Именно ввиду этой более близкой связи учения Монтескье с началами, лежащими в основе современного государства, мы отнесем это учение к концу нашего обзора теорий распределения властей и начнем с Руссо, хотя хронологически Монтескье следовало бы поставить раньше.