Глава вторая. Местные учреждения и политическое устройство государства

§ 9. Поставленная на такую почву, теория самоуправления должна была иметь огромное влияние на умы современного поколения. Успех ее можно сравнить с тем, какой имело в свое время учение Монтескье, открывшего Европе политическую Англию.

Такой вывод и должен был получиться при рассмотрении вопросов управления с точки зрения удобств в осуществлении целей как местных жителей, так и всего государства. Местные жители сами лучше знают свои интересы и условия своего быта,- поэтому они лучше осуществят цели местных союзов; государство может лучше и дешевле осуществить многие из своих целей, возложив их на местных жителей, чем на своих агентов, присылаемых в местность. Такие афоризмы, конечно, решали дело в пользу возможности самоуправления при всяких формах политических.

Эта мысль особенно резко выражена князем Васильчиковым в его труде о "Самоуправлении". Приводим наиболее выдающееся место из его рассуждений.

"Самоуправление, говорит он, должно быть рассматриваемо не как орудие или как средство для введения и поддержания различных политических влияний, но как особый порядок, вовсе чуждый политики, имеющий свою цель и свою отдельную область действий. Не в том вопрос, удобнее ли этот порядок при самодержавии или при народном представительстве, при аристократическом начале или при демократическом; но дело в том, что при каких бы то ни было формах правления, при всяком центральном правительстве, представляется целый разряд дел, коим не может непосредственно заведовать никакое правительство, и который поэтому должен быть поручаем или агентам администрации, определяемым и сменяемым по усмотрению начальства, или же тем самым жителям, до которых эти дела непосредственно касаются - земским людям".

§ 10. Вот мысль, в свое время распространенная и основательность которой теперь предстоит рассмотреть. Если бы, повторяем, смысл самоуправления состоял только в том, что при этой системе различные цели местных союзов и самого государства могут быть осуществлены лучше, чем при системе противоположной, то вышеприведенные рассуждения могли бы рассчитывать на полный успех и оставалось бы только удивляться, почему в иных государствах так долго держалась и держится система противоположная.

Но для полного объяснения дела мы должны остановиться на одной цели государственной администрации, о которой обыкновенно не говорят исследователи вопросов местного управления, но которая имеет весьма существенное значение для форм управления. Государственная администрация, со всеми ее органами, есть не только средство для улучшения путей сообщения и санитарных условий, для распространения просвещения и общественного призрения, для раскладки и собирания податей и т. д. Она, кроме того, есть средство для обеспечения господства данной государственной власти над всеми слоями и элементами народа и поддержания данного государственного порядка, т. е. определенной формы правления. Эта цель администрации не высказывается в уставах и регламентах установлений; но она лежит в самом существе дела.

Как и при помощи каких орудий господствует данная власть - это другой вопрос; но в каждом данном случае он решается согласно с общим политическим строем государства, а не особо от него. Вот почему, какие бы выгоды ни представляло самоуправление с точки зрения "осуществления разных целей", они, в известной мере, оставляются в стороне, если того требуют политические цели данного государства. Вот почему, наконец, формы управления так тесно связаны с началом общего государственного устройства и являются логическим его последствием. Примеры всех европейских государств, начиная с Англии, служат тому ясным доказательством.

§ 11. Несмотря на все разнообразие форм управления, все они одинаково могут быть объяснены этим элементарным фактом.

Обращаясь прежде всего к отечеству самоуправления, к Англии, мы менее всего можем объяснить английский selfgovernement стремлением "местных жителей" заведовать "местными делами" по причине лучшего понимания этими жителями "местных условий, польз и нужд". Являясь теоретическим оправданием selfgovernementa, эти соображения не могут быть признаны истинною причиною развития и существования этой формы управления. Жизненная и бытовая сила, породившая самоуправление в Англии, есть аристократия и джентри этой страны, давно уже держащая в своих руках власть политическую. Selfgovernement является, с одной стороны, орудием господства высших и зажиточных классов, а с другой - могущественным средством обеспечения из каждодневного и постоянного участия в государственном управлении. Если тысячи лиц из английской джентри принимают на себя безвозмездные и трудные обязанности мировых судей, коронеров и шерифов, то это усердие объясняется не только разумным пониманием местных интересов и условий их осуществления, но прежде всего сознанием, что через действующую на местах джентри обеспечивается сила английского государства и, с другой стороны - политическое значение правящего класса в его отношениях к центральному правительству. Предположим, что система английского самоуправления исчезла и местные должности, которыми так гордится Англия, уничтожены и заменены какими-нибудь правительственными должностями. Сделав такое предположение, мы предусмотрим и его прямые последствия, которые прежде всего будут состоять в том, что первенствующий класс английского государства лишится своего господствующего положения на местах и главной основы для своего влияния в общегосударственном управлении, - иначе говоря, мы увидим, что форма английского государства изменится в самом ее существе. Этот результат будет иметь первенствующее значение в глазах господствующих классов Англии, а никак не то обстоятельство, что при иной системе управления местные интересы будут заведоваться, может быть, хуже.

Затем, рассматривая значение разных учреждений английского самоуправления, нельзя не заметить, что характер и свойство этой системы определяется вовсе не тем, что заведование разными делами местного благоустройства и хозяйства предоставлено выборным управам, но тем, что административно-судебная власть сосредоточена в руках мировых судей и их съездов. Иначе говоря, существо английского самоуправления должно искать не в установлениях по части общественного призрения и здравия, народного образования и путей сообщения, а в том, что правительственная судебно-полицейская власть сосредоточена в руках лиц, взятых из местного джентри. Должностные лица, вроде мировых судей и шерифов, формально назначаемые короной, в действительности суть органы господствующего класса, влияние которого обеспечивается именно системою правительственного назначения.

Писатели, указывающие, что в новой системе заведования общественным призрением, народным образованием, полиции и т. д., отведено порядочное место бюрократическому началу и влиянию министерств, справедливо замечают, что-то несмотря на эту новизну, Англия будет предохранена от административной централизации, пока контролирующая власть и судебно-полицейские права мировых судей и их съездов останутся в своей силе. Но что такое эти права, как не средство господства данного класса общества, обеспечивающее ему влияние на месте и в центре?

Таким образом, пример Англии показывает нам, что понятие самоуправления есть прежде всего понятие политическое, определяемое степенью участия общества не только в административных делах местности, но и в общегосударственном управлении. В Англии самоуправление есть один из видов политической деятельности одного и того же класса, фактически держащего в своих руках государственную власть. Отделить учреждение английского самоуправления от самоуправления политического столь же невозможно, как отделить деятельность рук от деятельности головы.

Что в федеративных республиках, каковы Швейцария и Северо-Американские Штаты, местное самоуправление тесно связано с общими формами государства, - это едва ли требует пространных доказательств.

Серьезным противоречием вышесказанному является, по-видимому, пример Франции, где, при широком развитии демократических начал, мы вили м сильное развитие административной централизации, лишь несколько ослабленной в наши дни.

Объяснение этого видимого противоречия кроется в самых понятиях о народе, демократии и народном самодержавии в том виде, как они установились во Франции. И литература XVIII века, и революционные теории 1789 года остановились на понятии "народ" с чисто политической его стороны, т. е. как на субъекте верховных прав, принадлежащих ему неотъемлемо и неотчуждаемо. В качестве такого субъекта народ должен представлять одно нераздельное целое, воля которого выражается через им установленное центральное правительство. Последнему должны быть даны все средства господствовать над отдельными частями французской нации. По отношению к этим частям народ или то, что действовало во Франции под именем народа, столь же ревниво охранял свои верховные права, как и абсолютный монарх. Если прибавить к этому стремление разрушить все остатки феодальной эпохи, побудившее национальное собрание отменить прежнее историческое деление на провинции и заменить его искусственным на департаменты; стремление всех политических партий, достигших власти, устранить возможность сопротивления своей политике на местах; недоверие ко всякому проявлению местной самостоятельности, напоминавшей времена сословных "провинциальных чинов", - то нам понятно будет, почему даже революционное правительство не организовало местного самоуправления.

Согласно своим принципам, оно не могло отказать "народу" в праве избирать своих администраторов. Но это право уступалось "народу" в целом его составе, а не местному населению, во имя местных его интересов. Поэтому "администраторам" заботливо напоминали об их подчиненном положении относительно представителей народной воли, т. е. центральных властей.

По конституции 1791 года "представителями народа" являются законодательное собрание и король. Они выражают и осуществляют волю нации, единую и нераздельную. Затем, в каждом департаменте установлена высшая и в каждом округе подчиненная администрация, избираемая народом. Но администраторам заботливо напоминается, что их должность не имеет значения представительства и что они суть агенты, избранные на срок народом для исполнения административных обязанностей под надзором и властью короля.

В таких искусственных единицах, как департаменты и округи, вновь созданные учредительным собранием, конечно, не могло быть речи о местном представительстве. Но была единица, за которою, несмотря на все искусственные представления о народе и соответственные ему подразделения страны, не могли не быть признаны собственные ее интересы и право осуществлять их. Такою единицею явилась община (la commune). Название это было безразлично приложено как к городам, так и к селам, и значение его было определено в следующих словах:

"Французские граждане, рассматриваемые с точки зрения местных отношений, возникающих из их соединений в городе и в известных деревенских округах, образуют общины".

Затем "гражданам", рассматриваемым "с этой точки зрения", дано право избирать на срок должностных лиц (officiers municipaux), которым поручается заведование собственными делами (lesaffaires particulieres) общины. Этим должностным лицам, прибавляет конституция, могут быть поручены некоторые дела общегосударственного интереса.

Итак, во взглядах, выразившихся на самой заре революционного движения, достаточно определилось отношение государства и представляемого им самодержавного народа к местности. Практическое приложение не соответствовало, правда, существу принципа. Формы местного управления не удовлетворяли местным интересам, несмотря на выборный характер должностей, и не обеспечивали права власти центральной, несмотря на право надзора и даже опеки, ей предоставленной. Но мы можем, шаг за шагом, следить за развитием принципа, пока он не получил полного для себя выражения в административной системе Наполеона I, сделавшейся затем удобным орудием в руках всех правительств, сменявшихся во Франции в течение нынешнего столетия.

Нет нужды в более подробных доказательствах, что французская административная система соответствует основным политическим началам этой страны, и что административная централизация является орудием применения этих начал.

В заключение нельзя не упомянуть об административной реформе в Пруссии, совершившейся в наши дни. Уездная и провинциальная реформа 1872 и 1875 годов имела целью организовать местные учреждения на началах самоуправления. Но это стремление, в свою очередь, было вызвано политическими мотивами, как об этом ясно свидетельствуют напечатанные документы. Для понимания этих мотивов необходимо припомнить, что до 1848 года Пруссия была монархиею абсолютною и все управление соответствовало основному началу этого государственного устройства. События 1848 года изменили политический строй Пруссии, но административная ее система оставалась почти без перемены до 1872 года, т. е. в течение 24 лет. В этом году ландтагу был предложен проект нового уездного устройства. Докладчик парламентской комиссии, д-р Фриденталь, разъясняя палате депутатов значение предполагаемой реформы, высказал, между прочим, следующие соображения, которые полезно привести здесь дословно:

"Прежде всего, говорил он, бросается в глаза, что законопроект, вам предложенный, идет гораздо дальше того, что обыкновенно называют уездным устройством, что он стремится регулировать отношения во всем государственном порядке. Неопровержим тот факт, что учреждения нашего управления выросли на почве абсолютного государства, что они были орудиями абсолютного государства, получившего от них свой бюрократический характер, и что, когда мы ввели к себе конституционные учреждения почти непосредственно*(2109), эти внутренние орудия абсолютного государства" остались и во многих существенных отношениях пребывают нетронутыми и теперь. Что отсюда должно было возникнуть препятствующее развитию целого государства противоречие - я хотел бы так выразиться - между стилем внешней стороны государственного здания и внутреннего его устройства, что фасад имеет совершенно иную структуру, чем внутренние стены, - это также факт, который никто отрицать не будет".

"Закон, предложенный нам, мм. гг., имеет, по моему мнению, задачу дать нашим административным установлениям структуру, соответствующую духу нашего конституционного государства".

Действительно, новые законы были предназначены не только для того, чтобы улучшить порядок заведования разными предметами местного управления, но и для того, чтобы построит всю административную систему на новых основаниях, отличных от принципов сословно-бюрократического государства.

§ 12. Из тесной связи начал политического устройства каждого государства, с его административной системой, нельзя не вывести заключения, что понятие самоуправления есть понятие политическое.

Нет ничего бесплоднее, как искать для самоуправления какую-либо особую почву и стараться построить эту систему путем тщательного разграничения интересов местных и государственных.

Мысль обосновать систему самоуправления при помощи идеи "местности", имеющей свои интересы, отличные от интересов государственных, является весьма привлекательною, но едва ли приложимою к практическому решению вопросов.

"Надо вспомнить, говорит князь Васильчиков, горячий сторонник этой мысли, что во всех странах и у всех народов, кроме высших государственных и династических интересов, есть еще много других скромных польз и нужд, которые должны быть удовлетворены на местах, по местным соображениям и местным сведениям, и совершенно независимо от политических целей и видов: ставить починку мостов, исправление дорог, призрение бедных, продовольствие голодных в зависимость от того же начальства, которое объявляет войну, заключает трактаты, издает законы и заправляет финансами, значит смешивать два действия, требующие совершенно различных способностей. От этого смешения происходит, что во всех централизованных государствах местные интересы приносятся в жертву общим и совершенно теряются из виду. Самоуправление, в том смысле, как разумеют это в Англии и в Америке, имеет то преимущество, что выделяет внутреннее управление из сферы политики, и потому-то оно и стоит в сознании этих народов выше всех временных, случайных, односторонних взглядов партий и в стороне от их шумных и смутных словопрений".

Начнем с различения "высших государственных задач" и польз и нужд местного населения. Для определения круга последних и выделения "внутреннего управления" из "сферы политики" весьма трудно найти надежный масштаб, потому что "политика" неизбежно примешивается к очень многим "пользам и нуждам", несмотря на кажущуюся их "скромность".

Исходною точкою для определения местных польз и нужд может быть принят круг интересов, непосредственно, так сказать, вытекающих из факта общения известной массы людей, на определенном, более или менее ограниченном пространстве земли. Этими интересами являются прежде всего хозяйственные пользы и нужды. Но и это понятие определит круг деятельности местных союзов только в том случае, если мы возьмем его в наиболее тесном смысле заведование имуществом, принадлежащим общине или иному местному союзу, содержание улиц и дорог, не имеющих общегосударственного значения, устройство благотворительных учреждений и больниц, сооружение водопроводов и устройство освещения - таковы предметы, которые без особого затруднения могут быть признаны вопросами чисто местного интереса. Если мы прибавим к этому право раскладки государственных налогов и установления сборов, необходимых на местные потребности, то круг "местных задач" будет приблизительно исчерпан.

Но как только мы выйдем за эти пределы и коснемся предметов, которые обыкновенно желают видеть в кругу местных задач,- нам трудно будет провести границу между государственными и местными.

Таково, во-первых, народное образование. Вопрос о народном образовании не может быть поставлен в круг чисто местных задач, решаемых для себя и по своему усмотрению отдельными союзами. Народное образование не есть потребность такого-то уезда или города: оно есть потребность общегосударственная, удовлетворение которой нуждается в известном общем плане, касающемся количества школ, определения школьного возраста, предметов преподавания и т. д. Там, где существует система обязательного образования, оно возникло вовсе не из того, что "местные жители" нуждаются в просвещении, а из того, что государству необходимо, чтобы по возможности все граждане достигали определенного уровня образования. Этот предмет вверяется местному управлению потому, что выполнение такой задачи на местах представляет больше удобств и нуждается в содействии местных обществ.

В такие же условия поставлены части санитарная и продовольственная. Обеспечение народного здравия и продовольствия никак не может быть выделено из круга тех задач, составляющих предмет государственного управления, ввиду влияния санитарных и продовольственных условий на положение не только данной местности, но и целой страны, по необходимой связи ее частей. Государство не может оставаться равнодушным к заразе, проявившейся хотя бы только в отдельной местности; оно не может оставить без внимания голод, свирепствующий хотя бы только в нескольких уездах. Нельзя, наконец, не указать на очень важный предмет и видную потребность местного населения - безопасность. Обеспечение безопасности есть насущная и непрерывная потребность каждого, но вместе с тем, как известно, нигде оно не исключается из предметов государственного управления, и полицейская функция всегда останется функциею государственною. Поэтому различие между политическими и административными задачами государства нетождественно с различием между государственными и общественными целями: задачи политические и административные одинаково суть задачи государственные.

§ 13. Рассматривая, затем, предметы ведомства органов самоуправления, там, где оно существует, мы легко заметим, что характеристическою чертою этой системы является призвание местного населения к заведованию задачами государственного свойства. Таков именно характер самоуправления в Англии.

Гнейст, обобщая данные английского законодательства, определяет круг местных задач следующими чертами. Государство, говорит он, переносит свои права на учреждения местного управления:

1. "Из сферы гражданского правосудия переданы в графства: решение вопросов факта присяжными по гражданским делам; приведение в действие постановлений королевского суда через управление шерифа; покрытие издержек местной юстиции из налогов графства (county rate) и выдачами шерифа.

2. Из сферы уголовного правосудия и полиции переданы в графства: предварительные определения об уголовном преследовании, постановленные или большим (обвинительным) судом присяжных, или коронером (coroners inquest); постановление обвинительных или оправдательных приговоров малым судом присяжных (jury); низшая уголовно-судебная власть, власть судебно-полицейская, следственная и высшая административная полиция, предоставленные мировым судьям; низшие дела полицейского управления, предоставленные констеблям и частью приходским старостам, смотрителям за бедными и дорожным смотрителям; наконец, покрытием издержек по уголовным преследованиям, низшему уголовному правосудию и полиции из местных налогов.

3. Городам, имеющим муниципальное устройство*(2110), переданы приблизительно в одинаковом объеме уголовная юстиция и полиция, в связи с заведованием городским имуществом; дела эти отправляются мэрами, мировыми судьями, большим и малым жюри, констеблями; в городах, составляющих по особым привилегиям самостоятельное графство (county corporate), имеются особые шерифы и своя милиция.

4. Из области военного управления переданы в графства: постановления определенного количества милиционеров, назначение офицеров и образование комиссии для управления воинскими делами - обязанности, возлагаемые на лордов-лейтенантов и их помощников (deputy lieutenants); устройство цейхгаузов и некоторые дополнительные выдачи из местных налогов; заведование воинским постоем и подводною повинностью через констеблей.

5. Из области церковного управления на приходы возложены: поддержание церковных зданий, доставление материальных средств для богослужения, хозяйственное управление церковным имуществом и полиция богослужения - обязанности, возлагаемые на церковных старост (Churchwardens). Издержки по управлению покрываются церковным налогом (Churchrate).

6. Из области полиции благосостояния приходам и их союзам (unions) передано общественное призрение в виде занятия работами бедных, способных к труду, и вспомоществование натурой и деньгами лицам, к труду неспособным. Эти обязанности возложены на смотрителей за бедными (overseers), на управу (board), ведающую общественным призрением в пределах союза и состоящую из выборных попечителей (guardians) и местных мировых судей. К этому присоединяется персонал назначенных инспекторов на жалованья. Издержки покрываются налогом в пользу бедных (poor rate), который является самый значительный из местных налогов. Контроль над управлением принадлежит местным мировым судьям и особому центральному учреждению по местным делам (Local-gouvernement-board).

7. Из области полиции здравия и строительной на приходы и их союзы возложены как денежные расходы, так и личная служба, отправляемая приходскими должностными лицами, мировыми судьями и новообразованными управами (boards).

8. Содержание общественных мостов возложено на графства, в коих этим делом заведуют мировые судьи, с возложением издержек на счет налогов графства; содержание дорог возложено на приходы и их союзы, действующие через дорожных смотрителей (Survoyors of Highways), состоящих под контролем мировых судей. На содержание дорог определен особый налог.

9. По законам 1870 и 1876 гг.*(2111) начальное народное образование вверено школьным округам и образуемым в случае нужды союзам округов. Там и здесь заведование этим делом вверено выборным школьным советам, действующим под контролем комитета тайного королевского совета по делам образования.

10. С вышеизложенными обязанностями соединяется: 1-е, обязанности по раскладке, взыманию и употреблению местных налогов на цели, указанные законом, и отчетность по этим предметам. Обязанности эти возлагаются на приходских и союзных должностных лиц; 2-е, обязанности мировых судей разрешать дела по жалобам и искам по неправильности в местном управлении и по заведованию податями; 3-е, учреждение по графствам оценочных комиссий для раскладки прямых государственных налогов (налог поземельный, подорожный и друг.).

Рассматривая эти предметы ведомства английского самоуправления, легко заметить, что, исключив из них задачи государственного характера, мы уничтожим мысленно все то, что отличает эту систему, что дает ей смысл и жизнь и, наконец, то, что определяет характер самого английского государства в его основных чертах.

§ 14. Если системою самоуправления может быть названа такая система внутреннего управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения, то из этого следует, что они должны действовать на правах государственных властей.

Самоуправление есть одна из форм управления, а управлять нельзя иначе как при помощи административных актов, обязательных для жителей.

Органы самоуправления являются местными властями, в руках которых сосредоточивается право обязательных распоряжений, принятия, в случае необходимости, мер принудительных, власть полицейская и, в известной мере, карательная. Само собою разумеется, что они отправят эту власть на основание законов и под условием ответственности за их нарушение. Но они действуют как органы государства, пользуясь данными от него полномочиями*(2112).

В предоставлении органам самоуправления власти распоряжения, приказа и, в необходимых случаях, принуждения, состоит характеристическая черта этой системы, без которой она не может носить названия системы самоуправления.

Государство может выделить в пользу местных единиц разных названий и размеров (города, округи, уезды и т. д.) многочисленные предметы, которыми оно не считает нужным ведать через собственных своих агентов или по которым оно считает полезным содействие местного населения. Оно может предоставить местным обществам, в кругу этих предметов, полную самостоятельность, ограничив право государственного надзора случаями самой очевидной необходимости. Но если органы этого общественного управления должны будут обращаться к органам правительства во всех случаях, когда необходим акт власти, для приведения в действие какого-либо распоряжения или для устранения препятствия к такому исполнению, - они не будут органами самоуправления.

Им может быть предоставлено право установления местных сборов, но в случае необходимости взыскания недоимок они обязаны будут обращаться к содействию местной полиции; они могут быть призваны к попечению о народном здравии, но без права преследовать и пресекать нарушения устава по этому предмету; им может быть предоставлено попечение о путях сообщения, но без права принимать принудительные меры к исправлению дорог. Поставленные в такие пределы, органы общественного управления займут среднее место между частными установлениями, каковы акционерные компании, благотворительные и другие общества, с одной, и правительственные установления - с другой стороны.

Они не будут установлениями частными, потому что главнейшие предметы их деятельности будут взяты из круга предметов государственного управления (народное продовольствие, здравие, образование, торговля, промышленность, пути сообщения и т. д.). Но они не будут и установлениями правительственными, так как способ и порядок их действия будет тождествен с условиями частной инициативы.

Во всяком случае, они не явятся совокупностью установлений, через которые государственная власть проводит свои меры и на которые опирается ее могущество. Действительная власть по предметам местного управления по-прежнему будет сосредоточиваться в руках правительственных агентов, назначенных центральною властью или, по ее полномочию, местными ее представителями. Выборные же установления, с точки зрения их отношения к государственному управлению и должны удовлетворять целям троякого рода:

1. Они дают возможность местным обществам заведовать своими пользами и нуждами, выделенными по закону из круга общегосударственных задач и признанных за интересы местные.

2. Они являются вспомогательным для государства средством в выполнении разных операций финансового управления, которые не могут быть приняты на себя ни центральным, ни местным правительством (раскладка налогов и повинностей).

3. Они восполняют деятельность государства в кругу попечения о народном благосостоянии (попечение о народном здравии, образовании и т. д.).

Во всех этих отношениях органы общественного управления являются установлениями добавочными, восполняющими деятельность нормальных органов государства, или же ведают такими предметами, которые государство выделило из круга своих попечений. Но оно через это не основывает системы самоуправления, всегда предполагающей тождество органов общественного и государственного управления на местах.

§ 15. С этой точки зрения должно рассматривать систему внутреннего управления в государствах, сохраняющих, вследствие исторических и политических условий, систему централизации. Эта точка зрения, прежде всего, применима к абсолютным монархиям.

Формы управления, свойственные абсолютным монархиям, суть формы управления бюрократического, применяемые ко всему, что признается интересом государственным и везде, где это требуется для обеспечения существующей формы правления.

Этот факт является прямым последствием самого процесса установления абсолютных монархий, нам известных. Абсолютная монархия, рассматриваемая с точки зрения ее исторического значения, повсеместно являлась формой, в которой новоевропейские народы искали исхода из территориального и политического раздробления и способа обеспечения возникавших общенациональных интересов. Иначе говоря, абсолютная монархия была формою нового государства, соответствующей первым требованиям национального единства. В этом смысле она может быть противопоставлена политическим формам прежнего времени.

На западе Европы абсолютная монархия совершила территориальное объединение стран, политически раздробленных в феодальную эпоху.

Через нее совершилось сосредоточение политической власти, прежде разделенной между могущественными вассалами бессильной короны.

Она явилась первою представительницей общих интересов нации, сознание которых не возникало еще в феодальных владениях, где правящая власть действовала в кругу чисто местных интересов, понимаемых притом с точки зрения вотчинной.

Это троякое значение абсолютной монархии объясняет как процесс утверждения ее могущества, так и круг тех интересов, осуществление которых она возлагала на своих агентов.

Процесс объединения государства в отношении политическом сопровождался постепенною заменою должностных лиц и властей феодального управления королевскими должностными лицами, мало-помалу вытеснявшими прежние правящие классы из областей суда и управления. Иначе говоря, централизация административная, как мы сказали выше, явилась подспорьем и орудием централизации политической. Некоторые старые права были, правда, оставлены за привилегированными сословиями, а именно, известная доля патримониальной юстиции и вотчинной полиции. Но независимо от довольно тесных этих прав, последние не имели серьезного политического значения и служили даже подспорьем власти центральной, вследствие тесной связи, установившейся постепенно между королевской властью и привилегированными классами. Эти классы, мятежные и грозные для королевской власти в феодальную эпоху, теперь, имея точку опоры единственно в милости короля, сделались сами одним из орудий ее господства над народом, не первенствующим, правда, но занимающих важное место подле главного орудия управления, т. е. бюрократии.

Во-вторых, круг предметов, к которым применялось действие этой новой силы, значительно расширился сравнительно с тем временем, когда королевская администрация не выделялась, по предметам и устройству своему, из круга прочих феодально-вотчинных управлений. Предметами ее являлись те элементарные задачи, которые присущи каждому возникающему государству. Охранение внешней и внутренней безопасности, отправление правосудия и извлечение доходов для содержания вотчинного государства - таковы были ближайшие задачи администрации. Осуществление идеальных задач охраны - религиозно-нравственного и умственного развития сосредоточивалось в руках церкви; меры к развитию торгово-промышленной жизни - в руках городских корпораций. Этот порядок вполне соответствовал состоянию политического раздробления, в котором находилось большинство государств Западной Европы и при котором государственная идея находилась в зачаточном состоянии вместе с сознанием национального единства.

Настало время, когда средневековые, феодальные идеалы отжили свой век. С ХIV столетия мы присутствуем при постепенном образовании государств и народов. В процессе своего образования они переживают трудную борьбу за существование в соперничестве с другими народностями и государствами. Верховная власть становится центром народного единения, и, по общему убеждению, ей должно быть предоставлено право располагать всеми силами общества для достижения двоякой цели: упрочения внутреннего единства и обеспечения внешней независимости страны. По общему убеждению, ей должно быть предоставлено направление хозяйственной, торгово-промышленной жизни страны, потому что она одна могла сделать это, руководясь не одними узкими соображениями местных корпораций, но соображениями общегосударственными.

Верховная власть должна была действовать по этим соображениям, потому, во-первых, что в период соперничества с другими державами и тяжелой борьбы за существование, требовалось напряжение всех сил страны и направление их к одной цели. Во-вторых, потому, что население городов, подавленное своекорыстною политикою выродившихся привилегированных корпораций, само взывало к защите верховной власти и общих законов, приводимых в действие органами верховной власти.

Таков источник той системы управления, которая в конечном своем развитии получила название просвещенного абсолютизма и того государственного вмешательства, которое впоследствии вызвало столько нареканий.

Исторический смысл просвещенного абсолютизма состоял в том, что в данную эпоху все задачи, имевшие национальное значение, были сосредоточены в руках единой власти, облеченной правами всемогущества. Исторический смысл государственного вмешательства состоял в том, что понятие государственных, общенациональных целей было расширено на все, имевшее малейшее отношение к государственным интересам, с принесением последним в жертву местных польз и нужд. Административная централизация, бюрократическое управление и опека были естественным последствием этих условий.

Нет ничего удивительного, что централизованная власть, в условиях этой системы, переходила меру необходимого и полезного; что она подчиняла контролю и опеке своих агентов самые незначительные меры и акты; что на исправление моста на ничтожной дороге или на ремонт деревенской колокольни требовалось разрешение отдаленной власти. Система опеки, из всех систем управления, наиболее способна переходить границы необходимого. Из системы, приветствованной в эпоху сложения государств и образования народов, она мало-помалу сделалась тяжким бременем, невыгоды которого сознавались всеми и указывались прямо политической экономией и выдающимися государственными людьми.

Но не это сознание привело к реакции в пользу местного самоуправления; не убеждение в пользах децентрализации поколебало систему противоположную. Изменения в системах местного управления явились последствием изменения общих политических учреждений. Не говоря уже о Франции, где первые шаги к самоуправлению были сделаны через 80 лет после первой революции, в Пруссии, как мы видели, реформа местного управления, в духе самоуправления, последовала только через 24 года после событий 1848 года. Иначе и быть не могло. При существовании определенной формы правления вопрос о системе управления естественно обсуждается не с одной точки зрения ее хозяйственных выгод и административных удобств. В основании этого вопроса всегда лежит политическое соображение о том, какими способами обеспечивается господство данной государственной власти и прочность известной формы правления.