Сменяемость.

Характеризуя стабильность кадрового состава губернаторов, мы иссле­довали такой показатель, как средний срок правления губернаторов и генерал-губернаторов. Мы подсчитали, что средний срок правления представителей института губернаторства по России равнялся четырем с небольшим годам, а именно: у генерал-губернаторов 4,65 года и у гу­бернаторов 4,29 года.

количество губернаторов

0,5 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

количестволет

450 400 350 300 250 200 150 100 50 0

Для более подробной характеристики сроков правления губерна­торов и динамики изменения этих сроков мы составили ряд графиков, которые представлены в приложениях 34 A и 34Б.

Приложение №34А, №34Б.

Приложения № 34 А, № 34 Б.

Ha графиках (приложение №34А и №34 Б) представлено измене­ние срока правления губернаторов на протяжении двухсот лет.

График I (римская) представляет линию среднего срока правле­ния губернаторов за всю историю существования института губерна­торства. Линия II (римская) - показывает изменение срока правления губернаторов в целом по империи в разные исторические периоды.

Следующие 17 линий графиков в этих приложениях (12 в прило­жении 34 A и 5 в приложении 34 Б) представляют изменение сроков правления губернаторов разных регионов (1- в столицах, 2 - в Польше, 3 -в Финляндии, 4 - в Западном крае (Белоруссии), 5 - в Северо- Западном крае (Литве), 6 - в Прибалтике, 7 - в Бессарабии и Новорос­сии, 8 - в Малороссии, 9- в Юго-западном крае (Правобережной Украи­не), 10 - на Кавказе, 11 - в Средней Азии, 12 - в Сибири и на Дальнем Востоке; 13 - на Севере России, 14 - в Центральном районе, 15 - в Чер­ноземье, 16 - в Поволжье и 17 - на Урале.

Если рассмотреть по периодам сроки правления губернаторов относительно вышеназванной средней результирующей в 4,29 года, то картина будет выглядеть следующим образом (см. линии I и II на при­ложении № 34 А).

Чаще всех менял губернаторов Павел I, реже всех Александр III.

B XVIII в., начиная с Петра I, сроки правления губернаторов бы­ли не очень высокими, и только при Екатерине II они достигают или превышают средний уровень.

Кадровая чехарда Павла I наглядно видна на графике фактически во всех регионах.

При Александре I сроки службы губернаторов снова начинают расти и достигают екатерининских показателей. Далее, при Николае I и Александре II они остаются стабильными, причем выше среднего уров­ня, а в годы правления Александра III растут самыми быстрыми темпа­ми за всю историю и достигают самых высоких показателей. Александр III, раз назначив, больше, как правило, не менял губернаторов.

Интересно еще отметить, что в центральных, внутренних губер­ниях (графики 13,15,16 в приложении №34Б) сроки службы губернато­ров во многом совпадают с общими усредненными по стране (график II в обоих приложениях), в то время как на окраинах ситуация довольно сильно отличается (графики 2 - 12 приложения № 34 А).

Еще один период, в течение которого наблюдается резкая смена губернаторов - осуществление реформ середины XIX века. Мы видим, что наибольшая сменяемость “начальников губерний” в эти годы на­блюдается в центральных и, особенно, в уральских губерниях, где кре­постнические настроения помещиков были самыми сильными. Ha юге же России большой смены губернаторов не наблюдается.

Сравнив линии графиков, отражающих ситуацию во внутренних губерниях и на окраинах, приходим к заключению, что если в XVIIl в. самыми стабильными для губернаторов были внутренние губернии им­перии, то в XIX в. благоприятными становятся уже ряд национальных окраин. Самым стабильным для губернаторов регионом в XIX в. была Прибалтика (см. график 6 Приложения № 34 А), где сроки правления губернаторов превосходили средние по России в два с лишним раза, и в конце правления Николая I они достигли рекордной отметки - 11 лет. Ha втором месте по уровню стабильности службы губернаторов стояла Финляндия... Кроме того, весьма стабильной была ситуация для губер­наторов в Малороссии, Новороссии, в Белоруссии и Литве (см., соот­ветственно, графики 7,8,4,5 приложения № 34 А). To есть, в XIX в. фак­тически все западные губернии, за исключением Польши, становятся стабильными и престижными для службы.

B начале XX в. при общем падении срока службы губернаторов наиболее стабильными для губернаторов становятся центральные гу­бернии, обе столицы, Кавказ и Туркестанский край, - все это регионы, отдаленные от линии фронта. B западных же губерниях, на территории которых велись военные действия, губернаторы сменялись довольно часто, что свидетельствует, кстати, и о естественном падении престиж­ности службы B них.

Если же взять средний показатель по каждому региону за двести лет существования Российской империи, то самым стабильным для гу­бернаторов был период царствования Александра III- 5,58 лет, далее идет время Александра II - 4,72, на третьем месте период Николая I- 4,67, и на четвертом - Екатерины II - 3,85. Самыми же нестабильными были периоды правления Павла I и Николая II. Ниже среднего были сроки управления губернаторов до екатерининских реформ 1775 г.

Интересно сравнить сроки правления губернаторов и генерал- губернаторов. Для этого обратимся к Приложению №35, где линия гра­фиков отражают изменение показателей сроков правления и губерна­торов,' повторяя линии I и II в приложении 34 A и Б, и генерал- губернаторов.

Приложение № 35.

лет

B этом приложении линия I показывает средний срок правления губернаторов (4,29 года), а линия Ш - средний срок правления генерал- губернаторов (4,65 года). Далее, график II показывает изменение сроков правления губернаторов в целом по России с течением лет,, а график IV - изменение сроков правления генерал-губернаторов, также на протя­жении XVIII, XIX и начала XX веков.

Общие тенденции изменения показателей сроков правления гу­бернаторов и генерал-губернаторов не совсем совпадают. B первой половине XVIII в. срок правления генерал-губернаторов резко падает. Это вполне объяснимо, потому что генерал-губернаторы были людьми очень близкими царским особам, а это было время частых перемен на российском троне. B XIX веке тенденции изменения показателей схожи. И II, и IV графики показывают резкуЮ нестабильность при Павле I, явно выраженную нестабильность в начале XX века и очень высокий показатель стабильности губернаторской службы при Александре III.

Обращает на себя внимание столь же высокие сроки службы ге­нерал-губернаторов в годы правления Николая II.

* *

*

Таким образом, мы можем констатировать, что результаты, полу­ченные двумя разными путями - с помощью обработки формулярных списков и использования собранного банка данных - в основном сов­пали.

Подводя общие итоги можно отметить следующие тенденции:

1. Снижение роли военного начала и усиление гражданского в губернаторской службе по мере развития страны.

2. Профессионализация губернаторской деятельности, которая особенно становится заметной со второй половины XIX в.

3. Усиление к началу XX в. “разночинских” тенденций в губерна­торском корпусе, постепенная утрата институтом губернаторства эли­тарного характера.

4. B стабильные периоды развития Российской империи стаж гу­бернаторской деятельности возрастал, в периоды же межцарствия, смут, реформ, революций и других потрясений происходила “губернаторская чехарда”.

5. Тенденции развития губернаторского и генерал- губернаторского корпуса России в целом совпадают.

6. Несмотря на рост образовательного, профессионального уров­ня губернаторов на протяжении XVIII, ХІХ и начала XX веков качество управления губерниями падает. Это обусловлено тем, что страна в ХІХ веке, и особенно в начале XX, нуждалась в принципиально новой сис- теме власти, как в центре, так и в провинции.

Поэтому несоответствие авторитарного, приобретающего черты «архаического» института губернаторства новым буржуазным задачам российского общества становилось все более острым и нетерпимым.

Полученные результаты приводят нас еще раз к тому положению, что институт губернаторства есть институт абсолютизма и империи. To есть мы видим, что когда империя развивалась по восходящей, то и гу­бернаторы являли собой прогрессивную силу. И здесь мы имеем редкий пример для России успешного осуществления реформ Екатериной II, когда императрица провела губернскую реформу, опираясь именно на институт губернаторства.

Co второй половины XlX в. все более нарастает несоответствие между задачами, стоявшими перед страной в связи с вступлением в ка­питалистическую стадию развития, и в большинстве консервативным составом губернаторского корпуса.

Подводя общие итоги проведенного исследования, не хотелось бы пересказывать выводы, содержащиеся в конце каждого раздела ра­боты. Поэтому наше заключение, может быть, будет выглядеть не­сколько шире непосредственно заявленной темы. Ho мы полагаем, что проведенный нами анализ, исключительная роль, которую играл инсти­тут губернаторства в жизни Российского государства на протяжении двух веков и актуальность темы служат основанием для такого подхода.

1. Институт губернаторства в России - это был институт, прису­щий Российскому государству как абсолютистскому и как имперскому. И в этом было главное отличие российского института губернаторства от аналогичных институтов местной власти в других государствах Ев­ропы рассматриваемого хронологического периода. Пожалуй, только Австро-Венгерская империя первой половины XIX в. имела наложение двух вышеперечисленных признаков, в других же имперских странах (Англия, США, Франция) в XIX в. уже произошли буржуазные револю­ции, и на место абсолютизма пришли конституционные монархии или республики.

2. B начале XVIII в. Петр I, поставив стратегическую задачу дог­нать Европу, предпринял попытку создать новую административно- территориальную и политическую систему управления империей, поза­имствовав целый ряд институтов у соседних европейских стран. Одно­временно происходил переход от сословно-предСтавительной к абсолю­тистской монархии, что привело к формированию самодержавного ре­жима, который с неизбежностью продуцировался по всей вертикали власти.

Постоянное расширение территории, присоединение новых го­сударств и народов вело к неизбежной милитаризации государства, ко­торая становилась главным механизмом его развития. Страна, тратя все свои ресурсы на развитие вширь, на удержание новых территорий, в то же время слишком медленно и слабо развивалась “вглубь” - экономиче­ски, социально и политически. Россия после татаро-монгольского ига возвращалась в Европу азиатскими методами.

Если Европа в XVHI-XIX вв. шла от авторитаризма к демократии, от многонациональных протоимперий средневековья к национальным государствам и от них уже к колониальным империям, то Россия, на­оборот, продвигалась по пути все большего усиления абсолютистского начала и создания гигантской многонациональной, во многом инород­ной по своему составу, империи.

Именно поэтому любые попытки инкорпорировать в эту абсолю­тистскую, имперскую государственную систему западноевропейские

институты власти терпели неудачу. Единственным исключением стал институт губернаторства, позаимствованный из Швеции и привившийся на каменистой российской почве. И то потому, что этот институт только по названию был европейским, а по содержанию во многом был схож с институтом воеводы, который появился раньше и сосуществовал с ин­ститутом губернатора довольно долгое время.

И не случайно, что после смерти Петра Российское государство пришло в упадок и во многом вернулось ко временам Московского цар­ства, сохранив из многочисленных нововведений императора институт губернатора.

3. Своего расцвета институт губернаторства, как и местное управление в целом, достигли при Екатерине II. Екатерина была преем­ницей Петра I в главном - в стремлении сохранить и усилить Россий­скую империю. И она этого добилась, сделав за сорок лет своего прав­ления Россию самым сильным государством в континентальной Европе. Екатерина вела только победоносные войны и гордилась тем, что при­соединила пять миллионов новых подданных.

Будучи обрусевшей немкой и просвещенной императрицей, Ека­терина II сознательно сохраняла и укрепляла деспотию, действуя в то же время значительно более цивилизованными методами, чем Петр I.

Она нацеливала систему управления в стране, в том числе и ме­стного, на заботу о расширении и укреплении могущества Российской державы, не забывая при этом и о благосостоянии населения. Расшире­ние и укрепление империи для нее была не самоцель, а средство для улучшения жизни своего народа.

Исходя из этого, в центр своих преобразований Екатерина поста­вила создание в России эффективной, самодействующей системы мест­ного управления. И этого она смогла достигнуть за счет проведения реальной децентрализации власти, перераспределения полномочий из центра в провинцию.

Екатерина сумела создать новое административно- территориальное деление страны и органично вписать в него стройную и цельную систему местных губернских и уездных учреждений, многие из которых намного пережили ее самою.

Это получилось не в последнюю очередь потому, что императри­ца очень тщательно, не торопясь, готовила местную реформу власти, опираясь не только на узкий круг своих приближенных, но и на мнение различных сословий российского общества (Комиссия Уложений).

He менее тщательно й постепенно, в течение десятилетия Екате­рина II вводила эту реформу на гигантских просторах Российской импе­рии с максимальным учетом особенностей каждого края. Успех ее пре­образований был во многом обусловлен еще и тем, что она поручила проведение реформы на местах самым подготовленным, просвещен­ным и преданным ей государственным деятелям того времени. И имен­но эти полтора десятка “екатерининских орлов” при полном доверии императрицы, смогли творчески провести переход от старой системы управления к новой.

Когда первоначальный замысел императрицы сделать наместника ключевой фигурой местного управления оказался неосуществимым, Екатерина II пошла на корректировку своей системы, сделав губернато­ра основной фигурой местного управления, и перейдя от двух- к трех­звенной системе управления: центр - генерал-губернатор (наместник) - губернатор.

Жалованная грамота дворянству и Городовое положение подгото­вили почву для второй половины реформы - устройства сословного са­моуправления, которое и должно было обеспечить саморазвитие мест­ного управления.

Необходимо заметить, что конец XVIII - начало XIX вв. были пе­риодом исключительно благоприятным для завоеваний и расширения границ Российской империи. B это время большинство государств Ев­ропы переживали период создания наций и образования националь­ных государств, а соседние с Россией восточные империи (Османская империя, Персия, Китай) находились в глубоком внутреннем кризисе.

Поэтому Россия, в которой совпал пик абсолютизма и имперства, получила свободу рук в расширении своих границ на запад, на юг и на восток (за исключением войны с Наполеоном 1812 года).

Ho если Екатерина присоединяла к Российскому государству те территории, которые, как она считала, ему принадлежали по праву и которые оно могло переварить, то, начиная с Павла I, чувство меры из­менило российским императорам: они стали присоединять народы и территории, которые имели очень мало общего с великорусским наро­дом. Государственный этатизм работал сам на себя.

4. Начало XIX в. было для России временем больших надежд. Пришедший к власти Александр I представляется не просто приемни­ком на троне Екатерины II, но и был либеральным монархом. Императ­рица не случайно приставила к нему воспитателя Лагарпа - человека самых либеральных взглядов, видимо, исходя из того, что вслед за дес­потизмом ее эпохи, который может помочь создать великую и сильную державу, наступит время буржуазно-демократических перемен, которые и должен осуществить ее любимый внук.

Как просвещенный монарх, воспитанный на демократических идеалах Запада, Александр страстно хотел сделать Россию Европой. Именно поэтому он присоединил к России Польшу и Финляндию, кото­рые как локомотивы должны были вытащить всю остальную страну из трясины крепостничества и патриархальщины. Он дал этим новым ок­раинам самые либеральные в Европе конституции и парламенты. И именно поэтому он так не хотел новых “приобретений” на Востоке, по­нимая, что они будут тащить страну назад - в Азию.

Александр рассчитывал, что вместе с “передовым” западным краем Россия сможет быстрее цивилизоваться, дозреть до конституции, демократии, отмены крепостного права...

Вероятно, поэтому он первым делом ввел в стране самую пере­довую в то время в Европе французскую министерскую систему, пола­гая, что она даст России самое совершенное государственное управле­ние.

И именно поэтому он пытался модернизировать и местную сис­тему власти, особенно ему хотелось ввести повсеместно генерал- губернаторства, отмененные Павлом I. И годы его правления являют собой самый широкий поиск оптимальных форм организации местной и региональной власти - это эксперименты, связанные с генерал- губернаторством Балашова, Модераха, принца Ольденбургского; это реформы управления Сибирью Сперанского, это многообразие в управ­лении окраин.

Ho война 1812 г. поставила крест на юношеских мечтаниях рос­сийского императора, превратив их в несбыточные иллюзии. A в отли­чие от Петра I и Екатерины ЇІ у Александра I не было той железной во­ли и неиссякаемой энергии, чтобы все начать заново.

И он отступил. Второй период своего царствования после Отече­ственной войны он плыл по течению, смирившись с окружавшей его действительностью. Растеряв своих единомышленников, он делал ус­тупку за уступкой тем людям и силам, которые фактически проводили контрреформы, еще дальше отдаляя Россию от юношеских идеалов сво­боды и справедливости.

Время правления Александра I было временем великих несбыв- шихся надежд.

Александр не пошел на преобразование абсолютизма в конститу­ционную монархию. Он не решился на отмену крепостного права. Он не прислушался к мнению либеральных кругов (в том числе и Северного общества декабристов) о необходимости регионализации и федерализа­ции России как необходимого условия сохранения и укрепления, но укрепления на демократической основе, огромного государства.

Наконец, он не рискнул даже провести весьма умеренную бюро­кратическую реформу местной власти, осуществленную М.М.Сперанским в Сибири, которая позволила бы модернизировать систему управления империей...

И сегодня, ретроспективно глядя на последующую историю Рос­сии, отчетливо осознаешь, что именно тогда, в начале XtX столетия Россия упустила свой исторический шанс вернуться в Европу, пойти по пути развития капитализма с его атрибутами разделения властей, верхо­венства права,демократическими свободами, национального государ­ства, колониальной империи...

Именно тогда мы отстали от Европы на пятьдесят лет, ибо ровно через столько времени запоздалые реформы, которые не провел Алек­сандр I, стал проводить Александр II. Ho время уже было упущено... И дело даже не в том, что реформы осуществились позже, а в том, какие тенденции за это время укрепились.

5. Тридцатилетие царствования Николая I является “апофеозом самодержавия”. Царь хотел навести во всем порядок. Великое смеши­валось с ничтожным, и ни одна мелочь не казалось мелкой или ненуж­ной в отлаженном, как казалось императору, государственном механиз­ме. Регламентация затронула все стороны жизни - от фасадов домов до времени прихода чиновников на работу, причем все лично утвержда­лось государем, который работал по “24 часа в сутки”.

B государственном управлении господствующим стал принцип бюрократического централизма, превративший государство в машину, а его служащих в винтики и шестеренки этого левиафана.

При Николае I было предельно формализировано и унифициро­вано все местное управление. Форма (отчетность и мундир с иголочки) становились основным в деятельности губернатора.

Только в отдалении, на самых окраинах Российского государства, еще можно было проявить какую-то инициативу и самостоятельность, как это удалось М.С.Воронцову на Кавказе, Н.Н.Муравьеву-Амурскому в Сибири и на Дальнем Востоке.

Именно в это время губернатор из прогрессивной фигуры, твор­ческой личности, отца всех прогрессивных начинаний в регионе, все больше превращается в оплот консерватизма, защитника косности и рутины, столп сохранения любой ценой старых порядков. Он из творца становится безгласным винтиком гигантской административно- командной машины, главная цель которой - сохранение системы само­державия.

Россия стала жандармом Европы, помогая своей военной силой подавлять революции 1848-1849 гг. И одновременно эти жандармские порядки переносились на свою собственную территорию. Именно при Николае I в 1830 г. вспыхнуло польское восстание - первое мощное на­циональное восстание на территории Российской империи, которое бы­ло жестоко подавлено, а Царство Польское лишено всех своих былых демократических привилегий. Это был первый звонок, предупреждаю­щий, что империя базируется на очень зыбких основаниях, что сохране­ние самодержавия и отрицание любых демократических перемен толь­ко загоняет болезнь вглубь, неотвратимо превращая Россию в самую большую и все более отстающую от остальной Европы восточную дес­потию. Ho Николай I этого не почувствовал и ничего не понял, он уже не собирался, как его старший брат, вместе с Польшей в Европу, он сам ждал, когда, ослабленная революциями Европа сама придет к нему.

Император форсировал процесс превращения разномастной Рос­сии в “единую и неделимую”, вводя общеимперское законодательство и систему управления.

Однако, он не заметил, что его самая большая в Европе и лучше всех вымуштрованная армия безнадежно отстала от армий и флотов буржуазных Англии, Франции и других европейских стран. Поэтому Крымская война и поражение в ней России были не просто ударом по Николаю I, который он не пережил, но и мощным сигналом обществу, что самодержавие свой ресурс исчерпало, и Россия опять оказалась в положении догоняющей окраины Европы.

6. Александр II принял руль управления государством, когда в передовых странах Европы уже сформировались нации и национальные государства, и они ускоренным путем пошли по пути развития капита­лизма. Поэтому его реформы по сравнению с тем, что делалось до него в России, действительно были великими, но по сравнению с тем, что уже было сделано в большинстве стран Запада, где уже существовали конституции, парламенты, демократические свободы, независимость властей, сильное местное самоуправление, средний класс, свободное крестьянство, сильная буржуазия и политические партии, были запозда­лыми и недостаточными. Россия опять работала не на опережение, а на то, чтобы хоть как-то, хоть в чем-то догнать, не отстать совсем безна­дежно.

Ho России в XK в., в отличие от XVIII в., не везло на реформа­торов: они были слишком сильно либеральными и слишком мало авто­ритарными и харизматическими, чтобы суметь довести начатые рефор­мы до победного конца. Поэтому преобразования они начинали снизу - с местного управления, а не с верху, где находились основные силы сопротивления реформам, надеясь затем постепенно выйти на губерн­ский уровень, а там когда-нибудь и выше.

Губернаторы времен “великих реформ” представляли собой два неравных лагеря: первый (малочисленный) составляли люди нового времени, профессионалы, либералы и прагматики, понимавшие необхо­димость реформ и все делавшие на местах, чтобы эти реформы реально заработали. Второй лагерь, во много раз превосходящий первый, со­ставляли “винтики бюрократической системы”, губернаторы, порож­денные николаевскими порядками, не желающие и не способные ни какие перемены. Это следует из взаимоотношений губернаторов с зем­ством и городским самоуправлением, из постоянных требований губер­наторов всей полноты власти во вверенной им губернии.

Александру II понадобилось двадцать лет, чтобы “дозреть” до необходимости подписания акта о начале работы над конституционны­ми реформами. И, как известно, он не успел его подписать.

7. B 80-е годы земское самоуправление превратилось в придаток губернаторской Еласти, губернская реформа так и не была начата. Зато страна уже была расколота на два непримиримых полюса: тех, кто счи­тал, что все зло, вся смута от реформ; и тех, кто полагал, что реформы слишком мало дали и ненавистный самодержавный режим можно свергнуть только силой, при помощи террора или революции...

Александр III «железной рукой» восстановил порядок и успоко­ил страну, введя особый режим управления в целом ряде генерал- губернаторств. Он снова вернул рассогласованную в ходе реформ сис­тему местного управления к жесткой вертикали власти. При этом он начал проводить столь необходимые стране экономические реформы, которые за десятилетие ее больше продвинули вперед, чем за все пред­шествующие годы. Ho этот бурный экономический рост, без соответст­вующих политических институтов и демократических механизмов при­вел к быстрому “перегреву общества”, не имевшего механизмов согла­сования интересов разных классов и политических элит, и как следствие - к быстрой пролетаризации огромных масс населения, которое опять- таки создавая российский капитализм азиатскими методами, быстро пополняло ряды недовольных, все больше уповая на революционные методы решения общественных проблем, чем на постепенные реформы. Комиссии о губернских реформах продолжали создаваться и заседать, вырабатывая многочисленные рациональные предложения, но все в той же плоскости - коронной власти.

8. C конца XIX в., с приходом к власти Николая П, самодержавие работало только на удержание власти, а не на преобразование, рефор­мирование различных сфер жизни России. У него уже не было ни стра­тегической перспективы, ни крупных реформаторских замыслов, только желание любыми путями не допустить или хотя бы замедлить грядущие перемены.

Губернатор, так тесно слитый с монархией, становился на мес­тах живым, реальным воплощением ненавистного все большему чис­лу населения режима.

B ходе первой русской революции стало ясно, что в недрах импе­рии созрели гигантские разрушительные силы, которые сами не исчез­нут, если не провести кардинальные преобразования. Ho режим (и пре­жде всего сам император) был уже не способен к самореформации. Это показали усилия П.А.Столыпина - последнего реформатора эпохи само­державия, имевшего цель укрепить государственность, сохранить само­державие путем проведения необходимых социально-экономических реформ, в какой-то мере пытавшийся вернуть страну на рельсы полити­ческого авторитаризма при экономическом либерализме времен Алек­сандра III, понимавшего необходимость в перспективе и реформы само­державия, и независимости Польши, и, наконец, связавшего (при руко­водстве работой очередной комиссии) вопросы реформы местного управления с развитием самоуправления.

Клубок социальных, национальных, политических и других про­тиворечий становился неразрешимым. Причем, энергия разрушения была настолько велика, что даже Февральская революция, ликвидиро­вавшая вместе с монархией и институт губернаторства, не смогла ее ни остановить, ни направить в конструктивное русло.