4. Доходи територіальних одиниць самоврядування, їх класифікація і зв'язок з податковою системою

Доходи територіальних одиниць самоврядування визначені окремим від доходів державного бюджету правовим актом. Ці доходи можна поділити на кілька основних груп. Здійснюючи вертикальний поділ за типом, маємо справу з доходами ґміни, повіту та воєводства.

33

делегованими та призначеними державою. Втім, якщо уважніше придивитися, то побачимо: запропонований поділ має точки перетину в багатьох місцях. Досить часто вдається знайти спільний знаменник.

Важливим елементом з практичного погляду є вартісна оцінка деяких доходів. Існує закономірність - чим більше певний доход пов'язаний з джерелом у самій гміні, тим більше його фінансове значення для самоврядування. Варто наголосити, що важливим чинником фінансової самостійності ґміни є значна перевага власних доходів та доходів з частки, оскільки їхній розмір не залежить від примх урядової адміністрації.

У польській правовій системі прийнята концепція, згідно з якою близько 90% доходів територіальної одиниці самоврядування становлять доходи наповнювальні. Втім, унаслідок адміністративної реформи значно підвищено повноваження органів самоврядування в галузі освіти та охорони здоров'я. Ці завдання реалізуються в освіті за рахунок субвенцій, а в охороні здоров'я на основі індивідуальних контактів з Касою взаємодопомоги. Власне, субвенція на освіту передбачає збитковість. На утримання шкіл, особливо в бюджетах сільських ґмін, йде 80-90% усіх видатків. Для порівняння: інвестиційні видатки становлять всього 4%.

Сільській ґміні також властиві доходи з частки у податках з доходів фізичних та юридичних осіб. Проте вони становлять незначну частину.

34

бідніша ґміна (низький клас землі), тим надходження до бюджету з сільськогосподарського податку є меншим. При визначенні ставки сільськогосподарського податку оперують поняттям обрахованого гектара, величина якого залежить від класу ґрунту. Тому дуже часто у ґміні, де якість ґрунту висока, мала площа землі за розміром податку дорівнює великій площі менш якісної землі.

На межі податкового та бюджетного права лежать власні доходи та доходи з частки. Наповнювальні доходи пов'язані з податковою системою настільки, наскільки вони відображають економічну ситуацію в країні. Падіння протягом бюджетного року доходів, навіть непрямих, відбивається у зменшенні надходжень до бюджету, відповідно меншими бюджетними видатками, меншими субвенціями і дотаціями для територіальних одиниць самоврядування. Спробуємо зараз показати таку залежність, звернувши особливу увагу на значення окремих доходів у загальному бюджеті окремих територіальних одиниць самоврядування.

Власні доходи. До власних доходів можна віднести надходження з податків, доходи з майна, відсотки від капіталу, доходи з паїв та акцій у акціонерних товариствах, доходи зі штрафів.

Податкові доходи припадають на ґміни. Повіти та воєводства відповідно їх позбавлені. Те саме відбувається зі зборами. Не треба пояснювати, що ця група доходів має найбільше значення для бюджету одиниці місцевого самоврядування. Позбавлення повіту та воєводства надходжень з "власних доходів" значно обмежує їх фінансову самостійність.

35

До податків і зборів, що становлять бюджет ґміни, можна віднести податки самоврядування - лісовий, сільськогосподарський, зі спадщини та дарування, оплату експлуатаційних витрат та ін. Втім, самоврядування справляє незначний вплив на їх формування, а також на місцеві податки та збори - з нерухомості, транспортних засобів, за утримання собак, інші місцеві збори тощо.

Особливий вплив самоврядних органів найкраще помітний на прикладі місцевих зборів, таких як торговий збір. Подібний вплив існує у сільськогосподарському та лісовому податках, податку з нерухомості. У цьому випадку голова виконавчого органу ґміни навіть має повноваження відмовитися від стягнення податку, а також податкових заборгованостей та відсотків за затримку платежу. Більше того, Рада ґміни може звільнити від оподаткування певну групу суб'єктів. Втім, такі великі повноваження навчають ґміну відповідальності. Застосування цих інструментів передусім у виборчих цілях може призвести до погіршення фінансової ситуації у ґміні. Досить цікавим елементом є самооподаткування мешканців ґміни. Самооподаткування є рішенням мешканців, що виноситься на референдум. Незважаючи на те, що податок, закладений у такий спосіб, не має сталого місця у податковій системі, обов'язок його сплати покладається однаковою мірою як на тих, хто висловився за впровадження такого податку, так і на тих, хто голосував проти.

Власні доходи з інших джерел, окрім податків та зборів, мають другорядне значення, оскільки територіальні одиниці самоврядування лише незначною

36

мірою можуть самі генерувати капітал або майно з тим, щоб пізніше мати з нього прибуток. Невелике фінансове значення має також податок зі штрафів. Втім, він може бути генератором доходу, якщо, наприклад, ґміна має на своїй території шахти.

Важливе значення мають доходи з часток. Це встановлені у відсотках частки, що припадають на ґмінне, повітове та воєводське самоврядування у податках країни. Ці частки повинні забезпечити доходи та видатки, що не охоплені субвенціями та дотаціями, а також не знаходять джерел покриття у власних доходах. Частки не враховують потреб окремих територіальних одиниць самоврядування (як субвенції чи дотації), вони залежать тільки від податку з доходів фізичних та юридичних осіб, які знаходяться на цій території. Рівень заможності жителів та фірм прямо впливає на доходи самоврядування.

37

з боку воєводства. Щож до повіту, то він практично позбавлений доходів з податків.

Існує ще одна проблема: наявна в країнах Європейського Союзу тенденція до зростання значення непрямих податків (ПДВ й акцизу) порівняно з податками безпосередніми (податків з доходу). У Польщі - це зниження ставок податків з доходів та одночасно ліквідація преференційних ставок чи оподаткування товарів і послуг (сільське господарство) та заміна їх податком на додану вартість. Може виникнути ситуація, коли роль податків з доходів стане символічною, а власне ці податки у формі часток становлять основну частину доходів самоврядних бюджетів. Тобто відбувається процес позбавлення територіального самоврядування доходів за допомогою податкових законів, а не через зміни законів про фінансування самоврядування. З огляду на цю проблему підготовлені поправки до закону про доходи територіального самоврядування, які мають передбачити в доходах самоврядування також частки з непрямих податків.

Наповнювальними доходами насамперед є субвенції та дотації. Суттєвою є різниця між дотацією та субвенцією. Детальніше розуміння цієї різниці дозволяє відповідно оцінити окремі види доходів. Першим критерієм є критерій мети - субвенція призначається на певну групу завдань, дотація - згідно з чітко окресленою метою. По-друге, субвенція є безповоротною і може бути використана в наступному бюджетному році, а невикористана дотація підлягає поверненню в кінці року. Останнім елементом є суб'єкт - споживач. У випадку субвенції ним може бути

38

тільки територіальна одиниця самоврядування, а у випадку дотації - також підприємець.

Субвенція для самоврядування корисніша. Вона також корисніша для фінансів держави в цілому. У випадку субвенції кошти можна перенести на наступний рік. Самоврядуванню надається також певна самостійність, кошти можна направляти у видатки як на ремонт шкіл, так і на зарплату для вчителів. Рішення про призначення коштів приймають органи самоврядування.