Проблемы разработки концепции «Система ювенальной юстиции в Российской Федерации» (исторический аспект, январь - март 1999 г.)

Разработка системы ювенальной юстиции в Российской Федерации предусматривается в качестве начального и важного этапа реализации проекта ПРООН «Отправление правосудия в отношении несовершеннолетних России».

- выявление социальных и юридических проблем неэффективности действующей системы юстиции в отношении несовершеннолетних;

- первоначальный анализ обоснованности возражений против создания системы ювенальной юстиции;

- выявление (идентификация) целей и задач, решаемых в процессе создания системы ювенальной юстиции, составление их реестра, иерархии (очередности);

- поиск конкретных способов (путей) создания системы, с учетом необходимых изменений законодательства, результатов проводившихся экспериментов (в рамках настоящего проекта ПРООН), определение порядка построения системы ювенальной юстиции России.

Создание концепции ювенальной юстиции требует предварительного уточнения исходных понятий. Это обусловлено не только логикой любой научной разработки. В литературе предпринимаются, на наш взгляд, недостаточно обоснованные попытки дать расширенное толкование термину «ювенальная юстиция», «оторвать» его от понятия правосудия, объединить систему юстиции с системой профилактики правонарушений несовершеннолетних, возложить на систему ювенальной юстиции функции по организации всей криминологической реабилитационной деятельности и в отношении несовершеннолетних. Такая позиция не состоятельна ни с социальной, ни с правовой точки зрения. Нельзя не учитывать, что профилактика преступности является прерогативой исполнительной, но не судебной власти.

задачи и, соответственно, усилению противодействия ее решению.

Определяя понятие правосудия, разработчики концепции исходят из формулировки ст. 6.

1 Пекинских правил ^[303] . По смыслу этой статьи правосудие включает «расследование, рассмотрение дела в суде, вынесение судебного решения и осуществление контроля за выполнением судебных решений». По сути дела, это компоненты операционального понятия «отправление правосудия». Безусловно, данная деятельность на всех уровнях связана с системой предупреждения преступности, в частности несовершеннолетних, равно как и с системой социализации личности; у них есть общие задачи, в частности, реабилитация несовершеннолетнего, но есть и своя специфика. Деятельность по социализации личности, предупреждению преступности и правосудие обслуживает своя система органов. В частности, предупреждением преступности занимаются органы, перечисленные в Указе Президента Российской Федерации «О профилактике безнадзорности и правонарушений

несовершеннолетних и защите их прав» ^[304] и Федеральном законе «Об основах государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Правосудие обеспечивается системой органов юстиции.

В юридической литературе термин «юстиция» употребляется в узком и широким значении.

законности»^[306].

Для целей разработки концепции представляется необходимым использовать второе, более широкое понятие, имеющее не столько правовой, сколько социальный смысл.

Подобный подход методически обеспечивает возможность проанализировать систему юстиции в контексте более широкой системы - общества, которому она служит. В процессе анализа деятельность системы юстиции может быть сопоставлена с соответствующей социальной потребностью в этой системе. Только таким образом (в результате проведения сопоставления) появляется возможность адекватно определить цели и задачи системы юстиции и зафиксировать их в нормах права. В соответствии с целями и задачами системы юстиции далее определяются ее функции (как системы в целом и отдельных органов, входящих в эту систему), намечаются пути совершенствования структуры ее деятельности и т. и.

Социальная потребность в системе ювенальной юстиции связана с необходимостью, прежде всего, нормализовать условия жизни и воспитания детей и подростков путем защиты их прав и свобод, оказания правового воздействия на лиц, обязанных осуществлять воспитание, обучение, подготовку к труду, охрану здоровья и т. п.

Не менее важная социальная задача ювенальной юстиции связана с корректировкой нравственно-психологического развития личности несовершеннолетнего, совершающего правонарушения (преступления). При наличии правового основания органы ювенальной юстиции принимают решения и реализуют в отношении лиц, не достигших 18 лет, необходимые меры правового воздействия (наказания, принудительного воспитания, лечения).

Сформулированные таким образом цели ювенальной юстиции позволяют определить ее функции. На наш взгляд, их нельзя свести к основной задаче органов правосудия - обеспечению законности и обоснованности выносимых правовых решений и их исполнению.

• в максимально возможной степени справедливость любого правового решения в отношении несовершеннолетних. Понятие справедливости шире понятий законности и обоснованности. Оно включает: а) правильный выбор меры воздействия в пределах санкции закона; б) охрану несовершеннолетних от реального проявления несовершенства закона, его несоответствия реальным условиям жизни и воспитания подрастающего поколения;^[307]

• защиту прав и законных интересов несовершеннолетних при рассмотрении любого дела (не только гражданского, но и уголовного, административного). Речь идет о правах и законных интересах, как связанных с предметом доказывания по делу, так и находящихся за его пределами, о нарушении которых становится известно правоохранительным органам.

Столь широкий подход обусловлен тем, что в отношении материнства и детства государство берет на себя функцию защиты (ст. 30 Конституции РФ):

• обеспечение в максимально возможной степени социализации личности несовершеннолетнего. Особое воспитательное воздействие, которое должны оказывать на подростка органы ювенальной юстиции, представляется недостаточным в плане адаптации его для жизни в обществе. Помимо нравственно-психологических качеств (на изменение которых рассчитано воспитание) он должен приобрести социальные качества личности (знания, профессиональное умение, трудовые навыки, привычки и потребности в культурных формах проведения досуга, опыт нормального социальною общения). В социологии этот процесс называется социализацией личности. При этом воспитание рассматривается как одно из средств социализации. Формирование социальных свойств личности достигается образованием (в том числе профессиональным), подготовкой к труду, укреплением здоровья и т.

Далее следует подчеркнуть, что все перечисленные социальные функции ювенальной юстиции, выполнение которых необходимо с точки зрения потребностей личности и общества, должны найти свое отражение в соответствующих правовых актах. Речь идет о законодательной регламентации (федеральной и региональной), о правовых актах, регламентирующих отдельные направления деятельности ювенальной юстиции и правомочия отдельных органов, выполняющих ее функции.

Выполнение функций ювенальной юстиции обеспечивается, в первую очередь, структурой ее системы, которая может быть охарактеризована путем классификации входящих в нее органов. Существует, как представляется, несколько оснований такой классификации. Одно из них - характер деятельности органов ювенальной юстиции. По этому признаку органы могут быть разделены на три следующие группы:

• органы, осуществляющие рассмотрение дел несовершеннолетних;

• органы, подготавливающие дела и материалы для осуществления правосудия;

• органы, исполняющие решения (приговоры, постановления), вынесенные по делам несовершеннолетних, и координирующие это исполнение.

Ограниченность финансовых возможностей страны влечет за собой реализацию задачи - создание системы ювенальной юстиции - в усеченном варианте. Отдельные элементы ювенальной юстиции продолжают внедряться в действующую систему правосудия в отсутствие стратегически обозначенной задачи, на основе хаотического принятия взаимно несогласованных правовых актов различного уровня действия. Такая практика существует в стране на протяжении последних 30-35 лет. В связи с этим разработка концепции, поиск возражений сторонникам сохранения этой практики обусловили необходимость проведения углубленного, конкретного анализа национального опыта «поэлементного» построения системы ювенальной юстиции.

По мнению разработчиков концепции, такой анализ позволит не только оценить «плодотворность» предпринимаемых усилий, но и решить, выбрать ли принципиально иной путь построения системы ювенальной юстиции, либо попытаться модернизировать (системно преобразовать) то, что уже сделано. Последнее потребует выявления недостатков деятельности органов системы правосудия несовершеннолетних нашей страны.

Реализуя вышеуказанную задачу (проанализировать опыт «поэлементного» построения системы ювенальной юстиции в стране без единой концептуальной основы) разработчики собрали необходимый материал и частично провели его изучение.

Практически включение элементов ювенальной юстиции в современную систему судопроизводства в стране началось с выходом постановления Пленума Верховного Суда СССР от 3 июля 1963 г. «О судебной практике по делам о преступлениях несовершеннолетних». В этом постановлении содержалась рекомендация «организовать рассмотрение дел о преступлениях несовершеннолетних под председательством одного и того же судьи, обладающего наибольшим опытом», и специально подобранных заседателей, имеющих опыт педагогической и воспитательной работы. Аналогичным ведомственным приказом по линии Генеральной прокуратуры СССР были введены специализированные следователи. Постановление Пленума Верховного Суда СССР в настоящее время как бы утратило силу, судьи по делам несовершеннолетних в ряде мест сохранились, однако деятельность их до сего времени не узаконена, компетенция не определена. В отношении следователей действует приказ МВД России № 186 от 20 апреля 1993 г. «О первоочередных мерах по активизации деятельности органов внутренних дел по борьбе с преступностью несовершеннолетних». Этим документом предписывается «расследование преступлений несовершеннолетних поручать следователям, прошедшим специальную подготовку,

восстановить их специализацию во всех звеньях следственного аппарата»^[308] . Однако в Положении «Об органах предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел

Российской Федерации», утвержденном Указом Президента Российской Федерации^[309], о специализированных следователях по делам несовершеннолетних ничего не сказано, что дает основание сделать вывод о нечеткости регламентации их правового статуса.

Правовая регламентация деятельности следственных изоляторов относительно содержания несовершеннолетних фрагментарна, не охватывает всех аспектов охраны их прав, не регламентирует ответственности за их нарушение. А между тем вопрос представляется чрезвычайно актуальным.

Порядок отбывания несовершеннолетними наказания в местах лишения свободы регулируется законодательством (главой 17 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации 1996 г.). Однако существующая регламентация в ряде случаев противоречит нормам международно-правовых актов и, безусловно, нуждается в совершенствовании в плане повышения эффективности процесса реабилитации несовершеннолетних осужденных.

Проведенный таким образом сугубо предварительный анализ элементов ювенальной юстиции, включаемых в общую систему правосудия, позволяет констатировать следующее:

1. Вводимые в разное время, разными ведомствами элементы ювенальной юстиции не

образуют системы и потому малоэффективны по своим социально-криминологическим результатам.

2. Основной системообразующий орган - ювенальный суд - в стране отсутствует, предусмотренная специализация судей соблюдается не повсеместно. Судьи, рассматривающие дела несовершеннолетних, не освобождены от рассмотрения дел взрослых. Поэтому реализация задачи создания специальных составов судов по делам несовершеннолетних (Национальный план действий в интересах детей 1998 г.) представляется весьма актуальной, с некоторыми, однако, оговорками. Они касаются того, что законом должно определяться, какие категории дел подлежат рассмотрению ювенальным составом суда.

3. Деятельность всех органов ювенальной юстиции должна регламентироваться законодательным актом, но не ведомственными распоряжениями.

Все эти выводы носят сугубо предварительный характер. Анализ действующей системы юстиции с присущими ей элементами юстиции ювенальной следует продолжить для решения следующих вопросов:

• уточнения системы органов ювенальной юстиции и их функций;

• создания гарантий автономии системы ювенальной юстиции в общей системе правосудия страны;

• создание правовой базы системы ювенальной юстиции.

Поиск дополнительных аргументов для обоснования потребности в создании системы ювенальной юстиции и необходимость четко определить конкретные задачи, ради чего действующая система правосудия должна быть перестроена, обусловили проведение, прежде всего, криминологического анализа рецидивной преступности несовершеннолетних. В этих целях разработчиками концепции был собран и в определенной мере изучен статистический материал о повторной судимости лиц, не достигших 18 лет, за период с 1990 по 1997 г. включительно. Это исследование показало, что вместе с ростом преступности в стране среди осужденных несовершеннолетних увеличивается доля ранее судимых лиц.

Последующий этап работы над концепцией предполагает углубление проведенного анализа, выявление, в частности, после каких мер наказания подростки чаще совершают повторные преступления; как часто повторные преступления совершаются осужденными несовершеннолетними после того, как им исполнилось 18 лет, и т. и.

С позиции же правосудия возникает проблема повышения эффективности исполнения наказания, решить которую возможно, если акцент в процессе исполнения наказания перенести с принудительного сдерживания противоправного поведения на реабилитацию личности (восстановление нормативной структуры интересов, потребностей, знаний, навыков и т. п.). Это задача гораздо более сложная, нежели просто блокировка негативного проявления личностных качеств, черт характера, поведения и т. и. Ее невозможно выполнить без организационно-методической перестройки системы исполнения наказания, особенно если это наказание не будет связано с лишением свободы (70 % несовершеннолетних рецидивистов ранее были либо условно осуждены, либо им назначались принудительные меры воспитательного характера). Перестройка системы исполнения наказания должна коснуться органов, его исполняющих, контроля за их деятельностью и т. п. Все это возможно реализовать лишь в условиях деятельности системы ювенальной юстиции. Рост рецидивной преступности несовершеннолетних - одно из негативных обстоятельств, обусловливающих необходимость создания названной системы. Помимо этого, существуют и иные обстоятельства. Разработчики изучили литературные источники, относящиеся к современной системе правосудия, статистику, участвовали в обсуждении проблем в широком коллективе соответствующего национального проекта ООН в целом (всех рабочих групп), франко-русском семинаре, проходившем в Санкт-Петербурге.

Данный семинар следует оценить как чрезвычайно полезный для работы над концепцией ювенальной юстиции. Он позволил составить реальное представление обо всех плюсах и минусах этой системы. До этого у юристов России было, по большей части, арбитражно-книжное понимание всех этих вопросов. Свободное общение с французскими юристами позволило расширить представление о деятельности ювенального суда, конкретизировать, уточнить то, что не отражалось (или было отражено недостаточно) в

литературе. Особенно это касалось проблем применения Закона о ювенальном суде и внесенных в него в последние годы поправок.

В ходе работы над концепцией ювенальной юстиции ее разработчики принимали участие в обсуждении законопроектов по смежной тематике - «Об основах государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и «Об основах организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав». Все это должно было способствовать обнаружению дополнительных аргументов в пользу создания системы ювенальной юстиции и одновременно - формированию принципиальных (доктринальных) положений, призванных образовать основу концепции.

Проведенная на первом этапе работа позволила составить план (структуру) вырабатываемой концепции ювенальной юстиции. Она включает в себя следующие разделы:

1. Анализ современного правосудия в отношении несовершеннолетних.

На основании изучения правовых актов, литературы, статистических материалов в разделе будут:

- выделены проблемы, нерешенность которых снижает эффективность ювенального правосудия;

- обоснована невозможность решения этих проблем в рамках действующей системы юстиции;

- предпринята попытка расширить (углубить) аргументацию необходимости активизировать усилия по созданию ювенальной юстиции, а главное - придать ей признак системности, целенаправленности в решении особо актуальных для настоящего времени задач.

2. Основные цели создания системы ювенальной юстиции.

В разделе будет разъяснено, ради каких конкретных целей следует реформировать действующую систему правосудия в отношении несовершеннолетних. В наиболее общей форме эти цели будут следующими:

- повысить уровень защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, защиты семьи;

- расширить правовую возможность родителей реализовать их право на обучение, воспитание, охрану здоровья детей.

Реализация данной задачи касается всех несовершеннолетних, чьи права нарушаются в той или иной сфере жизнедеятельности и которые обращаются за защитой своих прав в суд (ст. 56 Семейного кодекса РФ). В суд могут также обратиться их родители (законные представители), органы опеки и попечительства, прокурор. Особенно нуждаются в повышении уровня защищенности подростки, совершившие преступления (правонарушения) или иные общественно опасные действия, предусмотренные уголовным кодексом. Здесь необходимо:

- обеспечить в максимально возможной степени реализацию принципов законности, справедливости и соразмерности наказания при рассмотрении дел несовершеннолетних. Последний принцип предполагает обязательное сокращение применения в отношении несовершеннолетних лишения свободы и обеспечение их реабилитации в среде жизнедеятельности при усилении, однако, мер социального контроля;

- повысить эффективность профилактической деятельности ювенальной юстиции путем охвата несовершеннолетних, находящихся «в опасности», расширения возможностей правового воздействия в отношении родителей, реагирования на нарушение прав несовершеннолетних, которое способно привести их на скамью подсудимых, и т. п.;

- обеспечить осуществление деятельности органов ювенальной юстиции в режиме

неуклонного соблюдения не только процессуальных гарантий, но и социально-психологических стандартов, установленных международно-правовыми актами (см. ст. 8, 10 и др.

«Минимальных стандартных правил ООН, касающихся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних»).

3. Принципы создания системы ювенальной юстиции.

Выделение принципов создания системы ювенальной юстиции основано, в первую очередь, на положении ст. 1.4 Пекинских правил, гласящей, что «правосудие в отношении несовершеннолетних должно являться составной частью процесса национального развития страны». В силу данного положения в рамках ювенальной юстиции должны найти воплощение основные ориентиры перестройки социально-политической жизни России: приоритет благополучия личности, охрана и защита семьи, материнства и детства, усиление материальных и правовых гарантий прав личности, демократизм в решении вопросов правотворчества, участие общественности в реализации правосудия на всех его стадиях, и его правовое обеспечение.

4. Механизм создания системы ювенальной юстиции.

Реализация концепции ювенальной юстиции требует создания ряда правовых актов. К ним относятся:

- Федеральный конституционный закон о внесении изменений и дополнений в закон «О судебной системе в Российской Федерации»;

- Федеральный закон об изменениях и дополнениях ФЗ «О мировых судьях»;

- специальный Закон «О системе ювенальной юстиции».

Данные законодательные акты должны обеспечить решение организационных задач, связанных с системой ювенальной юстиции. В число таких задач входят:

- создание системообразующего органа ювенальной юстиции - ювенального суда. Выделение состава суда для рассмотрения семейных споров и дел несовершеннолетних, намеченных в Национальном плане в интересах детей 1995 г., можно рассматривать в качестве первого этапа решения данной задачи;

- создание специального следственного аппарата для расследования дел несовершеннолетних с одновременным уточнением механизма реализации дискреционных полномочий следователей по делам несовершеннолетних и прокуроров, осуществляющих надзор за следствием, а также компетенции прокурорско-следственных работников в случае прекращения дел несовершеннолетних по нереабилитирующим обстоятельствам;

- создание правовых и материальных гарантий права несовершеннолетнего на получение квалифицированной юридической помощи, расширение возможности участия адвокатов в рассмотрении дел несовершеннолетних (административных, гражданских и т. и.), контроль за реализацией данной деятельности;

- обоснование целесообразности системы органов, исполняющих наказания, не связанные с лишением свободы несовершеннолетних; обеспечение достаточного реабилитационного воздействия социальных психологов, организующих исправление несовершеннолетних; усиление судебного контроля за их деятельностью.

3.1.2.