2.2.3аконодателънаякомиссш 1767г,

Работа Законодательной комиссии, собранной Екатериной II в 1767 г. ценна не столько ходом дискуссии, сколько наказами, которые были подготовлены представителями разных сословий из различных губерний России59.

Среди наказов не было ни одного, который бы давал полный и подробный проект всей реформы. Ho во многих из них содержались конкретные предложения по реформированию местной власти.

Назовем основные из них. Это предложение, чтобы дворяне в уезде избирали всех членов местной администрации. Альтернативное предложение допускало параллельное существование правительствен­ной и дворянской администрации, требуя разделения между ними функций управления. B провинцию и губернию, по дворянским нака­зам, руководителей должна назначать центральная власть. Исключение составлял белгородский наказ, по которому губернское дворянское об­щество могло избирать товарища губернатора. Казанский же и Симбир­ский наказы говорили о провинциальных съездах дворянства и изби­раемых на них комиссарах и ландратах.

Кроме того, в ряде дворянских наказов их авторы настаивали на том, что чиновники в каждой губернии должны быть выходцами из ме­стных дворян. Однако, ни Екатерина II, ни последующие российские самодержцы не придерживались этого требования, особенно примени­тельно к назначению губернаторов, предпочитая постоянную горизон­тальную ротацию, то есть перемещение чиновников из одной губернии в другую.

Начиная с Петра I , как отмечалось выше, правительство пыта­лось ввести выборный элемент в провинциальную администрацию, но попытки эти заканчивались неудачей - не хватало кадров. Впервые о выборной организаций местного дворянства заговорили депутаты Ели­заветинской Комиссии. To, что в Екатерининской Комиссии этот вопрос был поставлен вновь и в массовом порядке, свидетельствовало о том, что потребность назрела, и ей нужно было дать выход.

Важной новой составляющей наказов являлась просьба об увели­чении количества органов власти в связи с более мелким администра­тивным делением государства.

Серьезным итогом работы комиссии явилось также предложение все государственные установления вместить в Сенат, а все коллегии, за исключением морской, военной и иностранных дел, переместить из столицы в губернии так, чтобы в каждой губернии дела были разделены в трех инстанциях: в губернском правлении, губернском суде и казен­ной палате.

Наконец, еще одной новой чертой, характеризующей наказы, яв­лялось указание ими целей и задач местной администрации. Говоря о выборных должностных лицах, все наказы сходились в том, что задача их заключается не только в соблюдении общегосударственных интере­сов, но и в защите местных интересов и в заботе о благосостоянии ме­стности.

Наказы других сословий русского общества (городские, кресть­янские, окраинные), как и дворянские, не посягали на устои сущест­вующего строя как на центральном, так и на губернском уровне, ставя вопрос только о расширении самоуправления и гарантиях его независи­мости от администрации.

B наказах чего-либо принципиально нового, о чем не было из­вестно в первой четверти XVIII века, не говорилось. Фактически доста­точно было ознакомить депутатов с петровскими указами, и многие направления реформы были бы ясны. Ho был один принципиально но­вый момент: стремление дворянства создать свою корпоративную орга­низацию. Это сделалось возможным только после того, как одно из сословий освободилось от тягловой зависимости от государства. Став многочисленным, уже давно не соперничая с боярством, сложившись в рассматриваемую эпоху в класс, осознав потребности корпоративной организации, приобретя образованность, дворянство стремилось обосо­биться, замкнуться в своем кругу, а главное - захватить в свои руки всю власть в провинции, чтобы таким образом поддержать свое привилеги­рованное положение .

Комиссия Уложения выработала нижеследующие предложения для реформы управления:

1) всё государственные установления вместить в Сенате;

2) все коллегии, за .исключением морской, военной и иностран­ных дел, переместить из столиц в губернии так, чтобы в каждой губер­нии дела были разделены в трех установлениях: в губернском правле­нии, губернском суде и казенной палате;

3) вывести удобнейшее разделение губерний;

4) устроить по губерниям комиссии, соединить в них все предме­ты управления так, чтобы каждая гѵберния представляла одно целое и само собой движущееся установление;

5) суд и полицию в первых инстанциях устроить на выборном начале, а ревизию их представить местным коллегиям и палатам;

6) надзор за движением дел в низших местах поручить губерна­тору, действующему через губернское правление;

7) надзор за движением дел в губернских местах и в самом гу­бернском правлении поручить особой, вновь учреждаемой власти гене­рал-губернатора60.

B этих основных положениях, нашедших затем довольно близкое выражение в «Учреждениях...», особенно важное значение для истории нашего местного правления имело пожелание, чтобы губерния была организована как само собой движущееся установление, а не была бы всецело только исполнительным органом центрального управления. C этого пожелания, явившегося формулой децентрализации, по мнению Страховского, «собственно и начинается история нашего местного управления, как такового»61.

Таким образом, отрешившись от «приказно-воеводской систе­мы», «Комиссия Уложения» 1767г. сыграла важную роль общественно­го противовеса абстрактным идеям просвещенной императрицы, кото­рого так не хватало Петру I в начале века. Равнодействующей этих двух сил - практических, реалистичных жалоб и пожеланий депутатских наказов, с одной стороны, и абстрактных гуманных идей Запада, вос­принятых Екатериной, с другой - и явилась ее реформа.

Екатерина не одна была автором «Учреждений». При его состав­лении были использованы депутатские наказы в Уложенную Комиссию, труды одной из частных комиссий по административной реформе, 13 проектов частных лиц и 4, представленные сенатом62.

С.Е.Десницкого, озаглавленный «Представление о учреждении законо­дательной, судительной и наказательной власти в Российской импе­рии». Десницкий, вдохновленный идеей Монтескье о равновесии вла­стей, предлагал отделить законодательные органы государственной вла­сти от судебных. Однако, Екатерина не поддержала это далеко идущее предложение.

B данной работе, посвященной губернаторам, хотелось бы оста­новиться на проекте, составленном администратором-практиком - мос­ковским генерал-губернатором князем М.Н.Волконским, которыйока- зал серьезное влияние на общий план губернской реформы.64

Князь Волконский предложил разделить всю империю на губер­нии с населением 300-400 тыс. человек и площадью не более круга ра­диусом в 100-115 верст. По данному проекту во главе губернии стоял губернатор, получающий не только жалование по чину, но и особые столовые деньги. Суд от администрации не отделялся. Bce губернское управление слагается из четырех коллегий. B первой губернской колле­гии председательствовал губернатор, и по отношению к ней он являлся прямым начальником. По отношению же к остальным трем («судебная», «государственные доходы», «горная и мануфактурная») и магистрату он имел только право надзора.

B каждую губернию M.H. Волконский считал необходимым на­значить батальон пехоты и два эскадрона гусар для охранены.

Личный состав местных учреждений и их содержание должны были быть определены особыми штатами. B связи с реформой местного управления намечалось упразднение коллегий и увеличение департа­ментов Сената.

B непосредственной подготовке реформы, кроме вышеназванных деятелей, также участвовали Я.И.Сиверс, П.В.Завадовский, А.А.Безбородко.

C 1772 г. Екатерина использовала только что присоединенные к Российской империи (по первому разделу Польши) белорусские земли для апробации новых учреждений и основных институтов подготовляе­мой реформы. Введенные и опробованные генерал-губернатором

З.Г.Чернышевым прогрессивные нововведения в виде новых губерн­ских институтов дали отличные результаты, что укрепило императрицу в правильности избранного курса.

Таким образом, не только главным инициатором, но и автором и руководителем «творческого» коллектива по подготовке губернской реформы была сама императрица. Текст Учреждения написан ее рукою. B письме к Вольтеру она указывала, что сама работала над документом в течение пяти месяцев.

1.