Понятие и система регионального избирательного права и законодательства
В литературе избирательное право рассматривается как составная часть (элемент) нормативно-правовой системы отношений по поводу формирования органов государственной власти и местного самоуправления.
Для наиболее полного представления избирательного права как комплексного образования оно рассматривается в отдельных, относительно самостоятельных формах своего существования: в качестве отдельной отрасли права и законодательства, научной и учебной дисциплины, правовой культуры и поведения. В литературе эти формы определяют как составляющие (элементы) полной структуры избирательного права.3 Избирательное право имеет свой предмет регулирования - отношения по поводу выборов. Современное российское законодательство о выборах состоит из большого блока нормативных правовых актов, регулирующих различные аспекты электоральных процессов. Высшим звеном этой системы являются нормы Конституции (основного закона), регламентирующие вопросы выборов и референдумов. Избирательное законодательство представляет собой юридическую форму выражения и существования избирательного права как отрасли права. При этом источники избирательного права как отрасли права в том случае, когда избирательное право выступает как отрасль законодательства, становятся ее структурными элементами.Законодательство понимается как в широком (совокупность законов и иных нормативно правовых актов), так и в узком (совокупность законов) смысле. К избирательному законодательству применимы оба подхода. С одной стороны его составляют только федеральные и региональные законы (понятие законодательства в узком смысле). В то же время законодательство не указывает категорически на необходимость проведения выборов только на основе законов. Напротив оно вполне допускает принятие иных (в том числе подзаконных) нормативных правовых актов о выборах и референдумах. Так ст. 1 (п. 6) Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" действительно говорит о возможности проведения всех выборов в России на основе законов и других нормативных правовых актов о выборах.
С учетом федеральной природы Российского государства система российского избирательного законодательства представляет собой двухуровневую структуру, включающую федеральное избирательное законодательство и избирательное законодательство субъектов Федерации.
Федеральное избирательное законодательство воздействует на электоральные отношения на всей территории Российской Федерации, закрепляя основные принципы и отправные начала реализации избирательных прав граждан на всех уровнях публичной власти. В этой связи избирательное законодательство отдельных субъектов РФ вполне правомерно рассматривать в качестве элемента в составе их собственных региональных законодательных систем и одновременно характеризовать его как автономную региональную часть единого российского избирательного законодательства.Если федеральное избирательное законодательство с различной степенью полноты регулирует выборы во все органы федеральной и региональной государственной власти и органы местного самоуправления, то законодательство субъектов Федерации - в органы региональной государственной власти и в органы местного самоуправления.
Изучая данный вопрос, прежде всего, следует определить ключевой термин "регион" и его соотношение с понятием "субъект РФ". Первый все чаще используется в законодательстве и литературных источниках. Конституция РФ особо выделяет федеральные фонды регионального развития (ст. 71), а текущее законодательство обращается к нему при регламентации разнообразных общественных отношений. Его используют Бюджетный и Налоговый кодексы РФ (региональный бюджет, региональные налоги и сборы и т.д.), другие законы. В то же время в отечественном законодательстве распространен термин "субъект Российской Федерации". Сегодня Конституция РФ и другие законодательные акты используют его как собирательный термин, охватывающий республики, края, области, автономные округа, области и города федерального значения. Каждый из них имеет определенную территорию, органы государственной власти и свою внутреннюю нормативно-правовую систему.
Регионами в России необходимо считать субъекты федерации. Регион - территория в административных границах субъекта федерации, характеризующаяся следующими основополагающими чертами: комплексностью, целостностью, специализацией и управляемостью, то есть наличием политико-
Веденеев Ю.А.
Введение в избирательное право / Ю.А. Веденеев, В.Д. Мостовщиков, М., 2003, С. 16.административных органов управления.4 Поэтому несмотря на то, что под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий, не всегда совпадающая с границами территории субъекта Российской Федерации, этот термин следует считать синонимом понятия "субъект Российской Федерации". Соответственно "избирательное законодательство субъекта Российской Федерации" синоним "региональное избирательное законодательство".
Региональное избирательное законодательство характеризуется также наличием конституционных (уставных) основ, широким распространением нормативных правовых актов избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и Уставов муниципальных образований, а также существенной "зависимостью" от федерального избирательного законодательства. Нормативные правовые акты субъектов федерации, а также нормативные правовые акты муниципальных образований входят в общую правовую систему Российской Федерации.
Правовые нормы, образующие институт регионального избирательного права, являются составной частью избирательного права Российской Федерации. Выделение в системе избирательного права данной совокупности правовых норм, регулирующих организацию и проведение региональных выборов, обусловлено особенностями конституционно-правового статуса субъектов РФ, системой региональной власти, порядка ее формирования и взаимодействия с федеральными органами государственной власти.
Избирательное право России как федеративного государства двухуровневое - федерального и регионального уровней - и представляет собой единую взаимосвязанную систему. Вне этой общегосударственной системы не может существовать региональное право как самостоятельная отрасль. Право (как отрасль) существует в масштабах государства. Значит самостоятельного регионального избирательного права как отрасли нет -только как структурная часть общероссийского избирательного права (не федерального, а общероссийского). Региональное избирательное законодательство - это форма существования регионального избирательного права.