14.1. Загальні положення кримінального права ЄС
Терміном «кримінальне право ЄС» позначають систему правових норм, які регламентують співробітництво держав-членів ЄС у боротьбі зі злочинністю. Існують різні точки зору відносно його юридичної природи.
Багато вчених, розглядаючи кримінальне право ЄС крізь призму національного права, звертають увагу на незрілість цієї кримінально-правової системи та її невідповідність уявленням і вимогам внутрішньодержавного права. Дійсно, якщо, ґрунтуючись на національно-правовому підході, пов’язувати поняття «кримінальне право ЄС» виключно з охоронними кримінально-правовими відносинами, використання розглянутого терміну може викликати істотні заперечення. Кримінального права ЄС у традиційному розумінні (як системи юридичних норм, якими встановлюються засади кримінальної відповідальності, види злочинів та покарання за їх вчинення[660]) на цей момент не існує. У цьому значенні використання поняття «кримінальне право ЄС» є умовним. Якщо ж розглядати його в широкій інтерпретації, то до кримінального права ЕС слід зарахувати всі норми, зосереджені навколо поняття "crimen", а це великий масив норм, що регламентують взаємодію кримінальних систем у реагуванні на злочин і попередженні злочинності.Європейський Союз перебуває у стадії формування свого кримінального права. Зростаюча небезпека злочинів, що посягають на інтереси й цінності Євросоюзу, приводить до формування кримінально-правових конструкцій, які істотно відрізняються від традиційного кримінального права.
Значною мірою кримінальне право ЄС слід віднести до транснаціонального кримінального права[661], в якому держава залишається зосередженням кримінальної влади. Однак, транснаціональне кримінальне право – дуже могутня система. Транснаціональна злочинність – феномен, що стрімко розвивається. Відповідаючи на його зростання, транснаціональне кримінальне право стає, напевно, найбільш суттєвим механізмом глобалізації національних кримінально-правових норм[662].
Транснаціональне кримінальне право включає в себе матеріально-правові, процедурно-організаційні і превентивні аспекти. Транснаціональне матеріальне право уявляє собою систему міжнародно-правових норм, спрямованих на гармонізацію криміналізації найбільш важливих в міжнародному плані правопорушень і встановлення співрозмірних і ефективних кримінальних санкцій. Транснаціональне процесуальне кримінальне право складається, як мінімум, з двох частин: а) міжнародно-правових норм, які регламентують взаємодію національних правоохоронних і судових органів з метою притягнення до відповідальності винних осіб; б) міжнародно-правових норм, спрямованих на оптимізацію функціонування національних правоохоронних і судових систем і забезпечення гарантій прав людини у кримінальному судочинстві. Транснаціональне кримінально-превентивне право регламентує взаємодію держав у попередженні злочинності.
Таким чином, кримінальне право ЄС не є внутрішньодержавним кримінальним правом, а виступає одним з видів регіонального транснаціонального кримінального права в матеріально-правовому та процесуальному сенсі.
Кримінальне право ЕС є відносно новою концепцією, що, безсумнівно, має велике майбутнє. Багато фахівців говорять про «європеїзацію» кримінального права, посилення впливу ЄС на розвиток кримінального права держав- членів[663].
Важливим напрямком розвитку кримінального права ЄС є гармонізація національних кримінально-правових систем, розробка й прийняття оптимальних стандартів криміналізації й пеналізації правопорушень
Внутрішньодержавне право європейських держав, в цілому, має значний ступінь подібності щодо кваліфікації більшості традиційних видів транснаціональних злочинів. Разом із тим у кримінальному праві різних держав існують суттєві відмінності, які мають чи можуть мати негативний вплив на протидію злочинності. Зростання небезпеки злочинності підвищує потребу в гармонізації кримінально-правової заборони правопорушень і встановлення співрозмірних ефективних і таких, що викликають стримуючий вплив, кримінальних санкцій.
Держави далеко не завжди проявляють готовність гармонізувати свої кримінально-правові системи з європейськими стандартами, що містять сторонні для них елементи.
На момент свого заснування Європейські співтовариства переслідували економічні цілі, у зв'язку із чим питання кримінально-правового характеру не обговорювалися [664]. Однак ситуація суттево змінилася з утворенням спільного ринку і необхідністю його захисту від злочинних посягань та особливо ускладнилася з утворенням Євросоюзу як наднаціонального суб’єкту. Незважаючи на те, що традиційної кримінальної юрисдикції (ані законодавчої, ані судової, ані виконавчої) Євросоюз не має, він не позбавлений можливості непрямого регулювання кримінально-правових відносин та здатності визначати у зв'язку з цим певні зобов’язання держав-членів ЄС.
Варто відзначити, що непереборної межі між кримінально-правовою політикою Європейського Союзу і його держав-членів, по суті, ніколи не існувало. І de-jure, і de-facto, процес непрямої гармонізації національного кримінального права під впливом ЄС триває протягом багатьох десятиліть. Питання про співвідношення національного й наднаціонального компонентів у цій сфері піддається фундаментальному обговоренню[665].
У політичних колах ЄС точаться дискусії про розмежування компетенції ЄС з питань кримінального права в першій та третій опорах. Іноді суперечки набувають такого гострого характеру, що їх називають «битвами двох опор». Європейська Комісія і Європейський парламент протягом багатьох років наполягають на тому, що Співтовариство може накладати на держави-члени пряме зобов'язання змінити своє національне кримінальне законодавство. Прихильники такої гармонізації вважають її необхідною та адекватною відповіддю на зростаючий рівень загроз безпеці й інтересам Співтовариства. Учені й політики, які заперечують правомірність прямої гармонізації в рамках першої опори, вбачають у ній «ерозію національного кримінального права». Вони вважають, що EC не має повноважень безпосередньо гармонізувати кримінальне право.
Комісія неодноразово відзначала істотну різницю в питаннях кримінального права, які відносяться до першої та третьої опори. На думку Комісії, принцип одноголосності при прийнятті Рамкових рішень блокує співробітництво у кримінальній сфері. Введення голосування кваліфікованою більшістю й процедури спільного прийняття рішень, на думку багатьох фахівців, стануть стимулом до інтенсивного розвитку співробітництва.
На думку Комісії, повноваження повинні бути розподілені між першою й третьою опорами в такий спосіб: положення кримінального права, необхідні для ефективного виконання законодавства Співтовариства, установлюються в рамках першої опори, у той час як «горизонтальні» положення кримінального права (поліцейське й судове співробітництво, заходи з гармонізації кримінального права у зв'язку з простором свободи, безпеки й правосуддя) відносяться до третьої опори. Рада ж продовжує вимагати виключних прав гармонізації кримінального права для третьої опори.
Спір має принципове значення. Як відомо, право ЄС превалює над національним правом (принцип верховенства права ЄС). В межах першої опори держави-члени ЄС передали частину свого суверенітету інституціям ЄС. Ці інституції діють незалежно від країн-членів ЄС. Вони мають законодавчі повноваження, тобто право приймати нормативні акти, які стають обов'язковими для країн-членів та їх громадян. Співпраця в межах першої опори є частково наднаціональною, що означає, що рішення може вступити в силу без підтримки усіх держав-членів ЄС.
У межах першої опори ЄС діє «метод Співтовариства», якій надає Комісії право законодавчої ініціативи щодо актів, які представляють загальноєвропейський інтерес. ЄС має виключну компетенцію у деяких сферах – у цих сферах рішення можуть прийматися лише на рівні Співтовариства.
В інших сферах рішення може бути прийняте або ЄС, або державами-членами (спільна компетенція). У цих випадках діє принцип субсидіарності. На практиці цей принцип означає, що за винятком сфер, у яких ЄС має виключну компетенцію, такий принцип буде діяти лише в тих випадках, коли його заходи є більш ефективними, аніж заходи, прийняті на національному рівні.
Окрім захисту фінансових інтересів, законодавство Європейського Співтовариства має значний вплив на національне кримінальне право держав-членів та гармонізує його шляхом надання рекомендацій, застосування принципу лояльної співпраці та за допомогою регламентів та директив. Разом із тим, оскільки Європейське Співтовариство з самого початку було і досі є організацію з переважно економічними цілями та компетенцією, воно не має правових повноважень у галузі кримінального права у вужчому значенні, тобто законодавства, яке передбачає ув'язнення та неадміністративні санкції. Як вже згадувалося, структура Європейського Союзу припускає, що в межах другої та третьої опор не можуть бути застосовані принципи верховенства і прямої дії права ЄС. У 2005 році рішення Суду ЄС у справі Марії Пупіно[666] змінило звичне уявлення. Принцип верховенства права ЄС з питань, що відносяться до третьої опори, було сформульовано у цій справі як вимога тлумачення національного законодавства відповідно до цілей, на досягнення яких спрямовані норми європейських законодавчих актів. Так, § 41 рішення встановлює: «Застосовуючи національне право, національний суд, наскільки можливо, повинен тлумачити його у світлі букви і мети рамкового рішення, з тим, щоб досягти результату, передбаченого цим рішенням...». Весь процес повинен бути гарантованим лояльним співробітництвом в рамках ЄС (§ 42).Було встановлено два можливих випадки виключення з вказаного правила:
1. Національний суд залишається «пов’язаним загальними принципами права, зокрема правової визначеності і заборони зворотної сили закону» (§ 44).
2. Зобов’язання з тлумачення відповідно з європейським правом в жодному випадку не може примусити до contra legem тлумачення національного законодавства з метою реалізації положень Рамкового рішення (§ 47)[667].
Третя опора Європейського Союзу – це механізм, який забезпечує політичну та міжурядову співпрацю та функціонує відповідно до норм міжнародного права. Рада повинна приймати заходи, необхідні для досягнення цілей ЄС.
Вона здійснює це, зокрема, шляхом прийняття рамкових рішень для наближення національних законодавств, рішень та шляхом підготовки угод, які приймаються державами-членами ЄС. Рамкові рішення використовуються для наближення законодавства та нормативних актів держав-членів ЄС. Пропозиції вносяться з ініціативи Комісії або держави-члена ЄС і мають бути прийняті одноголосно. Вони зобов'язують державу-члена ЄС щодо досягнення певного результату, але залишають національним органам влади право вибору форм і методів його досягнення.Зближення стандартів кримінальної відповідальності в державах-членах здійснюється за допомогою методу «мінімальної гармонізації», а саме, шляхом установлення верхньої межі кримінально-правової санкції, яку повинна закріпити кожна держава-член у своєму національному законодавстві. При цьому держави-члени не втрачають можливості встановлювати більш суворі покарання.
Дотримання нормативних актів ЄС залежить від національного права держав-членів. У зв'язку з цим на них покладено обов’язок імплементувати законодавство ЄС також і засобами кримінального права. Так, відповідно до ч. 1 ст. 10 ДЗЄС «Державам-членам належить вживати усіх належних заходів, окремих чи загальних, щоб забезпечити виконання зобов'язань, що випливають із цього Договору чи є наслідком заходів, що їх вживають інституції Співтовариства. Їм належить сприяти виконанню завдань Співтовариства». Вперше таке зобов’язання забезпечити виконання вимог законодавства ЄС у тому числі і засобами кримінального права було визнане у рішенні Суду ЄС у т.зв. «Грецький кукурудзяній справі»[668].
Суд ЄС дійшов висновку, що вибір покарання залишається в межах розсуду держав-членів, але вони повинні забезпечувати, зокрема, щоб порушення законодавства Співтовариства були караними відповідно до умов, як процедурних, так і істотних (матеріально-правових), які аналогічні тим, що застосовуються при порушенні національного законодавства аналогічного характеру та значення, і що, в будь-якому випадку, покарання має бути ефективним, пропорційним і таким, що викликає стримуючий вплив. Крім того, національні органи влади повинні діяти в зв'язку з порушеннями законодавства Співтовариства, з тією ж старанністю, яку вони показують при реалізації відповідних національних законів (§§ 23-25 рішення). Таким чином, виконання вторинного законодавства ЄС вимагає від держав-членів відповідного його забезпечення кримінально-правовими та кримінально-процесуальними засобами.
Як підкреслює С. Кареклас, гармонізацію національного законодавства потрібно відрізняти від зобов'язання його асиміляції, покладеного на держави-члени ЄС (відповідно до коментарю Суду ЄС) статтею 10 ДЗЄС. Принцип асиміляції передбачає, що національне законодавство захищає інтереси ЄС так само, як національні інтереси[669].
Питання розмежування юрисдикції ЄС та держав-членів з врегулювання кримінально-правових відносин було предметом ще декількох справ Суду ЄС[670].
Особливе значення набуло рішення Європейського суду у справі C- 176/03, відомій як справа про санкції за забруднення навколишнього середовища [671]. Комісія звернулася до Суду з проханням уточнити розподіл повноважень у сфері кримінального правосуддя між першою й третьою опорами для врахування в майбутньому при здійсненні Комісією права законодавчої ініціативи. Комісія вважала, що правова основа прийняття Радою оскаржуваного Рамкового рішення Ради 2003/80/JHA від 27 січня 2003 року про захист навколишнього середовища за допомогою кримінального законодавства[672] - статті 29 ДЄС (третя опора), для покладення на держав- членів обов'язку встановлювати кримінальну відповідальність осіб, які вчинили злочини проти навколишнього середовища, є неправильною. На думку Комісії, належною правовою основою є ч. 1 ст. 175 ДЗЄС (перша опора), що має на увазі право виняткової законодавчої ініціативи Комісії, кваліфіковане голосування й активна участь Європарламенту. Рада заперечила проти доводів Комісії, відзначивши, що Співтовариство не має компетенції в сфері кримінального права й не може зобов'язати держави- члени вводити кримінальні санкції за ті або інші злочини.
13 вересня 2005 р. Суд ЄС прийняв рішення, що широко інтерпретує повноваження Співтовариства в сфері кримінального права. Суд підкреслив, що захист навколишнього середовища є однією з головних цілей Співтовариства в рамках ДЗЄС; ст.ст. 174 до 176 EC визначають межі здійснення Співтовариством екологічної політики (§ 43 рішення); вибір правової основи для заходів, що вживаються Співтовариством, повинні ґрунтуватися на об'єктивних факторах, які піддаються судовому розгляду, зокрема, меті і змісту цих заходів (§ 45 рішення). Враховуючи мету, з якою було прийнято оскаржуване Рамкове рішення, а також його зміст, Суд ЕС задовольнив прохання Комісії про скасування Рамкового рішення.
Суд вказав, що основною метою рамкового рішення є охорона навколишнього середовища, і більшість його положень можуть і повинні бути прийняті на основі Договору про Співтовариство. Суд підтвердив, що, за загальним правилом, ні кримінальне законодавство, ні кримінально-процесуальні норми не відносяться до компетенції Співтовариства (§ 47 рішення)[673]. Разом з тим Суд постановив, якщо застосування компетентними національними органами ефективних, пропорційних і таких, що викликають стримуючий вплив, кримінальних санкцій компетентними національними органами влади є важливим засобом боротьби із серйозними екологічними злочинами, відсутність компетенції Співтовариства не перешкоджає Співтовариству приймати законодавчі заходи, що впливають на кримінальне право держав-членів, які Співтовариство вважає необхідними для забезпечення виконання встановлених ним норм у сфері охорони навколишнього середовища. (§ 48 рішення).
Як бачимо, Суд ЄС виходив з того, що охорона навколишнього середовища є однією з найважливіших цілей Співтовариства. Оскільки оспорюване Рамкове рішення торкається питань, компетенція по яким передана Співтовариству, його прийняття в рамках третьої «опори» неправомірно. При виборі юридичної бази рішення й процедури його прийняття пріоритет слід віддати Договору про Співтовариство й комунітарному методу.
На підставі цього рішення багато фахівців обґрунтували висновок, що положення кримінального права, необхідні для ефективної реалізації законодавства Співтовариства, відносяться до компетенції першої опори (зокрема щодо висунення вимоги із встановлення кримінальної відповідальності за певні категорії злочинів, визначення елементів конкретних складів злочинів та видів і міри покарання за їх вчинення). До третьої опори відносяться питання щодо розвитку поліцейського та судового співробітництва, а також уніфікації кримінального права, пов’язані зі встановленням загальних норм кримінального права і кримінального процесу, а також норм, що регулюють поліцейське та судове співробітництво у кримінальних справах.
Комісія стверджувала, що це судове рішення встановлює «важливий прецедент», що дозволяє їй нарощувати свої зусилля для забезпечення дотримання положень законодавства Європейського співтовариства також за допомогою кримінального права. Комісія спробувала у максимальному ступені використовувати це рішення Суду для розширення своїх повноважень і компетенції Співтовариства. У прийнятому 23 листопада 2006 р. повідомленні Комісія відзначила, що значення рішення Суду виходить за рамки політики охорони навколишнього середовища. Комісія вважає, що за змістом рішення Співтовариство отримує право приймати заходи, пов'язані з кримінальним законодавством, у всіх сферах компетенції Співтовариства, а також при регулюванні встановлених Договором про Співтовариство основних свобод. Зрозуміло, обумовлюється Комісією, такі заходи повинні бути мотивовані виправданою необхідністю, і повинні відповідати основам кримінального права держав- членів. При цьому підкреслюється, що ці заходи повинні прийматися в рамках першої «опори» і з використанням комунітарного методу.
Icнyє думка, що розглянуте вище рішення Суду ЄС не слід розуміти як поширення компетенції Співтовариства на всю в цілому сферу кримінального права. Про це зайвий раз свідчить рішення Суду ЄС у справі Аттіли Вагнаї - віце-президента Угорської робочої партії. Стаття 269/У КК Угорщині забороняє використання емблем тоталітаризму: свастики, емблеми СС, серпа й молота та червоної п'ятикутної зірки. Суд Будапешта розглянув обвинувачення проти Аттіли Вагнаї у тому, що він носив червону п'ятикутну зірку на демонстрації 21 лютого 2003 р., і звернувся до Суду ЄС із преюдиційним запитом. Він просив пояснити, чи відповідає стаття 269/У КК Угорщини існуючому у праві ЄС принципу недискримінації (з урахуванням, наприклад, того факту, що червона п'ятикутна зірка є офіційною емблемою лівих партій Італії), статті 6 Договору про Союз, що гарантує повагу основних свобод і статтям 10-12 Хартії основних прав, що гарантують свободу політичних переконань. Суд ЄС постановив, що кримінальне право Угорщини не входить до сфери права ЄС, а конкретний випадок з угорським політиком «ніяким чином не позв'язаний ні з однією із ситуацій, врегульованих положеннями Договорів»[674].
У рішенні від 23 жовтня 2007 р. у справі З-440/05 Комісія проти Ради ЄС про забруднення з торговельних суден Cуд ще раз підтвердив, що, як правило, ні матеріальне, ні процесуальне кримінальне право не перебувають у межах компетенції Співтовариства, однак визнав той факт, що в тих випадках, коли застосування ефективних, пропорційних і стримуючих кримінальних покарань компетентною національною владою спрямовано на протидію екологічним злочинам, законодавчий орган Співтовариства може вимагати, щоб держави- члени ввели покарання, які гарантували б ефективність установлюваних у цій сфері правил (§ 66). Разом з тим, Суд категорично заявив, що визначення виду й розміру кримінального покарання перебуває поза межами сфери компетенції Співтовариства (§ 70) [675].
Розглянуті рішення Суду ЄС одержали неоднозначну інтерпретацію й не внесли повну ясність у рішення питання про роль першої й третьої опор у гармонізації кримінального права
Багато дослідників вважають, що використання Співтовариством свого права на визначення кримінально-правових засобів для досягнення цілей своєї політики можливе лише за дотримання умов необхідності (будь-яке застосування заходів кримінального права має бути виправдано необхідністю зробити політику Співтовариства в певному питанні ефективною) та послідовності (в кримінально-правових заходах, прийнятих на галузевому рівні на основі Співтовариства, повинна дотримуватися загальна послідовність). Таким чином, компетенція Співтовариства в сфері гармонізації кримінального права в межах першої опори носить непрямий, обмежений і функціональний характер.
Не можна не визнати, що складності в гармонізації кримінального законодавства держав-членів перешкоджають розвитку співробітництва в боротьбі зі злочинністю. Ці розходження повинні згладитися, як тільки набуде чинності новий Договір ЄС [676].