9.8. РАСХОДЫ БЮДЖЕТОВ РАЗНЫХ УРОВНЕЙ

Расходы бюджета представляют собой процесс выделения и ис­пользования финансовых ресурсов, аккумулированных в бюджетах каждого уровня, в соответствии с законами и постановлениями о бюджетах на соответствующий финансовый год.

Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содер­жания делятся на капитальные и текущие. Эта группировка уста­навливается экономической классификацией расходов бюджетов. В расходах бюджетов указываются со знаком минус средства от воз­врата государственных кредитов, бюджетных кредитов и бюджетных ссуд.

Капитгкшмые расходы бюджетов — часть расходов бюджетов, связанных с расширенным воспроизводством, при осуществлении которых создастся или увеличивается имущество, находящееся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Фе­дерации, муниципальных образований. Они обеспечивают иннова­ционную и инвестиционную деятельность. К ним относятся расхо­ды, предназначенные для инвестиций, на проведение капитального ремонта, средства, предоставляемые в качестве бюджетных креди­тов на инвестиционные цели и т.п.

В составе капитальных расходов бюджетов может формироваться бюджет развития. Он имеет целевое назначение и предназначен для финансирования приоритетных инвестиционных проектов и про­грамм. Однако в последние годы в связи с необходимостью направ­ления значительных средств на погашение государственного долга бюджет развития в составе федерального бюджета не выделяется.

Текущие расходы бюджетов — часть расходов бюджетов, обеспе­чивающая текущую работу органов государственной власти, мест­ного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государст­венной поддержки другим бюджетам и предприятиям отдельных отраслей экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций. Пре­доставление бюджетных средств на текущие нужды осуществляется в следующих формах:

• ассигнований на содержание бюджетных учреждений;

• средств на оплату товаров, работ, услуг, производимых или выполняемых по государственным или муниципальным контрак­там;

• трансфертов населению;

• бюджетных кредитов юридическим лицам;

• субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам;

• инвестиций в уставные капиталы юридических лиц;

• бюджетных ссуд, дотаций, субвенций и субсидий бюджетам других уровней бюджетной системы, государственным внебюджет­ным фондам;

• кредитов и займов внутри страны за счет государственных внешних заимствований;

• кредитов иностранным государствам;

• средств на обслуживание долговых обязательств, включая го­сударственные и муниципальные гарантии.

Расходы бюджетов подразделяются также на процентные и не­процентные. Процентные расходы — это расходы, направляемые на обслуживание государственного долга. Непроцентные расходы представляют собой расходы бюджета за вычетом процентных рас­ходов. Процентные расходы обусловлены наличием государственно­го внутреннего и внешнего долга. Они носят непроизводительный характер и зависят от объема заимствований, сроков займов, про­центов по займам. Значительное воздействие на процентные расхо­ды оказывает курс рубля по отношению к валютам, в которых про­изведены заимствования и производятся выплаты процентов. По­этому при девальвации рубля расходы на обслуживание внешних займов возрастают, и, наоборот, при укреплении рубля они сокра­щаются. Текущие и капитальные расходы бюджета — это часть нс- процентных расходов.

Значительный удельный вес в расходах бюджетов занимают рас­ходы бюджетных учреждений.

Закупки товаров, работ, услуг на сумму свыше 2000 минималь­ных размеров оплаты труда осуществляются бюджетными учрежде­ниями только на основании государственных или муниципальных контрактов. Государственный или муниципальный контракт пред­ставляет собой договор, заключенный органом государственной власти, местного самоуправления, бюджетным учреждением, упол­номоченным органом или организацией с физическими и юридиче­скими лицами в целях обеспечения государственных или муници­пальных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюд­жета. Совокупность государственных или муниципальных контрак­тов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета образует государственный или муниципальный заказ.

Большая роль в бюджетных расходах отводится трансфертам населению. Это бюджетные средства, выделяемые на безвозмездной и безвозвратной основах и предназначенные для финансирования обязательных выплат населению, предусмотренных законом или решением органа местного самоуправления. Трансферты населению включают: пенсии, стипендии, пособия, компенсации, другие соци­альные выплаты.

Из бюджета выделяются также средства на возвратной и плат­ной основе в форме бюджетного кредита юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями.

Бюджетный кредит предоставляется на основании заключенного договора при условии предоставления заемщиком обеспечения ис­полнения обязательства по возврату кредита, имеющего высокую степень ликвидности. Способами обеспечения исполнения обяза­тельств по возврату бюджетного кредита служат: банковские гаран­тии, поручительства, залог имущества, в том числе в виде ценных бумаг, паев, в размере не менее ЮОЯэ предоставляемого кредита.

Перед предоставлением бюджетного кредита проводится пред­варительная проверка финансового состояния получателя кредита финансовым органом или по его поручению уполномоченным ор­ганом, а также целевого использования бюджетного кредита. Воз­врат бюджетного кредита и плата за пользование им приравнивают­ся к платежам в бюджет.

Процентные и беспроцентные бюджетные кредиты на основа­нии договора предоставляются государственным или муниципаль­ным унитарным предприятиям на условиях и в пределах лимитов, предусмотренных соответствующими бюджетами. Органы, испол­няющие бюджет, ведут реестры предоставленных бюджетных кре­дитов по их получателям.

Бюджетная ссуда — это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на возвратной, безвозмездной или воз­мездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финан­сового года. Бюджетные ссуды расширяют возможности перерас­пределения средств в рамках бюджетной системы. За их счет по­крывается временная потребность в денежных средствах, вызванная временным лагом между поступлением доходов и финансированием расходов, — кассовый разрыв.

Субсидия — это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной систсмы, физическим или юридическим лицам на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Субвенция — это бюджетные средства, предоставляемые бюдже­ту другого уровня бюджетной системы, юридическим лицам на без­возмездной и безвозвратной основе для осуществления определен­ных целевых расходов.

Особое значение в бюджетных расходах имеют расходы на фи­нансирование бюджетных инвестиций. Они предусматриваются со­ответствующим бюджетом при условии включения их в федераль­ную или региональную целевую программу либо на основании ре­шения государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления.

Предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам — хозяйственным товариществам и обществам означает возникнове­ние права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставного капитала и имущества этих органи­заций и оформляется участием Российской Федерации, субъсктов Российской Федерации и муниципальных образований в их устав­ном капитале.

Для финансирования непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации по­следствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, в составе расходной части бюджетов создаются резервные фонды орга­нов исполнительной власти и местного самоуправления. Кроме то­го, в составе федерального бюджета образуется резервный фонд Пре­зидента РФ. Его средства расходуются на финансирование непред­виденных и дополнительных расходов в соответствии с указами Президента.

Бюджет развития — это составная часть бюджета, относящаяся к капитальным расходам и используемая для кредитования, инве­стирования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов.

Важнейшими принципами выделения государственных инве­стиций через бюджет развития являются:

1) высокая экономическая эффективность реализуемых проек­тов;

2) софинансированис и диверсификация риска государства с частным капиталом;

3) конкурсность, срочность, возвратность и платность выделяе­мых на инвестиционные нужды средств.

Средства бюджета развития формируются за счет внутренних и внешних заимствований на инвестиционные цели, а также части доходов бюджетов. Они аккумулируются на специальных счетах органов Главного управления Федерального казначейства Мини­стерства финансов Российской Федерации в учреждениях Банка России. Средства бюджета развития направляются на финансиро­вание инвестиционных проектов, отобранных на конкурсной осно­ве, и исполнение обязательств по предоставленным инвесторам го­сударственным гарантиям за счет средств бюджета развития.

Денежные средства бюджета развития используются на финан­сирование инвестиционных проектов на конкурсной основе на ус­ловиях возвратности, платности и срочности.

Государственные гарантии за счет средств бюджета развития яв­ляются обязательством органа исполнительной власти возместить кредитору за счет средств этого бюджета часть фактически предос­тавленных им средств на финансирование инвестиционного проек­та в случае невозврата заемщиком основного долга в срок, установ­ленный кредитным договором.

Денежные средства за счет средств бюджета развития выделяются путем кредитования инвестиционных проектов, обеспеченных собст­венными средствами инвестора и другими источниками финансовых ресурсов в дополнение к бюджетных! средствам, а также за счет пря­мых инвестиций в имущество коммерческих организаций, реали­зующих инвестиционные проекты, при соответствующем увеличении дали государства в уставном капитале этих организаций.

Кредитование инвестиционных проектов осуществляется по­средством оплаты счетов за товары, работы, услуги, необходимые для реализации этих проектов, в объемах и по графикам, которые согласованы с уполномоченными органами исполнительной власти.

Для каждого инвестиционного проекта разрабатывается индиви­дуальная схема финансового обеспечения, в том числе график перечис­ления денежных средств всеми соинвесторахш, объем и формы госу­дарственного участия в финансировании и обеспечение возвратности получаемых денежных средств через залоговые схемы, безусловные контргарантии финансовых институтов и др. Возмещение вложенных за счет средств бюджета развития денежных средств обеспечивается путем возврата кредитов и уплаты процентов заемщиками, а также возврата средств от реализации имущества, используемого в качестве предмета залога, в случае прекращения реализации инвестиционного проекта по вине заемщика и в других случаях, предусмотренных ус­ловиями кредитного соглашения.

Таким образом, бюджет развития является важным источником инвестиций в расширенное воспроизводство, позволяет решать проблемы совершенствования государственного финансирования.

Оценка бюджетных потребностей, закрепление доходных источ­ников, оказание финансовой помощи нижестоящим бюджетам ба­зируются на разграничении расходных патомочий и ответственно­сти между уровнями бюджетной системы.

Проведена инвентаризация расходных полномочий федерально­го, регионального и местных бюджетов, конкретизировано разгра­ничение расходов и бюджетной ответственности органов власти и управления разных уровней.

В настоящее время применяется метод нормативной оценки бюджетных потребностей органов власти и управления разных уровней, соответствующих их расходным полномочиям и ответст­венности. Разработаны следующие нормативы, утверждаемые Пра­вительством РФ:

• финансирования расходов на жилищно-коммунальное хозяй­ство, начальное и общее среднее образование, здравоохранение, государственное управление, выплату пособий семьям, имеющим детей;

• затрат на финансирование общественного транспорта, пра­воохранительной деятельности, учреждений культуры, физической культуры и спорта, другие нормативы, необходимые для определе­ния обоснованных бюджетных потребностей субъсктов Российской Федерации.

Оценка расходов консолидированных бюджетов субъсктов Рос­сийской Федерации проводится на нормативной основе. Субъекты переходят к нормативной оценке бюджетных потребностей бюдже­тов муниципальных образований.

Значения бюджетных нормативов базируются на минимальных государственных стандартах и социальных нормативах с учетом ре­альных возможностей консолидированного бюджета Российской Федерации по их финансированию в данном финансовом году. Нормативы дифференцируются по регионам согласно единой мето­дике с учетом объективно обусловленных географических, природ- но-климатичсских и социально-экономических особенностей. Бюд­жетные нормативы используются для расчетов финансовой помощи регионам и не предопределяют уровень и структуру бюджетных рас­ходов субъектов Российской Федерации.

При распределении финансовой помощи субъектам Российской Федерации учитывается отношение обоснованной нормативной бюджетной потребности региона в расчете на душу населения к средней (минимальной) обоснованной потребности по субъектам РФ — индекс бюджетных расходов. Он показывает, насколько боль­ше или меньше необходимо затратить бюджетных средств в расчете на душу населения в данном регионе по сравнению со средними или минимальными по Российской Федерации затратами для обес­печения сопоставимого уровня финансирования основных бюджет­ных расходов.

Рассмотрим разграничение бюджетных парном очи й в сфере фи­нансирования расходов из бюджетов разных уровней.

Только из федерального бюджета финансируются расходы на следующие мероприятия:

• общегосударственное управление;

• функционирование федеральной судебной системы;

• международную деятельность в общефедеральных интересах;

• национальную оборону и обеспечение безопасности государ­ства, конверсию оборонных отраслей промышленности;

• фундаментальные исследования и содействие научно- техническому прогрессу;

• государственную поддержку железнодорожного, воздушного и морского транспорта, а также атомной энергетики;

• ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихий­ных бедствий федерального масштаба;

• исследование и использование космического пространства;

• содержание учреждений, находящихся в федеральной собст­венности или в ведении органов государственной власти Россий­ской Федерации;

• формирование федеральной собственности;

• компенсацию государственным внебюджетным фондам рас­ходов на выплату государственных пенсий и пособий, других соци­альных выплат из федерального бюджета;

• обслуживание и погашение государственного долга Россий­ской Федерации;

• пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, государственного материального резерва;

• проведение выборов и референдумов Российской Федерации;

• федеральную инвестиционную программу;

• обеспечение реализации решений федеральных органов госу­дарственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов бюджетов других уровней;

• обеспечение осуществления отдельных государственных пол­номочий, передаваемых на другие уровни аласти;

• финансовую поддержку субъектов Российской Федерации;

• официальный статистический учет;

• прочие расходы.

Совместно за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов финансиру­ются следующие расходы:

• государственная поддержка отраслей промышленности, кро­ме атомной энергетики, строительства и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов;

• обеспечение правоохранительной деятельности, противопо­жарной безопасности;

• научно-исследовательские, опытно-конструкторские и про- ектно-изыскательскис работы, обеспечивающие научно-техничес­кий прогресс;

• социальную защиту населения;

• охрану окружающей природной среды, воспроизводство при­родных ресурсов, гидрометеорологическую деятельность;

• предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;

• развитие рыночной инфраструктуры;

• развитие федеративных и национальных отношений;

• обеспечение деятельности избирательных комиссий субъек­тов Федерации;

• обеспечение деятельности средств массовой информации.

Распределение и закрепление расходов между бюджетами раз­ных уровней производится по согласованию органов государствен­ной власти Российской Федерации и субъектов Российской Феде­рации и утверждается соответствующими законами о бюджетах ли­бо по согласованию органа государственной аласти субъекта Рос­сийской Федерации и органов местного самоуправления.

Если в законодательных или других правовых актах установле­ны бюджетные обязательства, реализуемые из бюджетов различных уровней, то имеет место разграничение расходных полномочий по финансированию каждого вида обязательств между бюджетами раз­личных уровней.

За счет средств федеральной адресной инвестиционной про­граммы и федеральных целевых программ могут финансироваться объекты государственной собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности. При исполнении федерального бюджета ассигнования передаются бюджетам субъектов Федерации и местным бюджетам.

Из средств бюджетов субъектов Федерации финансируются рас­ходы на следующие цели:

• функционирование органов законодательной (представитель­ной) и исполнительной власти субъектов Федерации;

• обслуживание и погашение государственного долга субъсктов Федерации;

• проведение выборов и референдумов субъсктов Федерации;

• реализацию региональных целевых программ;

• формирование государственной собственности субъсктов Федерации;

• осуществление международных и внешнеэкономических свя­зей субъсктов Федерации;

• содержание и развитие предприятий, учреждений и органи­заций, находящихся в ведении органов государственной власти субъсктов Федерации;

• обеспечение деятельности средств массовой информации субъсктов Федерации;

• оказание финансовой помощи местным бюджетам;

• осуществление отдельных государственных полномочий, пе­редаваемых на муниципальный уровень;

• компенсацию дополнительных расходов, возникших в ре­зультате решений, принятых органами государственной власти субъсктов Федерации, приводящих к увеличению бюджетных рас­ходов или уменьшению бюджетных доходов местных бюджетов.

Только из средств местных бюджетов финансируются расходы на следующие цели:

• содержание органов местного самоуправления;

• формирование и управление муниципальной собственно­стью;

• организацию, содержание и развитие учреждений и органи­заций, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

• содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

• организацию, содержание и развитие муниципального жи­лищно-коммунального хозяйства;

• муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

• благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований; организацию утилизации и переработки бьгговых от­ходов, кроме радиоактивных;

• содержание мест захоронения;

• организацию транспортного обслуживания населения и уч­реждений, находящихся в муниципальной собственности или в ве­дении органов местного самоуправления;

• обеспечение противопожарной безопасности;

• охрану окружающей природной срсды на территориях муни­ципальных образований;

• реализацию целевых программ, принимаемых органами ме­стного самоуправления;

• обслуживание и погашение муниципального долга;

• целевое дотирование населения;

• содержание муниципальных архивов;

• проведение муниципальных выборов и местных референду­мов;

• прочие расходы.

Таким образом, расходы бюджетов различных уровней имеют серьезные различия, обусловленные разграничением полномочий и предметов ведения между различными органами власти и управле­ния. Они определяются функциями и задачами, которые выполня­ют законодательные и исполнительные органы аласти того или иного уровня. Общая тенденция в области расходов бюджетов на­правлена на их сокращение путем рационализации, отказа от фи­нансирования неэффективных мероприятий, расширения принципа субсидиарное™, адресности и прозрачности.