§ 5. Бюджетное регулирование и межбюджетные трансферты

Ю.А. Крохина пишет: «Сторонники широкого понимания бюджетного регулирования трактуют его как перераспределение бюджетных средств государства в пользу его менее благополучных образований, а также в целях временного выравнивания доходов и расходов в бюджетах его образований, то есть бюджетное регулирование, по их мнению, охватывает собой структуру доходов и расходов бюджетов различных звеньев, порядок сбалансированности каждого из бюджетов2.

Аналогичный смысл в бюджетное регулирование вкладывается и многими зарубежными авторами . Сторонники узкого понимания бюджетного регулирования относят к объекту правоотношений данной сферы только регулирующие доходы, определяя бюджетное регулирование как предоставление конкретным бюджетам дополнительно к твердо закрепленным за ними средствам регулирующих доходов и их распределение между различными бюджетами в целях сбалансирования каждого из них» .

Бюджетное регулирование осуществляется как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муници-пальных образований.

Напомним, что ст. 58 БК РФ предусматривает передачу собственных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам других уровней: собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами Российской Федерации федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично — в процентной доле, утверждаемой законодательными (представительными) органами субъектов Рос-сийской Федерации на срок не менее трех лет.

Эффективное бюджетное регулирование предполагает наличие следующих компонентов:

твердая законодательная база;

налаженный процесс бюджетного планирования и методики оказания финансовой помощи;

прозрачность бюджетных отношений и соблюдение принципа равенства субъектов Российской Федерации;

комплекс мероприятий по организации своевременного исполнения бюджетов, ориентированных на оценку эффективности расходов и стимулирование регионов к наращиванию собственной доходной базы.

В п.

устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

превышать установленные Правительством РФ нормативы формирования расходов на оплату труда государствен-ных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и (или) содержание органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

При этом в субъектах Российской Федерации, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций, а также предоставляемых субъектам Российской Федерации из Инвестиционного фонда РФ субсидий) из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, осуществляются следующие дополнительные меры:

подписание соглашений с Минфином России о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации;

проведение ежегодной проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации Счетной палатой РФ или Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и др.

В соответствии с БК РФ и Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» межбюджетные трансферты, предоставляемые из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, состоят преимущественно из дотаций, субсидий и субвенций.

Следует отметить, что в 2008 г. наименьшую долю среди видов межбюджетных трансфертов составили «иные межбюджетные трансферты» (7,5%), «субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (17,7%), «межбюджетные субсидии» (34,2%) и «дотации бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (40,5%).

Рассмотрим более подробно каждый из видов межбюджетных трансфертов.

Под термином «дотация» понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной, безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования (ст.

Традиционно термин «дотация» применяется для характеристики регионов, которые в большей степени получают финансовую помощь из федерального бюджета, нежели рассчитывают в бюджетном процессе и при планировании расходов на собственные налоговые и неналоговые поступления.

Для определения дотационное™ того или иного территориального образования, как правило, используются показатели, характеризующие уровень его экономического развития и отражающие необходимость предоставления финансовой помощи, а именно:

оценка налогового и неналогового потенциала субъекта Российской Федерации;

значение уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации;

показатели исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (дефицит, профицит, сбалансированность бюджета);

объем добавленной стоимости в расчете на душу населения;

объем налоговых доходов на одного жителя по отношению к среднему показателю по субъектам Российской Федерации и др.

Формально «статус» субъекта Российской Федерации определя-ется перечнем субъектов Российской Федерации, для которых зако-ном о федеральном бюджете предусмотрено выделение дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Рос-сийской Федерации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Объем указанного фонда на 2008 г. составлял более У3 общего объема межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, или 2/5 всей финансовой помощи (без учета субвенций на исполнение делегируемых полномочий федеральных органов власти).

Следует отметить, что в международной практике дотации используются именно как выравнивающие нецелевые трансферты нижестоящим бюджетам на исполнение собственных полномочий.

Статья 131 БК РФ устанавливает, что дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации пред-усматриваются в составе федерального бюджета и распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством РФ в соответствии с требованиями БК РФ.

При этом дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, а проект распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации между субъектами Российской Федерации вносится в Государственную Думу в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете и утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона во втором чтении.

Можно отметить, что в соответствии с действующими методологиями дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации распределяются по двум принципам:

первая часть дотаций распределяется среди субъектов Российской Федерации, уровень бюджетной обеспеченности которых не превышает 65% среднероссийского уровня;

вторая часть дотаций распределяется уже среди большего количества регионов, право на получение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации для которых ограничивается средним уровнем расчетной бюджетной обеспеченности.

В результате для решения одной и той же задачи выравнивания применяются различные методы, что приводит к некоторому снижению результативности использования дотаций.

Другим видом межбюджетных трансфертов, который необходимо выделить, являются субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации.