Глава первая. Правительствующий Сенат*(1466)

§ 55. Между всеми установлениями подчиненного управления первое место занимает правительствующий сенат. До настоящего времени Сенат определяется как "верховное место, которому в гражданском порядке суда, управления и исполнения подчинены все вообще места и установления Империи, кроме тех, кои особенным законом именно изъяты от сей зависимости".

А. История Сената

§ 56. История Сената представляет несколько отличных эпох, а именно: I) время первоначального его учреждения и развития при Петре Великом (1711 - 1725); II) время упадка Сената вследствие узурпации его прав верховным тайным советом и кабинетом (1726 - 1741); III) время восстановления Сената в его правах (1741 - 1762); IV) время частных преобразований Сената до учреждения министерств (1762 - 1802 ); V) время коренного преобразования Сената (1802 г., до настоящего времени).

Для истинного понимания должности и значения Сената необходимо остановиться на том, что хотел сделать из него Петр Великий, потому что это не только вопрос исторический, но и практический: рано или поздно наше законодательство должно будет вернуться ко многому из того, что задумал Петр Великий и что не осуществлено его преемниками. Остановимся на простом изложении фактов, которые могут говорить сами за себя.

a) Сенат при Петре Великом

§ 57. Во время великой Северной войны, требовавшей беспрерывных "отлучек" государя, Петр Великий решился создать невиданное прежде установление, с чрезвычайным полномочием управлять государством.

Первоначально Сенат был поставлен в непосредственное отношение к управлению центральному и местному; между ним и учрежденными в 1708 г. губерниями не было посредствующих инстанций. Представления из губерний поступали прямо в сенат, по губернскому или секретному столам. Для установления правильных сношений между губерниями и сенатом при последнем состояли особые комиссары из губерний*(1469). Надзор Сената за местным и высшим управлением осуществлялся через целую цепь фискалов*(1470).

Сенат владел всеми средствами управления и надзора, но организация его первоначально не представлялась сложною. Всех сенаторов было девять*(1471). Они заседали в одном общем присутствии и решали все дела вместе. Для делопроизводства при сенате состояла канцелярия под управлением обер-секретаря*(1472).

С учреждением коллегий, в 1718 г., устройство Сената потерпело некоторые изменения. Во-первых, между сенатом, как органом верховного управления, и местными установлениями явились посредствующие инстанции; особенно выдвинулись по своему значению для местного управления камер- и юстиц-коллегии*(1473). Конечно, эта перемена нисколько не должна была умалить власти сената; но тогда же некоторые коллегии получают довольно независимое положение.

§ 58. Учреждение генерал-прокурора и подчиненных ему коллежских прокуроров резко отличается от учреждения фискалов. Фискалы были средством сенатского надзора в губерниях и других местах управления; прокуратура явилась средством контроля над деятельностью Сената и коллегий. Должность генерал-прокурора была вызвана двумя обстоятельствами: во-первых, потребностью посредствующего органа между сенатом и верховною властью; во-вторых, необходимостью надзора за деятельностью сената, часто не оправдывавшего надежд, возложенных на него преобразователем*(1480). Задолго до 1722 г., когда явилась должность генерал-прокуроров, наблюдение за порядком в сенатских заседаниях было поручено генерал-ревизору*(1481), потом сенатскому обер-секретарю*(1482). Незадолго до учреждения генерал-прокурора подобная должность возлагалась на офицеров гвардии по очереди. Наконец, пред отъездом Петра в Персидский поход, был назначен первый генерал-прокурор Ягужинский*(1483); через несколько дней его помощником, обер-прокурором, назначен Скорняков-Писарев*(1484). Вскоре после того вышла и инструкция генерал-прокурору*(1485). На него возложена обязанность наблюдать, "дабы Сенат хранил свою должность" и отправлял ее как следует. Он руководит сенатскими прениями, не допуская сенаторов до излишних разговоров и брани, для чего он вооружен теми же средствами, какие были прежде даны сенатскому обер-секретарю и офицеру гвардии, присутствовавшему при Сенате; именно он назначал по песочным часам срок для обсуждения вопроса, останавливал чересчур пылкие мнения, брал с бранившихся сенаторов штраф, в нужных случаях доносил государю. Он останавливает неправильные, по его мнению, определения сената, по выбору своему дает или новый срок для пересмотра дела, или докладывает его императорскому величеству.

Наконец, он является посредствующим звеном между государем и сенатом; через него государь удостоверялся, верно ли сенаторы понимают его предначертания и исполняют свои обязанности. "Чин сей яко око наше и стряпчий о делах государственных*(1486).

Учреждение генерал-прокурора умалило власть сенатского присутствия, но не ограничило власти сената, в состав которого он входил. До смерти Петра Великого Сенат оставался средоточием всего верховного управления.

§ 59. При первом же учреждении Сената в его ведение были переданы дела Разрядного приказа, тогда же уничтоженного*(1487). От разряда Сенат наследовал много прав, Старый разряд ведал служилых людей разных чинов и был средоточием всех правительственных распоряжений по служебной части*(1488). Из разряда исходила значительная часть именных указов; прочие места, получив именные указы, должны были сообщать о них разряду*(1489).

Десять лет Сенат непосредственно, при помощи разрядного стола, заведовал служилыми людьми. Но в 1722 году учреждается особый "чин", которому и поручаются разрядные дела*(1491). 5-го февраля 1722 года, герольдмейстеру Колычеву дана инструкция для отправления его обязанности*(1492). По этой инструкции на него возлагается:

1) Ведение списков всем дворянам в государстве. Списки приказано вести троякие: а) общие - поименные и особые - по чинам; б) "кто из них к делам годится и употребляемы будут и каким, порознь, и затем оных останется; в) что у кого детей".

2) Доставление молодым дворянам элементарного образования, необходимого для службы.

3) Наблюдение за тем, чтобы никто из дворян не уклонялся от службы под предлогом "малых дел".

4) Составление гербов дворянству*(1493).

5) Внесение в дворянские списки лиц недворянского происхождения, получивших на службе обер-офицерский чин, и детей их, "рожденных в обер-офицерстве".

Герольдмейстер состоял в ведении Сената и действовал по его распоряжению, но дела чисто исполнительные разрешались непосредственно в его конторе. Герольдмейстерская контора составляла часть сенатской канцелярии. Она была устроена на начале коллегиальном; при ней состояла особая канцелярия*(1494).

§ 60. В первой инструкции Сената ему повелевалось "суд иметь нелицемерный и неправедных судей наказывать отнятием чести и всего имения". Должен ли был Сенат сделаться одною из судебных инстанций? Означенные слова указа, по-видимому, хотят сделать из Сената власть, надзирающую за отправлением правосудия. Но при первоначальном учреждении Сената вряд ли можно было думать о точном разграничении суда и управления. До учреждения коллегий, высшею инстанциею по судебным делам была расправная палата - единственный остаток Боярской думы. Она состояла при сенате и имела свой особый состав. Каковы были отношения Сената к палате, этого ни один закон не определял. "Расправная палата, замечает г. Петровский (стр. 251), служила для Сената отводом громадного количества поступавших к нему судебных дел, большинство которых Сенат и передавал в нее, оставляя себе только наиболее важные, или именным указом веленное ему разобрать; или если дело почему-нибудь интересовало кого-нибудь из членов Сената; или, наконец, такие, от решения которых другие судебные места отказываются по неясности или недостаточности законов". При крайнем неустройстве органов правосудия, при неопределенности инстанции Сенат имел непосредственное отношение к отправлению правосудия, хотя и через расправную палату. Некоторые дела он оставляет в своем рассмотрении; по иным он судит в качестве даже не последней, а первой инстанции. Замечательно, что Сенат сам, по собственной своей инициативе установил первый распорядок в тогдашних инстанциях, указав, вместе с тем, расправной палате не принимать к рассмотрению дел, не решенных в низших и средних инстанциях*(1495). В 1714 г. порядок инстанций был установлен самим Петром. Прошения всякого рода велено подавать комендантам, на комендантов губернаторам, на губернаторов сенату. Этим путем Государь думал устранить подачу челобитень непосредственно (т. е. минуя низшие места) ему, хотя подача государю прошений на Сенат и не воспрещалась: "а ежели кому в сенате решенья не учинят, тогда надлежит тому бить челом самому его царскому величеству.

Но в эпоху учреждения коллегий взгляд преобразователя изменился. Речь зашла не только о том, чтобы оградить государя от непосредственной подачи ему просьб, но и о том, чтобы предохранить Сенат от превращения его в судебную инстанцию. Законодательные меры, направленные к этой цели, начались с знаменитого Указа 22 декабря 1718 года и кончились учреждением должности рекстмейстера.

Еще прежде, до учреждения должности рекстмейстера, был установлен порядок подачи челобитень в Сенат и рассмотрение их. Указом 1718 г. юстиц-коллегия объявлена последнею нормальною инстанциею для всего государства. В ведение ее поступили и два высшие установления, подведомственные прежде сенату: Поместный приказ и Расправная палата*(1496). Затем, на решения юстиц-коллегии допускались жалобы в Сенат*(1497). Но в Сенат они поступали не непосредственно. Прием прошений был поручен сенатскому секретарю, который докладывал по ним государю. В Сенат поступали только челобитные, подписанные Государем, В 1720 году Петр решился учредить особую должность для приема челобитных. Должность эта получила название рекстмейстера. Она не была замещена в течение двух лет, но исправление ее было поручено секретарю Молчанову*(1498). В 1722 году состоялось назначение в рекстмейстеры В. К. Павлова. Основные правила отправления этой должности были выяснены в именном указе 13 мая 1720 года, в сенатской резолюции на доклад Молчанова, воспроизведенной и в изданной впоследствии инструкции рекстмейстеру и, наконец, в именном указе о должности Сената*(1499).

Рекстмейстеру подавались жалобы двоякого рода: а) на медленность и волокиту в коллегиях; а) на неправый суд. Правила о том, как должно было поступать с теми и другими, некоторое время колебались. Наконец законодательство остановилось на следующих началах:

1) Получив основательную жалобу на медленность делопроизводства, рекстмейстер сам понуждал коллегию к скорейшему окончанию дела, и только в случае неисполнения его требований докладывал о том сенату*(1500).

2) Жалобы на неправый суд докладывались рекстмейстером Императору, и по его надписи рекстмейстер брал из коллегии дело для доклада сенату. Только в отсутствие Императора жалобы могли быть прямо доложены сенату*(1501).

Отсюда видно, что Петр Великий желал освободить Сенат от "челобитчиковых" дел, оставив за ним только некоторые дела, к которым принадлежали и преступления по должности. Рекстмейстера можно назвать отводом сенатским от судебных дел. Только силою вещей и благодаря тогдашней форме процесса, Сенат с течением времени превратился в судебную инстанцию.

§ 61. С перемещением Сената из Москвы, где он первоначально имел свое пребывание, в Петербург (с 1714 года) является мысль об учреждении в Москве особого отделения сената. Первоначально в Москве устроена канцелярия сенатского правления, состоявшая из нескольких подьячих под управлением дьяка. Она исполняла различные поручения Сената, доставляла ему справки и т. д. В 1722 году, следовательно после учреждения коллегий и преобразования Сената, Государь указал учредить в Москве по конторе от каждой коллегии и над ними сенатскую контору*(1502). Вскоре затем сенатору, управлявшему конторой, дана была инструкция об исправлении его должности. Мотивами к учреждению коллежских и сенатской конторы выставляются удобства местных жителей: необходимо было избавить их от необходимости отправляться в отдаленный Петербург за маловажными делами*(1503). Затем, учреждение контор облегчало сношение центрального правительства с губерниями.

Сенатская контора должна была состоять: 1) из сенатора, менявшегося погодно, и 2) двух асессоров по назначению Сената*(1504). На обязанность ее возлагалось: 1) исполнение всех именных и сенатских указов и понуждение мест и лиц местного управления к исполнению требований высшего правительства*(1505); 2) рассмотрение жалоб на волокиту в надворном суде или в коллежских конторах и понуждение последних к скорейшему решению дел и штрафование неисправных; 3) рассмотрение жалоб на неправые решения означенных выше установлений; 4) надзор за коллежскими конторами; 5) смотр недорослей, имеющих менее 100 душ крестьян. Приговоры сенатской конторы по делам важным представляются на утверждение сената. Сюда же приносятся жалобы на неправильные ее решения.

§ 62. В царствование Петра Великого Сенат был средоточием всего верховного управления, средством надзора за всеми действиями администрации и судебных мест. Название "правительствующий" вполне соответствовало его назначению, Учреждение его выразило мысль Петра, что законная монархия нуждается в коллегиальных установлениях, что воля самого монарха должна выражаться через коллегию, "дабы не клеветали непокорливые человецы, что ce или оное силою паче или по прихотям своим, нежели судом или истиною, заповедает монарх".

Этим и объясняются обширные полномочия сената, который несомненно имел, во-первых, обширную власть в том смысле, что места управления подчиненного были в его ведении и в его руках сосредоточивались назначения на должности; во-2-х, ему принадлежал надзор за отправлением правосудия, наконец, в-3-х, Сенат имел инициативу в законодательных целях. Мало того, Сенат сам издавал указы, которые восполняли пробелы законодательства,- следовательно, он имел власть издавать общие распоряжения. Спрашивается, была ли это законодательная власть? Конечно, законодательство не может быть отделено от власти верховной, которой она составляет самый существенный атрибут, и сенату никогда не принадлежала власть законодательная, но ему принадлежала власть распорядительная, в той форме, в какой она в настоящее время даже в конституционных государствах принадлежит власти исполнительной. В конституционных государствах власть исполнительная по собственному праву и инициативе может, в известных условиях, издавать распоряжения, касающиеся законодательных вопросов. Распоряжения эти получают обязательную силу, под условием утверждения их впоследствии палатами. Точно так же и сенату было дано право издавать разные указы по всем частям управления, с тем, чтобы они представлялись на утверждение императора и только после утверждения становились бы общим правилом*(1506). Из всего сказанного видно, что Сенат на самом деле был первенствующим местом в государственном управлении и, при всех своих тогдашних несовершенствах, должен был положить начало коллегиальному управлению государством. Но не успел преобразователь закрыть глаза, как его любимое учреждение было вытеснено из области верховного управления.

б) Упадок сената (1726 - 1741)

§ 63. Два учреждения, следовавшие одно за другим, лишили Сенат прежнего его значения; это были: Верховный тайный совет и кабинет.

Изложение истории возникновения могущества и упадка верховного тайного совета не входит в нашу задачу*(1507). Нам предстоит только определить, как власть этого учреждения отразилась на правах сената. Не подлежит сомнению, что верховный тайный совет установлен в противность сенату. Учреждению его предшествовала жаркая борьба между всесильным Меншиковым и сенатом. Борьба принимала уже угрожающие размеры и Екатерина I согласилась на учреждение совета для умиротворения партии недовольных вельмож*(1508). Указ об устройстве и правах совета состоялся 8-го февраля 1726*(1509). Сенат, на другой день по получении указа, послал экзекутора объявить, что он, "оставаясь в прежнем своем состоянии, принять указа этого не может"*(1510). Императрица послала в Сенат кабинет-секретаря Макарова, чтобы он подтвердил ему поступать непременно по ее указу. Сенат должен был уступить*(1511).

Существо нового учреждения, созданного внезапно, уяснилось не сразу. Первоначальный указ гласит, что совет учрежден для "важных" внутренних и внешних дел. Но род этих дел и отношение их к кругу ведомства Сената не были определены. Особым мнением совета, утвержденным императрицею, были установлены следующие начала: 1) совет не должен считаться особою коллегиею, "потому что он служит только к облегчению Е. В. в тяжком бремени правления"; 2) никаким указам прежде не выходить, пока они в тайном совете совершенно не состоялись*(1512); 3) дела, подлежащие ведению тайного совета, суть: а) чужестранные, б) все, требующие высочайшего разрешения; 4) Сенат и "прочие" коллегии остаются при своих уставах; но о важнейших и требующих высочайшего разрешения должны представлять в совет; 5) первые при коллегии*(1513) объявлены независимыми от сената; 6) дозволено приносить в тайный совет апелляции на Сенат и первые три коллегии; 7) у Сената отнято название "правительствующий"; ему велено называться высоким*(1514). Он посылает в совет доношения, а от него получает указы. Должность генерал-прокурора, игравшего такую роль в царствование Петра, была фактически упразднена. Генерал-прокурор Ягужинский, соперник Меншикова, не получил места в совете и был отправлен резидентом в Польшу*(1515).

Таким образом, уже с самого начала обнаружились стремления партии, создавшей совет: она хотела унизить Сенат в угоду олигархии временщиков; она хотела взять под свою опеку верховную власть, сделав тайный совет как бы частью этой власти*(1516). Царствования Екатерины I и Петра II были благоприятны для этих стремлений; сменялись временщики, но существо дела оставалось то же*(1517). Учрежденный сначала для "важнейших" дел, совет постепенно подчиняет себе все части управления. Он присвоил себе право назначать сенаторов из кандидатов, представляемых сенатом; ограничил право Сената определять на должности, предписав ему представлять кандидатов себе на утверждение. Даже судебное значение Сената было унижено. Должность рекетмейстера уничтожена и исправление ее возложено на сенатского обер-секретаря. Решения Сената по важнейшим уголовным делам поступали на утверждение совета, сделавшегося также апелляционною инстанциею. Ревизион-коллегия, присоединенная к Сенату Петром, восстановлена и поставлена под надзор совета. Сам Сенат должен был представлять ей отчеты. Две коллегии, воинских и иностранных дел, поставлены были даже выше сената: они успели освободиться из-под опеки совета*(1518). Благодаря этим переменам вся система, созданная Петром, разрушилась*(1519). После смерти Петра II претензии в Тайн. Совете зашли дальше. По предложению кн. Д. М. Голицына, он задумал юридически ограничить в свою пользу власть вновь избранной императрицы Анны Ивановны, предложив ей престол на известных "кондициях"*(1520). Но на этот раз противная партия одолела. Феофан Прокопович, Ягужинский, сенат, знатнейшее дворянство, генералитет настояли на отмене кондиций (25 февраля 1730 г.). В одном прошении, поданном императрице дворянством, говорилось, между прочим: "также всеподданнейше в. и. в. просим, чтоб соизволили сочинить вместо верховного совета и высокого Сената один правительствующий сенат, как при Петре I было и исполнить его довольным числом, 21 персоной"*(1521).

Просьба эта была исполнена немедленно: 4 марта последовал указ о восстановлении Сената в прежней его силе и с назначением 21 сенатора*(1522). На другой день, 5 марта, сенаторы присягали и немедленно имели рассуждение, надлежит ли в сенате быть генерал-прокурору, обер-прокурору и рекетмейстеру? "Рассудили, что рекетмейстеру быть надлежит; но от беспокойных блюстителей и напоминателей закона себя освободили"*(1523). Таким образом сенату предстояло занять положение, более самостоятельное, чем даже при Петре Великом. Сенат воспользовался своими правами, чтобы снова сосредоточить все управление в своих руках*(1524). Для надзора за сенатом, императрица прибегла к самому умеренному средству. Каждую субботу он должен был представлять ей два рапорта: один о решенных делах, другой о таких, которые без доклада Е. В. решены быть не могут. Императрица имела, по-видимому, серьезное намерение обеспечить за сенатом его первенствующее значение, дав ему новую организацию*(1525). В первый раз Сенат разделяется на департаменты. Мера эта обусловливается, по ее мнению, необходимостью освободить Сенат из-под влияния канцелярии*(1526). Дела, подведомственные сенату, должны были распределяться следующим образом: в первом - дела духовные, "в чем они могут касаться пр. сената"; во втором - дела военной и морской коллегии; в третьм - дела камер-коллегии; в четвертом - дела челобитчиковы и юстиц-коллегии; в пятом - дела купеческие, о государственных заводах, фабриках и бергверках.

Несмотря на то, что Сенат думал обойтись без генерал-прокурора, должность эта была восстановлена в октябре 1730 года*(1527). Мотивом к этому распоряжению выставляется медленность сенатского делопроизводства, небрежение о государственных делах и значительные остановки. Все эти неудобства предполагалось устранить назначением генерал-прокурора, доверенной должности Петра Великого; "каким же указом оной чин по кончине дяди нашего и государя отставлен и кем отрешен, о том нам неизвестно", прибавляет указ. Сенат был восстановлен, следовательно, в полном комплекте. Но скоро он испытал новую катастрофу.

§ 64. При восстановлении должности генерал-прокурора она была поручена тому же Ягужинскому, смертельному врагу Остермана. Последний скоро низверг его, опираясь на партию иностранцев*(1528). Ягужинский был отправлен в Берлин (1731). Вместе с падением генерал-прокурора, имевшего такое значение для высшей администрации*(1529), явилась мысль об учреждении особого совета, составленного из немногих лиц. В ноябре 1731 года учреждение это и явилось под именем кабинета*(1530). Может быть, образцом для него явился прусский кабинет, учрежденный в 1728 году*(1531). Не имея политических претензий Верховного тайного совета, кабинет получил, однако, большое значение в администрации и сделался самостоятельным учреждением. Первоначальная цель кабинета объяснена в Указе 10 ноября: кабинет, говорилось здесь, учрежден "для лучшего и порядочнейшего отправления всех государственных дел, к собственному нашему всемилостивейшему разрешению принадлежащих". Но вместе с тем ему вверен надзор за всеми государственными установлениями. Сенату, Синоду, коллегиям, приказам и канцеляриям велено подавать в кабинет ежемесячные рапорты о челобитчиковых делах для усмотрения "безволокитно ль оным решения бывают"*(1532). Затем, ведению его подчинились самые различные дела, преимущественно по воинскому управлению и финансовой части. Значение кабинета увеличилось вследствие того, что указ, подписанный тремя кабинет-министрами, имел силу именного повеления*(1533). Сенат теряет значение даже в глазах собственных своих членов. Старые сенаторы вовсе не ходили в сенат, а граф Головкин не выходил из дому. В Сенат являлись только два лица*(1534). Правда, к концу царствования Анны Ивановны значение Сената как будто поднимается.

В 1740 г. при нем снова появляется генерал-прокурор*(1535); кабинет как бы сливается с Сенатом, и период времени от 1738 - 1740 годов изобилует так называемыми "общими рассуждениями" кабинета с Сенатом. Может быть, дело Артемия Волынского дискредитировало кабинет, а вопрос о регентстве побуждал Бирона ласкать Сенат и его партию*(1536).

По смерти Анны Ивановны и низвержении Бирона кабинет, служивший прежде честолюбию Остермана, сделался орудием в руках Миниха. Он усилил значение кабинета и перенес в него центр администрации. Учреждена была должность "первого министра", которую занял Миних. Кабинет разделен на три департамента. Первый назначался для дел военных и находился в заведовании Миниха, который должен был рапортовать герцогу брауншвейгскому*(1537); во втором Остерман заведовал иностранными сношениями и делами по флоту. В третьем князь Черкасский и граф Головкин ведали внутренние дела*(1538). Наконец, кабинет принял участие и в отправлении правосудия*(1539). Вскоре после этого указа он лишился места первого министра, уступив свое влияние Остерману*(1540). Попытка Миниха была последнею в своем роде. Нельзя сказать, чтобы как она, так и все предыдущие меры содействовали "лучшему и порядочному управлению дел". Партии, восставшие против учреждений Петра Великого, истощили свои силы. Настало время возвратиться к завещанным им идеям.

в) Сенат при Елизавете Петровне (1741 - 1761)

§ 65. Указ о восстановлении Сената в прежней его должности, данный Елизаветою Петровною вскоре по вступлении ее на престол*(1541), выражает как бы отречение от политики партий, исказивших учреждения Петра Великого. Он прямо осуждает верховный тайный совет и кабинет, как учреждения, несогласные с государственным порядком, установленным преобразователем. Указ говорит, что верховный тайный совет учрежден вследствие "происков некоторых" и что им нарушен прежний "порядок правления"; что хотя Анна Ивановна и восстановила первоначально прежний порядок, но "в другой год ее ж владения он паки оставлен сочинением кабинета... отчего произошло многое упущение дел государственных, внутренних всякого звания; а правосудие уже и весьма в слабость пришло". "И для того, продолжает указ, повелеваем, к отвращению бывших до сего времени непорядков в правлении государства следующее: правительствующий наш Сенат да будет иметь прежде бывшую свою силу и власть в правлении внутренних всякого звания государственных дел"*(1542).

Восстановление Сената на этот раз было действительно. Внутреннее управление отдано в его распоряжение. Одни иностранные дела отданы в ведение особых лиц, во главе которых стоял государственный канцлер*(1543).

Описание и оценка деятельности Сената за двадцать лет его могущества довольно затруднительны. Она находится в связи со всеми событиями царствования Елизаветы Петровны*(1544). Для нашей цели достаточно представить краткий обзор дел, бывших в ведении Сената, - он уясняет и объем его власти.

Один из первых вопросов, на который Сенат должен был обратить внимание, был вопрос финансовый. Финансовое расстройство в последнее царствование дошло до крайних пределов. Звонкая монета - золотая и серебряная - исчезала из обращения. На Сенат было теперь возложено попечение об удержании звонкой монеты в пределах государства*(1545). Не менее трудное дело, возложенное на сенат, было регулирование соляной промышленности и снабжение народа этим предметом первой необходимости. В связи с этим продажа вина и винокурение также состояли под его непосредственным ведением*(1546). В течение трех последних царствований никто не думал о народной переписи, вопросе чрезвычайно важном как по финансовым соображениям, так и по тому, что сословия в то время не установились окончательно. "Особенно между духовенством и подданными трудно было провести границу; самое брожение народа еще не кончилось. Еще недалеко было то время, когда он толпами бежал из России или бродил с места на место, думая укрыться от преследования беспощадной администрации. При неопределенности юридического положения множества лиц возникало много недоумений. Разрешить все эти недоумения, подчинить разбежавшийся и разогнанный народ переписи, найти каждому званию свое место было теперь задачею сената"*(1547).

Заботы о благосостоянии народном, о содействии торговле, промышленности, во всех их видах, были также предоставлены сенату. П. С. 3. содержит множество его распоряжений относительно предметов внешней торговли и таможен, банков дворянского и коммерческого, мануфактур и заводской промышленности. По его инициативе и под его руководством были положены твердые основания государственному межеванию, организованному при Екатерине II*(1548). По инициативе Сената были уничтожены в 1753 г. внутренние таможенные мелочные сборы. В его ведение был отдан первый наш университет. Скоро после основания университета сенатским указом учреждена Академия художеств. В 1760 г., он велел сочинить и представить себе штаты и план для учреждения гимназий и школ в губерниях*(1549).

Не меньше забот представляли дела внутренней безопасности. В течение царствования Елизаветы Сенат принимает меры для искоренения воров и разбойников, нищенства, для помощи от голода, свирепствовавшего в тогдашней России. Местное управление полнее подчинилось сенату; в его руках сосредоточивалось право назначения воевод*(1550). Военная администрация также не была исключена из его компетенции. Важнейшие вопросы по военному бюджету, о штатах, об отчетности, представлялись на его усмотрение. Укомплектование полков и наборы находятся в его распоряжении. Под его же руководством находились обмундирование и продовольствие армии, равно как и ее вооружение. Образцы оружия присылались обыкновенно в Сенат, который уже распоряжался о делании оружия по этому образцу для всей армии*(1551).

Наконец, и духовное ведомство было поставлено в зависимость от сената. Доклады синодского обер-прокурора шли к императрице через сенатского генерал-прокурора*(1552). Вместе с Синодом, Сенат рассматривал и разрешал многие вопросы духовного управления: по штатам церквей, по ограждению и распространению православия и т. д.*(1553).

§ 66. Такой обширный круг ведомства предполагал и значительную степень власти для разрешения дел, лежавших на попечении сената. Действительно, Сенат в царствование Елисаветы был, выражаясь языком Петра Великого, ее "высокоповеренным". Все части управления были под его строгим контролем и в полной зависимости, переходившей даже необходимые пределы*(1554). Для доказательства объема его полномочий достаточно привести несколько примеров. Известно, что приостановление смертной казни состоялось в 1751 и 1753 годах по распоряжению сената; но раньше того, в 1744 г., Сенат воспретил приводить в исполнение смертные приговоры без сенатского утверждения; этот указ был подтвержден через четыре года*(1555). В 1742 году Сенат признал малолетними лиц обоего пола до 17 лет и освободил их, в случае тяжких преступлений, от пытки и смертной казни. В случае чрезвычайных народных бедствий он разрешал себе чрезвычайные, диктаторские меры. Так, в 1750 году, по случаю голода, он велел описать хлеб у помещиков, купцов и промышленников для раздачи его людям неимущим; вместе с этим, помещикам было запрещено винокурение, и они обязаны были не только кормить крестьян, но и дать им семена на обсеменение полей до будущего урожая хлеба. В 1757 году он своею властью смягчал телесные наказания для лиц женского пола: именно он приказал тяжких преступниц, по наказании кнутом, ссылать в Сибирь, не вырывая у них ноздрей и не ставя на лице знаков. Сила Сената при Елизавете доказывается и "секретнейшим наставлением", данным Екатериною II князю Вяземскому, хотя сила эта и выставляется в виде злоупотребления. "Сенат, говорит она, установлен для исполнения законов, ему предписанных, а он часто выдавал законы, раздавал чины, достоинства, деньги, деревни, одним словом - почти все, и уяснял прочие судебные места в их законах и преимуществах"*(1556).

Учреждение конференции при высочайшем дворе*(1557) не особенно стеснило права сената. Оно, как сказано выше, установлено было для рассуждения о внешних делах. Дела внутренней администрации поручались ей по исключению.

г) Реформы Екатерины II и Павла I (1762 - 1801)

§ 67. Кратковременное царствование Петра III не оставило существенных следов на учреждении сената, но царствование Екатерины II готовило ему глубокие изменения. Конечно, общее значение Сената не отменялось никаким законом; напротив, оно признавалось и подтверждалось. Формально правительствующий Сенат оставался высшим судебным и правительственным местом империи. Сподвижники Екатерины любили ссылаться на ее царствование как на время процветания сената, относя упадок его к царствованию Павла I*(1558). Но такой взгляд вряд ли может быть принят. Напротив, под влиянием общих узаконений императрицы, хотя и не касавшихся прямо сената, и отдельных мер, учреждение это видоизменилось в самом его существе.

С самого начала своего царствования Екатерина отнеслась к сенату с недоверием. Это видно и из ее записок, и из ее инструкций генерал-прокурору князю А. А. Вяземскому; это доказывается и многими принятыми ею мерами. Значительная доля недостатков прежнего царствования поставлена на счет сенату. Конечно, на его долю приходилось немало грехов, но, кажется, обвинения преувеличены, Множество беспорядков зависело от того, что о реформе местного управления никто не думал со времени Петра Великого. Созданные им учреждения были отменены или искажены. Не имея хорошей местной администрации, Сенат в значительной степени был парализован. Затем, великая доля беспорядков падает на ответственность временщиков, пользовавшихся доверием императрицы. В пользу их, например, создавались монополии, вредно влиявшие на торговлю*(1559).

Но и не эти беспорядки указали Екатерине план преобразований. Ее личный характер, взгляды, просвещенные знакомством с политическою философиею XVIII века, препятствовали ей помириться с сенатом, сильно напоминавшим Боярскую думу, с его полупатриархальным отношением к управлению. Ее поражала отсталость взглядов, странное иногда невежество членов сената. Затем,- что самое главное,- на русском престоле была теперь женщина с сильной волей, с жаждою деятельности, с решительною наклонностью к личному управлению. Она не напоминала Елисавету, предпочитавшую удовольствия частной жизни тревогам управления. Екатерина не могла довериться какому-либо учреждению, поручив ему бремя администрации. Задуманные ею реформы требовали от нее постоянного и напряженного внимания и личного наблюдения. Этим объясняется многое из сделанного ею по отношению к сенату.

§ 68. В самом начале своего царствования, именно в 1763 г., она решилась исправить недостатки сенатского делопроизводства, зависевшие, по ее мнению, от множества и разнообразия поступающих в Сенат дел, столь великого, "что превосходит силы человеческие все оные решить в надлежащее время"*(1560). Для устранения этого неудобства, императрица разделила Сенат на департаменты, поручив каждому из них особый род дел. Всех департаментов учреждено 6; из них 4 в С.-Петербурге, а 2 в Москве вместо бывшей сенатской конторы. Первому департаменту поручены государственные внутренние и политические дела*(1561), 2-му - судебные, 3-му дела - по губерниям, состоявшим на особом положении*(1562) и некоторым специальным управлениям*(1563), 4-му - по военной и адмиралтейской коллегиям, с зависящими от них установлениями. Из московских департаментов, 1-му поручено "отправление государственных текущих дел, каковы ныне исправляет сенатская контора", 2-му - "апелляционные дела и по герольдии, против 2-го департамента". Все департаменты признаны самостоятельными коллегиями, "в равной силе и достоинстве". Каждый должен был решать дела единогласно; в случае разногласия дело переносилось в общее собрание. Генерал-прокурор состоял при первом департаменте; при прочих состояли обер-прокуроры.

Легко заметить, что в общих чертах указ 1763 года положил основание ныне существующей организации сената. Для порядка делопроизводства новое устройство представляло известные выгоды. Но разделение Сената на отдельные как бы коллегии разрушило целостность и единство этого учреждения, что отразилось и на его иерархическом значении. Сенат не падал, правда, весь разом, как во время Анны, но он падал по частям. Означенное деление не было объявлено чем-то неизменным; оно могло измениться по указаниям опыта. Через несколько времени при сенате учреждена была межевая экспедиция*(1564), преобразованная в 1794 году в межевой департамент. Подтверждено о строгом исполнении сенатских указов, с определением штрафов за неисполнение. В своем "наказе" императрица выразила взгляд, что Сенат есть то "хранилище законов", какое должно существовать в каждом государстве*(1565).

§ 69. Но вся эта обстановка не остановила применения других взглядов на практике. Во-первых, участие Сената в делах законодательных заметно слабеет. С самого начала царствования Екатерины разработка многих важных вопросов была поручена разным комиссиям под непосредственным надзором императрицы*(1566). С 1769 года в рассмотрении законодательных вопросов принимает участие учрежденный в этом году совет*(1567). Затем, что важнее всего, в царствование Екатерины радикально изменяется положение генерал-прокурора. Он перестает быть только "оком государевым" при сенате, но двигателем всего управления. За это время он действительно стал первым министром относительно многих частей управления*(1568). В качестве начальника сенатской канцелярии и всех обер-прокуроров, он без того имел преобладающее значение в сенате. Но к этим общим его правам присоединились другие черты: он сделался единственным посредником между сенатом и верховною властью, и некоторые части управления перешли в его непосредственное заведование. Таковы части: соляная*(1569), вообще финансовая, монетная, ассигнационный банк, впоследствии почтовое управление и т. д.

Генерал-прокурор не был единственным лицом, ведавшим разные части по поручению императрицы и по особому ее доверию. Сосредоточение административной власти в его руках содействовало еще ее единству*(1570), но иные доверенные лица ставились во главе других управлений, с непосредственным подчинением их императрице. Такая система личных поручений установилась, во-первых, по давнишнему желанию государыни освободить коллегии от излишней зависимости их от сената; во-вторых, из желания подчинить известные частя своему личному наблюдению. Это двоякое стремление обнаружилось при поручении камер-коллегии кн. Куракину*(1571), канцелярии опекунства иностранных переселенцев межевой экспедиции и т. д. Нечего повторять о том, что три "первые" коллегии не только сохранили свою независимость, но увеличили ее*(1572). Кроме того, некоторые части управления были специально поручены отдельным лицам, пользовавшимся особым доверием императрицы.

Наконец, новое учреждение о губерниях не замедлило отразиться на положении сената, и именно в двояком отношении. Во первых, в учреждении о губерниях осуществилась заветная мысль Екатерины - сосредоточить ближайшее заведование общими частями администрации в установлениях местных. Еще в 1764 она помышляла о полном преобразовании местных установлений. На первый раз была преобразована должность губернаторов*(1573). Они были поставлены под непосредственное наблюдение Сената и верховной власти, что умалило значение коллегий*(1574). По открытии губерний (1781) коллегии перенесены в местность под именем палат, правлений и т. д.*(1575). Во вторых, во главе местных установлений была поставлена сильная должность государева наместника (генерал-губернатор). И по закону, и de facto наместники были облечены значительными полномочиями. Хотя закон и говорил о подведомственности их как верховной власти, так и сенату, но контроль Сената был скорее номинальный, чем действительный; наместники в большинстве случаев имели дело с верховною властью*(1576).

Таким образом, личное начало торжествует на двух пунктах. Задачи центрального управления сосредоточиваются в руках генерал-прокурора и особых доверенных лиц. Задачи управления местного сосредоточены в губернских установлениях под всесильным контролем наместников. Правительственное значение Сената умалилось, хотя по форме он оставался средоточием всех дел. Известно, что императрица, по введении в действие учреждения о губерниях, думала о преобразовании сената, согласно новым потребностям управления. Департаменты Сената должны были соответствовать разным частям и установлениям новой губернской администрации: 1-й департамент д. б. соответствовать губернскому правлению, 2-й - казенной палате и т. д. Но это предположение осталось без дальнейшего действия.

§ 70. Меры императора Павла I, с одной стороны, закрепили то, что уже совершилось на деле при Екатерине II, с другой - довершили распадение сената.

В самом начале своего царствования Павел I вверил должность генерал-прокурора одному из приближеннейших к нему лиц - кн. Куракину. Вместе с тем он назначен был главным директором ассигнационного банка и заведующим тайною экспедициею и комиссией для сочинения уложения. Затем, в ведение его поступили учрежденные при сенате экспедиции государственного хозяйства, опекунства иностранных переселенцев и сельского домоводства*(1577). Замечательно, что в этих экспедициях генерал-прокурор берет уже юридический перевес над сенаторами; он начальник экспедиции, тогда как сенаторы только члены, наравне с другими назначенными в них лицами. Кроме этих поручений, на генерал-прокурора были возложены и другие*(1578).

В отношении местного управления император отступил от учреждений Екатерины II. Должность государева наместника в большинстве губерний была упразднена. Беспорядки, замеченные в казенных палатах, повели к восстановлению коллегий и некоторых контор в столицах. Но восстановление коллегий не означало восстановления коллегиального начала. Президенты коллегий сделались действительными их начальниками; некоторые из них отданы в распоряжение главных директоров*(1579). Как президенты, так и директоры сносились непосредственно с государем. Для заведования государственным казначейством были учреждены четыре экспедиции под главным начальством государственного казначея. Важнейшие государственные дела сосредоточивались в собственной канцелярии государя. "Государственный чиноначальник, управлявший сею канцеляриею, был действительным министром Е. И. В. по всем общим делам государственного управления"*(1580).

В этих условиях положение Сената должно было ухудшиться. Устраняя его от правительственной части, император обратил внимание на его судебную деятельность. Мы видели, что Сенат не предназначался для отправления правосудия в собственном смысле, но изменения последних лет оставили за ним едва ли не одно судебное значение. Но 2-й департамент, по множеству стекавшихся в него дел, не мог исполнять как следует своих обязанностей. От прошлого царствования осталось в сенате 11476 нерешенных дел. Крутые меры были приняты для ускорения делопроизводства. Так, повелено было чинить исполнение по протоколам, подписанным тремя сенаторами, не дожидаясь подписи прочих, участвовавших в деле. Скоро возник вопрос, как поступать в том случае, если в присутствии будут только два сенатора. В видах быстроты, вопрос этот решился тем, что после подписания протокола двумя наличными подпись третьего может быть дана на дому*(1581). Затем, для облегчения судебного департамента часть дел его дозволено передать в другие, административные*(1582). Кроме того, учреждено три временных департамента, для окончания старых судебных дел. Видоизменился и самый порядок решения. Необходимость единогласного решения, установленная для общих собраний Сената Екатериною II, была отвергнута. "Из дел, в Сенате производимых, говорил Указ 1797 г., усматриваем мы, что по разногласным сенаторов мнениям приводятся в остановку многие дела, и в числе их такие, по коим маловажное только сомнение одного или двух сенаторов изъявляемо бывает". Поэтому указано решать дела в общих собраниях простым большинством голосов. "Иногда случалось, что при переходе дел из департаментов в общее собрание, при получении новых доказательств, сенаторы того департамента, где прежде производилось дело, изменяли свое мнение, поданное в департаменте, при обсуждении его в общем собрании. Это было им теперь запрещено". Но перемены не ограничились этими мерами.

Прежде, когда Сенат был средоточием не только суда, но и администрации, не могло возникнуть серьезных столкновений казенного интереса с правосудием, так как он был высший блюститель того и другого. Теперь, с образованием администрации в новейшем смысле, с своими особенными интересами, неминуемо должно было возникнуть столкновение между правосудием, представителем которого делался сенат, с казенными интересами, перешедшими под защиту разных ведомств. В 1799 г. было указано, чтобы все решения судебных мест касательно казенных имуществ восходили через Сенат на высочайшее утверждение. Дальнейший упадок Сената описывает граф Завадовский в записке, поданной им императору Александру I. "Сенат, говорит он, в первый раз от учреждения своего подвергнут был в своих решениях апелляции, подобно судным местам, и даже опубликован назначенный в годовой срок. Следствием того было, что рекетмейстер, учрежденный от государя Петра I для принятия в Сенат прошения на коллегии, начал принимать просьбы на Сенат и возвышен, так сказать, в судию делам того правительства, которому был подчинен. По выбору и произволу прерывалась очередь течения дел, и Сенат, объятый сильным влиянием на дела его, по нескольку раз перевершывал свои решения. Ce образ порабощенного Сената, в котором молчать было тяжко, говорить было бедственно"*(1583)!

д) Реформы Александра I*(1584)

§ 71. Молодой государь застал все учреждения высшего управления в крайнем расстройстве. Ни одно из них не могло быть названо средоточием управления. Ни одно не имело строго определенных обязанностей и вытекавшей отсюда ответственности. Ни в одном из них нельзя уже было различить основных начал его устройства. Между тем юный император был проникнут живейшим желанием внести в государственное управление начало законности и ответственности, которых ему издавна недоставало. Осуществление того и другого не могло совершиться без известной системы органических должностей, созданной по определенному плану. Но в хаосе тогдашней администрации для законодателя необходимо было найти какую-нибудь точку опоры. Ее можно было найти, во-первых, или в учреждении одного из существующих установлений, или, во-вторых, в общих идеях о государственном устройстве, выработанных уже на западе Европы.

Из всех наличных установлений один Сенат, несмотря на все пережитые им испытания, сохранил, хотя по внешности, определенные черты в своем устройстве. В нем жила еще идея, вложенная в него великим преобразователем России. Можно сказать, что значение этой идеи, при всеобщем расстройстве государственных установлений, казалось еще величественнее. Безмерность нарушений уставов Петра, достигших апогея своего в царствование Павла I, тем сильнее побуждала сподвижников Екатерины стремиться к восстановлению их. Они идеализировали значение Сената не только времен Петра, но и Екатерины II, когда оно умалилось в сущности. Сам император был проникнут этими воззрениями. Означенным настроением и объясняется указ его, данный сенату 5 июня 1801 года, весьма замечательный и который здесь полезно привести вполне.

"Уважая всегда правительствующий сенат, писал государь, яко верховное место правосудия и исполнения законов, и зная, сколь много права и преимущества, от государей предков моих ему присвоенные, по времени и различным обстоятельствам подверглись перемене, к ослаблению и самой силы закона, всем управлять долженствующего, я желаю восстановить его на прежнюю степень, ему приличную, и для управления мест, ему подвластных, только нужную; и на сей конец требую от сената, чтоб он, собрав, представил мне докладом все то, что составляет существенную должность, права и обязанность его, с отвержением всего того, что в отмену или ослабление оных доселе введено было. Права сии и преимущества правительствующего Сената я намерен поставить на незыблемом основании, как государственный закон, и силою данной мне от Бога власти потщусь подкреплять, сохранять и соделать его на веки непоколебимым"*(1585).

§ 72. Указ 1801 года ясно выразил первоначальные намерения императора. Но к осуществлению этого намерения представились важные препятствия. Во-первых, после многолетней ломки сенатского учреждения довольно трудно было найти самый путь к "восстановлению его прав". В общем хаосе XVIII века они были преданы забвению. Не даром император поручал сенату, чтобы он "собрал все то, что составляет существенную должность его". Ясное доказательство, что само правительство забыло эту "должность" и что речь шла, некоторым образом, об исследованиях археологических. Во-вторых, восстановить "в прежнем значении" один Сенат не представлялось возможным. Реставрация Сената предполагала восстановление всей системы центральных и местных установлений, созданной Петром Великим, или, по крайней мере, согласование новой системы учреждений с "существенною должностью" сената. На такой исход дела трудно было надеяться. Трудно было ожидать, чтобы Сенат обратился в "высокоповеренного" государя, вместе с ним управляющего Россиею, как это было при Петре. Образование "непременного совета" при государе обличало уже намерение отделить власть законодательную от судебной и исполнительной. Затем, относительно организации исполнительной власти в среде лиц, окружавших государя, были в ходу мнения, нисколько не согласные с стремлениями и надеждами сенаторов.

Сенат отнесся к Указу 5 июня с преувеличенными надеждами и восторгом. В докладе, поданном государю, он восклицал: "О, достопамятный Указ 5 июня! Через столетие Александр I с Петром I встречается в единомыслии о правительстве, которое имело бы пространную власть и доверенность своего государя и именем его действовало бы на все дела империи". Затем, проект Сената категорически говорит о возвращении к временам Петра Великого. "Сенат, по основанию своему, есть первое государственное правительство, снабженное от государя и законодателя силою и всею исполнительною властью, потому управляет всеми гражданскими местами империи и высшей власти над собою не имеет, кроме единой самодержавного государя, коего единое же лицо в нем председательствует". Сенат указывал на необходимость восстановить организацию Сената в прежнем виде. Необходимо открыть ему невозбранный доступ к государю. При докладе дел государю должны присутствовать, по крайней мере, два сенатора. Каждый сенатор, в качестве советника короны, имеет право докладывать о каждом усмотренном им злоупотреблении или государственном вреде.

Проекты как всего сената, так и отдельных сенаторов были поручены рассмотрению и докладу известного Новосильцева. Он отнесся к проектам чрезвычайно резко. Сенат, говорил он, не может быть рассматриваем как законодательный корпус. По своему составу, он не может пользоваться доверием нации. Затем, поручение ему исполнительной власти свяжет руки императору в его преобразовательных стремлениях. Критика Новосильцева и других молодых людей, окружавших императора, опиралась на то предположение, что Россию ожидают более широкие преобразования, чем реставрация сената. Ввиду этих широких планов, учреждение, подобное сенату, представлялось скорее помехою делу, чем шагом вперед. Молодая партия желала замкнуть Сенат в область дел судебных, предоставив ему здесь полную самостоятельность, с освобождением от опеки обер-прокурора и генерал-прокурора.

§ 73. Результатом этих совещаний явилось новое учреждение Сената 1802 года*(1586), но оно не может быть понято вне связи с первым учреждением министерств, вышедшим в один день с ним*(1587). Первое учреждение министерств, по справедливому отзыву современников, имеет характер спешной и малообдуманной работы*(1588). Тем же характером отличался и новый закон о сенате. При таких условиях трудно было ожидать согласования двух установлений, различных по духу и цели. Правда, Сенат был признан "верховным местом империи"; новый закон воспроизводит сенатскую записку в главных ее частях. Но влияние Сената на все части гражданского управления не могло иметь места при развитии власти министров. Номинально министры поставлены под надзор сената; последнему поручено было рассмотрение их отчетов*(1589). Но весьма скоро эта отчетность превратилась в одну обрядность. Даже самая отчетность по штатным суммам уничтожена с учреждением должности государственного контролера. Участие Сената в распорядительных действиях правительства имело слабое значение при сильном влиянии комитета министров*(1590), хотя никакой закон не определил еще точно компетенции этого установления. Правда, по новому учреждению министерств, 1811 г., предполагалось уничтожить комитет, сосредоточив в сенате все распорядительные дела, как те, разрешение которых не требовало доклада государю, так и те, по которым требовался такой доклад. Но это предположение не осуществилось. Роль комитета министров росла с каждым годом, особенно при всесильном Аракчееве. Вместе с тем видоизменилось значение и той должности, которая прежде, вместе с сенатом, имела такое влияние на все управление. Генерал-прокурор обратился в министра юстиции, как бы в ознаменование того, что самый Сенат получил значение судебного установления по преимуществу.

Судебное значение Сената осталось нетронутым. Судебные его департаменты получили дальнейшее развитие*(1591). Но сенат, как установление правительственное, не был восстановлен в прежних правах. Его компетенция в этом кругу дел составилась так сказать из отрывочных поручений, не составляющих до настоящего времени одного стройного и систематического целого. Этот недостаток ощущался еще в начале нынешнего столетия; делались предложения об отделении Сената правительствующего от Сената судебного*(1592).

Мысль о преобразовании Сената не только не потеряла своего значения в наше время, но настоятельно представляется каждому, кто знаком с условиями современной администрации. Один важный вопрос об административной юстиции требует для себя новой организации сената. Не говорим о других потребностях, о которых будет сказано в своем месте. Для того, чтобы, начало законности осуществилось не только на бумаге, но и на практике, необходимо, чтобы во главе подзаконного, подчиненного управления было поставлено действительно верховное, правильно устроенное установление, облеченное всеми средствами надзора. Несмотря на все колебания нашего законодательства, учреждение Сената остается твердою точкою опоры для дальнейших усовершенствований. Полтора века колебаний не могли подорвать основной мысли великого Петра.

Б. Современное устройство сената

I. Организация сената

§ 74. При рассмотрении организации Сената должно иметь в виду, во-первых, порядок назначения и положение отдельных сенаторов; во-вторых, коллегии, составляющие сенат, т. е. сенатские департаменты, и, в-треьих, соединенные собрания сенатских департаментов или так называемые общие собрания сената.

§ 75. Порядок назначения сенаторов. По ст. 5 Учр. сен., Сенат составляется из особ первых трех классов, по непосредственному избранию императора; сенаторы избираются как из военных, так и из гражданских чинов. Это постановление подтверждается Указом 1805 г. об образовании департаментов*(1593). Звание сенатора соединимо и с другими должностями в иных установлениях. Под общим выражением "в иных установлениях" закон подразумевает установления как судебные, так и административные*(1594). Исключением из этого общего правила является постановление, по которому сенаторы кассационных департаментов не могут соединять своего звания с другими должностями, ради независимости судебной власти*(1595). Сенаторы кассационных, так же как и сенаторы прочих департаментов, одинаково назначаются по высочайшему избранию. Но при избрании сенаторов кассационных департаментов теряет силу правило, по которому сенаторы могут быть избираемы как из военных, так и гражданских чинов. Закон указывает круг лиц, из которых должны быть избираемы сенаторы кассационных департаментов. Предварительным условием для права занять такое место закон определяет minimum трехлетнее нахождение в должностях обер-прокурора, председателя, члена или прокурора судебной палаты. Если принять в расчет, что занятие этих должностей обусловливается как умственным цензом, так и предварительным нахождением на низших должностях судебного ведомства, то нам будет понятно все различие указанного изъятия из общего правила.

Лица, носящие звание сенаторов, разделяются на 1) сенаторов, присутствующих в департаментах, и 2) - сенаторов, в департаментах не присутствующих.

Кроме лиц, носящих звание сенаторов, в сенате по должности своей (ex officio) присутствуют 1) министры*(1596), товарищи министров, в случае временного исправления ими должности министра, или если министры за другими делами и обязанностями сами присутствовать в сенате не могут, присутствуют в сенате с правом голоса*(1597). По делам военного министерства (где не имеется товарища министра), когда министр не может принять участия в заседаниях сената, вместо него присутствует, на правах товарища министра, один из начальников главных частей министерства*(1598).

Также по праву должности присутствуют в сенате генерал-губернаторы и военные губернаторы. Они занимают свое место в сенате во время нахождения своего в столице и по делам их губерний. По этим делам они присутствуют как в департаментах, так и в общих собраниях*(1599).

Наконец, 4) в Сенат могут быть приглашаемы посторонние лица с правом совещательного голоса. Они присутствуют только по тем делам, по коим они призваны.

§ 76. Департаменты сената. Общее значение департаментов Сената определено в 13 ст. учр. сен., где сказано, что "по различию дел, сенату вверенных, каждый департамент имеет определенное свое ведомство, которое ограничивается или известным числом губерний, или самым родом дел, ему порученных". Всю совокупность дел, вверенных сенату, закон разделяет на четыре группы: во-1-х, дела управления, во-2-х, дела судебные гражданские, в-3-х, судебные уголовные, и, в 4-х, дела межевые. По каждому роду означенных дел департаменту, которому они поручены, при известных условиях, принадлежит право самостоятельного и решительного голоса. Итак, департаменты Сената не напоминают департаменты госуд. совета; в департаментах госуд. совета по общему правилу сосредоточивается только предварительное рассмотрение дел: напротив, деп-ты Сената суть самостоятельные коллегии, могущие по собственному праву решить каждое дело, поступившее на .их рассмотрение, и указы их равны указам всего сената.

По Своду зак. 1857 г., Сенат разделялся на 12 департаментов, из них: 1 - 5-й, а также межевой и герольдии находились в С.-Петербурге, 6, 7 и 8-й - в Москве, 9 и 10-й (или 11 и 12-й по общему счету) в Варшаве. Но по ст. 17 учр. сен., измененной по продолж. 1863 и следующих годов варшавские деп - ты действовали (до закрытия их в 1876 году, по случаю введения Судебной реформы в Царство Польское) по особому учреждению, затем 6, 7 и 8-й деп - ты, действовавшие в Москве, упразднены и дела их переданы в С.-Петербургский. С.-Петербургские департаменты суть: 1-й деп-т, департамент герольдии, межевой и судебные департаменты (2, 3, 4-й гражданские и 5-й уголовный). Независимо от этого в составе Сената образованы два кассац. департамента на основ. учр. суд. установ. 1864 года*(1600). Из них образуются и особые общие собрания (за исключением общ. собраний кассац. д-тов и 1-го).

Каждый департамент составляется из сенаторов, назначенных по высочайшему усмотрению*(1601). В каждом департаменте назначается первоприсутствующий. Первоприсутствующие назначаются Государем из общего списка наличных сенаторов, который представляется ему министром юстиции ежегодно в декабре. Полномочия первоприсутствующего возобновляются ежегодно*(1602). Учреждение первоприсутствующих относится к 1832 г. Высочайшее повеление 1832 г., которым учреждены первоприсутствующие во всех департаментах сената, кроме первого, мотивирует назначение их тем, что разногласие в сенате иногда происходит оттого, что в делах тяжебных гражданских и ревизионных нет лица, которое поставляло бы вопросы, подлежащие решению, и руководило прениями*(1603). Отсутствие назначенного первоприсутствующего в 1-м департаменте мотивировано тем, что "ему вверены собственно дела распорядительные". Учреждение первоприсутствующих не отменяет силы постановления, что "единое лицо Императорского Величества председательствует в сенате"*(1604). Но так как полного собрания Сената не существует, то и постановления 4 ст. не имеет практического значения, Первоприсутствующие в кассационных департаментах назначаются также по высочайшему усмотрению. Назначение это не подлежит ежегодному возобновлению*(1605). В небытность первоприсутствующего в заседании, место его занимает сенатор, старший по чину; в случае же продолжительного его отсутствия, назначается, по высочайшему усмотрению, особый исправляющий должность первоприсутствующего*(1606). Число сенаторов, назначаемых в департаменты, не определено и зависит от императора, но во всяком случае должно быть не менее трех в каждом департаменте. При многочисленности занятий, возлагаемых особенно на судебные департаменты, они требуют не только большого числа сенаторов, но некоторые из них (3 и 5) подразделяются еще на отделения (кроме департаментов 1-го и герольдии). В ст. 11 учр. сен. прямо сказано, что каждый департамент по роду и обширности дел разделяется на отделения. В обыкновенном течении дел каждое отделение составляет особое присутствие, как и каждый департамент. Следовательно, каждое отделение имеет те же права, что и весь департамент в целом составе. Вследствие этого отделения имеют своих первоприсутствующих.

§ 77. При каждом департаменте находятся чины, на которых возложен надзор за правильностью делопроизводства и решения дел и самое производство. На основ. ст. 21 учр. сен. надзор за правильностью делопроизводства возлагается на обер-прокуроров сената, причем обер-прокурор департамента герольдии носит название герольдмейстера, а канцелярские обязанности возлагаются на обер-секретарей, секретарей и их помощников*(1607).

Еще при Петре Великом с назначением генерал-прокурора назначен был помощником ему обер-прокурор. С разделением Сената на департаменты явился обер-прокурор при каждом департаменте. В первом департаменте имеются два товарища обер-прокурора. Назначение обер-прокурора двоякое: во-1-х, он следит за правильностью делопроизводства в Сенате, след., в присутствии каждого департамента. Обер-прокурору принадлежит право протеста в случае неправильного решения дела, и протест его имеет последствием перенос на рассмотрение высшей инстанции - общего собрания сената. Затем, при самом рассмотрении дела сенаторами, обер-прокурор обязан содействовать скорейшему его исходу. Поэтому, в случае разногласных мнений, закон обязывает "соглашать сенаторов к единогласной резолюции". Замечания обер-прокурора излагаются письменно, в виде так наз. согласительного предложения. во-2-х, обер-прокурору принадлежит обязанность наблюдать за порядком делопроизводства, след. он является главным начальником канцелярии, которая находится под его непосредственным ведением, хотя с учреждением первоприсутствующего последнему предоставлено право наблюдать, чтобы в канцелярии не было злоупотреблений. Самая канцелярия состоит в каждом департаменте под начальством обер-секретарей и их помощников. На обязанности канцелярии лежит не только формальное делопроизводство, но и составление доклада, потому что старые департаменты Сената придают главное значение докладу, исходящему из канцелярии.

Нечего говорить, что учреждение обер-прокурора и канцелярии при кассационных департаментах Сената имеет совершенно другое значение, сообразное с большею самостоятельностью присутствий.

§ 78. Общие собрания. В составе Сената, общие собрания его департаментов являются второю и высшею инстанциею для рассмотрения дел, по которым не состоялось или могло вступить в законную силу решение одного из департаментов. Под именем общих собраний не должно, впрочем, разуметь собрания всего сената, in pleno. Такого plenum'a в нем не было со времени разделения его на департаменты. Общим собранием называется соединенное присутствие некоторых департаментов Сената*(1607). Таких соединенных присутствий, в настоящее время (за упразднением московских департаментов), два. Первое составляется из департаментов 1 - 3-й и герольдии; второе - из 4, 5-го и межевого. Каждое общее собрание составляется из сенаторов, присутствующих в соответствующих департаментах, а сверх того, из неопределенного числа сенаторов, в департаментах не присутствующих*(1608). Обязанности первоприсутствующего в общих собраниях исправляются старшим по чину из первоприсутствующих департаментских, находящихся на лицо*(1609). Обязанности прокурорского надзора в обоих общих собраниях возлагаются непосредственно на министра юстиции, которому, при самом учреждении этой должности (в 1802) переданы права и обязанности генерал-прокурора. В качестве генерал-прокурора министр юстиции есть главный начальник прокуратуры и канцелярии при сенате в полном их составе. Но в департаментах органами его являются обер-прокуроры. Непосредственное исправление прокурорских обязанностей возлагается на него только в общих собраниях. Делопроизводство по общим собраниям сосредоточивается в особой и общей для них канцелярии, состоящей под наблюдением одного из обер-прокуроров, по назначению министра юстиции.

Кассационные департаменты также имеют свое общее собрание*(1610). Сверх того, для разрешения вопросов по пререканиям о подсудности между судебными и административными местами и по некоторым другим делам составляется соединенное присутствие кассационных департаментов с 1-м. Общее собрание кассационных департаментов представляет то отличие, что обязанности первоприсутствующего возлагаются не на старшего по чину из департаментских первоприсутствующих, а на особое лицо.

Общие собрания должно отличать от соединенного присутствия, составляемого для вакантного времени на основании приложения к 77 ст. учр. пр. с.

Внешнюю организацию Сената мы заключим определением юридического положения сенаторов.

§ 79. Юридическое положение сенаторов. С легальной стороны за сенаторами сохранилось много старых прав, принадлежавших им тогда, когда Сенат был первым из всех высших установлений в империи, когда сенаторы считались прямыми советниками короны. Формально и в настоящее время на них лежит обязанность хранить интересы государства; закон гласит, что "каждый сенатор имеет долг представлять по всей чистой совести о вреде, происходящем в пределах государства и о нарушителях закона, ему известных"*(1611), следовательно каждый сенатор является как бы советником короны и обязан предостерегать ее от могущего произойти вреда. Отсюда вытекают и другие права сенаторов: И) право объявлять словесные высочайшие повеления*(1612); 2) на сенаторов возлагаются некоторые особенные поручения. Главнейшие из них состоят в сенаторских ревизиях.

Появление сенаторских ревизий относится к временам Петра Великого. Именно указом 4 апреля 1722 г. (П. С. З. N 3931) Петр указал: "Для смотрения всяких дел в губерниях и провинциях, чтоб во всяких делах была правда, посылать на каждый год из сенатских членов по одному, да при нем из каждой коллегии по одному члену". Но до начала нынешнего столетия значение ревизий, права и обязанности ревизующих сенаторов не были определены общим законом, хотя еще Петр Великий думал сделать из сенаторских ревизий правильное и постоянное средство для надзора за губернскими установлениями. Но преемники его не воспользовались этою мыслью. Даже при Елисавете Сенат не прибегал к этому средству. При Екатерине II, в конце ее царствования, были случаи назначения сенаторских ревизий, в случае открывшихся злоупотреблений по губерниям. Таким образом была обревизована Вятская губерния. Павел I, в 1799 году, обратился к мысли установить правильные и периодические сенаторские ревизии по губерниям и столичным присутственным местам. Именно: 1) ревизию предположено производить каждые три года; 2) для производства ревизии назначаются сенаторы, избираемые сенатом и утверждаемые Государем; 3) предметом наблюдения являются: а) течение по присутственным местам правосудия; б) о внутренней полиции; в) о "поборах, лихоимству толь свойственных"*(1613). В начале царствования Александра I, в 1805 году, была составлена и утверждена подробная инструкция сенаторам, назначаемым для осмотра губерний. Ревизии их подлежали как общие губернские установления (судебные и административные), так и места уездные, "равномерно все места и части, вверенные управлению министров по губерниям", т. е. ведомства специальные (части лесная, таможенная и т. д.). Эта инструкция оставалась долгое время без изменений. Но в 1817 году сенату объявлено высочайшее повеление о назначении сенаторов для обревизования губерний на основании закона 1799. Вместе с тем общему собранию Сената поручено пересмотреть инструкции 1805 г. Результатом этого пересмотра явилась высочайше утвержденная инструкция 17 марта 1819 года, дополненная в 1820 году особою инструкциею сенаторам, посылаемым в губернии специально для взыскания недоимок. На основании этих узаконений и составилась 256 ст. учреждения правительствующего Сената с приложениями к ней. В настоящее время сенаторские ревизии рассматриваются как исключительная мера, приемлемая каждый раз по особому высочайшему усмотрению. Сенаторам могут быть поручаемы: 1) временные обозрения губерний "во всех отношениях государственного управления"; 2) поручения по взысканию недоимок, в случае чрезмерного их накопления. Назначение ревизующего сенатора зависит от Государя. В том и в другом случае сенатор действует по инструкциям, в основание которых положены инструкции 1819 и 1820 годов*(1614). Но хотя закон исчисляет только два повода к назначению сенаторских ревизий, однако они назначаются и по другим чрезвычайным происшествиям, напр. в 40-х годах, по случаю голода в Псковской губернии, был назначен сенатор для изыскания средств к прокормлению голодавшего населения. Недавно сенатор Клушин был назначен для ревизии Пермской губернии. В 1875 г. тот же сенатор Клушин назначен был для преследования и прекращения беспорядков между крестьянами Валуйского уезда, Воронежской губернии, и т. д. Таким образом, назначение сенаторской ревизии зависит от верховной власти, которая может назначать, как в случаях, указанных в законе, так и в других, сенаторов для ревизий.

В отношении ответственности своей сенаторы пользуются привилегиею всех должностных лиц первых трех классов, т. е. лиц, назначаемых по непосредственному усмотрению государя. Во-первых, сенаторы предаются суду за преступления по должности не иначе как на основании мнения государственного совета, высочайше утвержденного*(1615); во-вторых, сенаторы, за преступления по должности судятся в кассационных департаментах, в их судебном присутствии*(1616).

II. Компетенция сената

1) Компетенция Сената в целом его объеме

§ 80. Компетенция Сената в целом его объеме. Говорить о компетенции Сената в целом его объеме трудно, потому что он состоит из нескольких департаментов, из которых каждый представляет самостоятельную коллегию, которой вверен определенный круг дел. Следовательно, говоря о компетенции Сената вообще, мы будем иметь в виду самые общие дела, определяющие как круг его деятельности, так и степень его власти. Так: а) сенату принадлежит*(1617) высший надзор в порядке управления и исполнения; б) попечение о повсеместном отправлении правосудия; в) надзор за собиранием податей; г) прекращение незаконных действий администрации, сделавшихся известными сенату; д) попечение о средствах к облегчению народных нужд и е) попечение об охранении общего спокойствия и тишины. Но многие из этих задач на практике имеют фиктивное значение, нисколько не определяя действительной компетенции сената. Последняя может быть определена только при рассмотрении прав и обязанностей отдельных его департаментов.

Степень власти Сената вообще. Мы уже видели, что Сенат есть высшее установление в области управления подчиненного. Отсюда следует: 1) что по всем делам, могущим получить решение на основании существующих законов, постановления Сената рассматриваются как приговор последней инстанции; 2) что закон, признавая Сенат "верховным" установлением, тем самым подчиняет ему все прочие установления империи. От этой зависимости изъяты только некоторые установления, подчиненные непосредственно императорской власти. Таковы: министерство двора, опекунский совет и т.д.*(1618). 3) Постановления сената, в пределах его ведомства, имеют безусловную, обязательную силу. Еще Петр В. определил, что указы Сената должны быть исполняемы как указы самого государя: "понеже Сенат собирается вместо присутствия собственной его величества персоны". В Уложении о наказаниях полагаются особенно строгие взыскания за неисполнение сенатских указов, которые должны быть исполняемы подобно именным повелениям государя*(1619). 4) Только верховная власть ограничивает сенат. И действительно, Сенатский указ может быть приостановлен только именным повелением императора, на подчиненные же места возлагается обязанность: если по одному и тому же роду дел Сенат издал противоречащие постановления, то каждое место должно представить о том Сенату, который, убедившись в справедливости представления, представляет дело на разрешение Государя, так как сам Сенат не может перерешить дело, окончательно им решенное. Но спрашивается, какова же самостоятельность Сената при постановлении подобных решений? По ст. 232 Учр. сен., все вопросы, которые могут быть разрешены на основании существующих законов, Сенат решает сам собою. Отсюда следует, что компетенция Сената ограничивается теми делами и случаями, на которые есть точный и ясный закон. Ст. 227 (соответствует 281 ст. II т.) определяет, что Сенат не приступает к решению дел, на которые не окажется точного закона. Конечно, это общее правило не касается силы 12 и 13 ст. у. у. с., 9 и 10 ст. Уст. гр. суд., воспретивших новым судебным установлениям, следовательно и кассационным департаментам, приостанавливать решение судебных дел, под предлогом неясности, противоречия или неполноты закона. Воспрещая сенату восполнять недостатки законодательства, закон вместе с тем предоставил ему право возбуждения законодательных вопросов. Право инициативы принадлежит ему, однако, в довольно ограниченных размерах. Ст. 49 законов основных уравнивает его, как будто, в этом отношении с министерствами. Но в самом учреждении Сената мы не находим постановления, предоставляющего ему право инициативы так полно и ясно, как это сделано, например, для министерств 197 ст. их учреждения. Закон упоминает об инициативе, предоставленной сенату: 1) по поводу дел, на которых нет точного закона. О каждом таком случае, "требующем издания новых, или пополнения или перемены существующих узаконений", сенат, с проектом своего разрешения казуса, представляет дело установленным порядком на высочайшее разрешение (ст. 227). Это постановление имело свое значение в те времена, когда законодательство наше развивалось и пополнялось казусным, так сказать, порядком, т. е. путем примерных решений частных случаев, возводившихся потом на степень общего правила. Так было при Петре Великом, Елизавете Петровне, даже при Екатерине II. Но с дальнейшим развитием нашего законодательства и законодательной практики, на возбуждение законодательных вопросов влияют не "казусы", встречающиеся в административной или судебной практике, а общие вопросы, соображения высших интересов. По силе 227 ст., инициатива приурочена к таким условиям, которые вряд ли могут иметь значение в наше время и рядом с широким правом инициативы, предоставленной министрам. Не более простора в этом отношении открывает и 228 ст., по которой Сенат имеет право представлять о существующих законах, в следующих случаях: 1) если они сопряжены с неудобствами в исполнении; 2) если по делам частным судным, они противоречат другим узаконениям; 3) если они неясны. Итак, сенату предоставляется ходатайствовать или об отмене закона неудобного, или об истолковании его, в случае неясности или противоречия. Ввиду 227 ст. это постановление оказывается даже лишним. Но оно получает особенное значение при исследовании истинного его смысла. Оно образовалось из 9 п. учреждения Сената 1802 г.*(1620). Пункт этот давал сенату право представлять государю о неудобных указах, в случаях, указанных выше. По характеру и смыслу 9 п. должно заключить, что в данном случае речь идет не об инициативе законов, а о праве представления о неудобствах изданных законов, применительно к праву, предоставленному главным начальникам губерний 75 ст. Осн. зак. Но в 1803 году именным Указом Сенату было разъяснено, что это право Сената распространяется только на законы прежние, не касаясь вновь издаваемых или подтверждаемых верховною властью*(1621). Постановление указа 1803 года вошло в текст 228 ст. Таковы коренные правила, касающиеся степени власти, принадлежащей сенату.

Но, кроме того, власть Сената разбивается на следующие четыре группы*(1622): а) дела управления, б) дела судебные гражданские, в) дела судебные уголовные и г) дела межевые. К этим четырем группам деятельности Сената приноровлена деятельность всех департаментов его, к рассмотрению которой мы обратимся.

2) Компетенция отдельных департаментов

§ 81. В курсе государственного права преимущественное внимание должно обратить, конечно, на первый департамент, один из всех других поддерживающий предание о "правительствующем" сенате. Поэтому круг ведомства его будет изложен здесь особенно подробно. Компетенция прочих департаментов будет рассмотрена настолько, насколько это требуется условиями полноты и связи в изложении.

Первый департамент

По взгляду самого законодательства, первый департамент назначен преимущественно для дел управления. Именно 24 ст. У. П. С. по изд. 1857 г. говорит, что дела управления, предоставленные сенату, кроме дел, подлежащих межевому и судебным его департаментам, ведаются в департаментах первом и герольдии. Но если припомнить, сколько перемен произошло со времени последнего издания Свода законов; если принять в соображение, что управление межевою частью отделено от межевого департамента; что дела департамента герольдии не представляют особой важности,- то понятно будет, что только 1-й департамент имеет в ведомстве своем дела управления в собственном смысле слова. Учреждение прав. Сената останавливается на них с некоторою подробностью (ст. 26 - 33). Несмотря на это, законодательные определения компетенции первого департамента не представляют определенной системы. Этот недостаток вытекает, конечно, из всего исторического движения законодательства о сенате. При составлении свода законов, конечно, чрезвычайно трудно было привести в систему те отрывочные права и обязанности, которые остались за сенатом, как за учреждением правительствующим. Трудно было думать о системе, когда утратилась самая идея учреждения. Вообще, все обязанности 1-го департамента распределяются учреждением Сената по следующим рубрикам: 1) обнародование законов (ст. 26 и 28); 2) охранение и удостоверение прав и преимуществ разных состояний (ст. 29); 3) управление разных подчиненных сенату мест и должностей (ст. 30); 4) судебное разбирательство по делам казенного управления (ст. 31); 5) рассмотрение дел по начетам казны и на казну (ст. 32). Эту классификацию сам закон не признавал исчерпывающею. Ст. 33 заключает ее общею ссылкою на учреждение министерств и на другие уставы и положения. Количество последних особенно увеличилось с изданием Судебных уставов 1864 г., земского и городового положений, расширивших значение Первого департамента. Ввиду реформ последнего царствования, департамент этот нуждается в коренной реформе, которая бы привела в систему все его права и обязанности и поставила бы его надлежащим образом среди других установлений.

Насколько, однако, все разнообразные функции первого департамента могут быть приведены в систему, они показывают, что установление это имеет известные права и обязанности: 1) по обнародованию законов; 2) по изданию административных распоряжений; 3) по делам управления подчиненными местами; 4) по делам административной юстиции. Каждый из этих родов дел должен быть рассмотрен особо.

§ 82. Обнародование законов было предоставлено сенату с самого начала его учреждения, т.е. при Петре Великом*(1623).

Это правило подтверждалось и при его преемниках. Основные законы постановляют, что все общие законы, содержащие в себе новое правило или пояснение, дополнение, либо отмену прежних законов, обнародываются во всеобщее известие правительствующим сенатом*(1624). Ст. 26 учр. правительствующего сената, подтверждая это правило, возлагает обязанность обнародования на 1-й департамент. Поэтому каждый новый закон препровождается в Сенат при распорядительном указе от императора на имя сената. Отсюда вытекают следующие права и обязанности департамента: 1) Право обнародования не есть право конкурирующее, но исключительно принадлежит сенату, который не разделяет его ни с каким другим установлением. Министры не могут приводить в исполнение никакого общего закона, не предъявив его сенату и не получив от него указа для дальнейших распоряжений. Сенат наблюдает также, чтобы узаконения и распоряжения правительства не печатались нигде раньше сенатских изданий*(1625). 2) На Сенате лежит обязанность распоряжаться печатанием новых законов и доставлять их к исполнению всем правительственным местам и лицам*(1626). 3) На Сенат возлагается обязанность хранения законов. Поэтому "все законы, хотя бы они содержались в именных повелениях, данных особенно какому-либо лицу или месту", должны быть вносимы в сенат. Исключение сделано для указов, подлежащих особенной тайне*(1627). Правило это установлено еще Петром Великим, часто издававшим повеления во время присутствования своего в разных коллегиях и канцеляриях*(1628). Оно подтверждалось впоследствии. Учреждение Сената 1802 года подтвердило его в полной силе*(1629). Вследствие неточного исполнения означенного правила Сенат напоминал о нем всем местам и лицам подчиненного управления*(1630). К числу особых повелений, представляемых в 1-й департамент, принадлежат и указы: а) о помиловании преступников; б) о разрешении всеподданнейших просьб об узаконении рожденных до брака детей и об усыновлении воспитанников и приемышей*(1631). 4) Как хранилищу законов, сенату принадлежит право разрешения случаев столкновения между законами и распоряжениями. Подчиненные места представляют на окончательное его разрешение: 1) о полученных ими в предписаниях министров высочайших повелениях, не согласных с законами; 2) о предписаниях министров, противных закону; 3) об указах самого сената, если в них усмотрено будет "что-либо противное законам или интересам императорского величества*(1632)".

§ 83. Распорядительная власть предоставляется департаменту в следующих случаях:

1) При обнародовании законов департаменту предоставляется право указывать порядок обнародования законов на месте и разрешать встречающиеся при этом затруднения или недоразумения*(1633).

2) Сенат имеет право и обязанность собственною властью разъяснять смысл действующих узаконений и разрешать сомнения, возникающие при применении законов. Он пользуется своим правом: а) в случае представления от мест и лиц губернского управления*(1634); б) в случае представления от министров. Последние обязаны представлять сенату: б) если разрешение недоразумения зависит не от одного министерства, а "от общего соображения и содействия других"*(1635); в) если действие принятой уже меры преграждается противными предписаниями или мерами противными со стороны начальства подчиненных; г) если потребуется сделать циркулярное подтверждение или пояснение существующих законов; д) "если признано будет усилить исполнение принятых мер понуждениями, штрафами и взысканиями".

Эти постановления, при сильном и недостаточно согласованном с учреждением Сената развитии распорядительной власти министров, не имеет должного практического значения. Нельзя, однако, не признать целесообразности многих из них. Мысль сделать из Сената средоточие представлений низших мест о пояснении и пополнении законов, в существе своем, совершенно правильна. Являясь хранилищем законов, обладая близким знакомством со всеми частями законодательства, равно как и с административною практикою, Сенат мог бы разрешать различные недоумения и затруднения силою существующих законов, не обращаясь беспрерывно к содействию законодательной власти. Этим способом была бы соблюдена известная экономия в самом законодательстве, предотвращено было бы излишнее размножение законов, часто поясняющих и дополняющих узаконения только что изданные. Мысль эта совершенно согласна с духом 202 ст. учреждения министерств, где сказано, между прочим: "Не все неудобства могут быть принимаемы поводом к новым постановлениям. Министр должен испытать прежде все способы исправления, не выходя из порядка существующего, и потом, измерив и сравнив неудобства, кои и от нового закона, по самой новости его, произойти могут, приступать к его предложению". Но эти прекрасные слова останутся нравственным советом, без юридического значения, если в государстве не будет установления, облеченного действительным полномочием "испытывать все способы исправления, не выходя из порядка существующего" и к которому обязаны были бы обращаться все органы исполнительной власти.

Не менее правильною представляется мысль подчинить контролю Сената все общие предписания, в которых могут нуждаться министерства. Вопрос этот получает особенное значение теперь, когда дело идет не только о распоряжениях, разрешающих отдельные недоумения в применении законов, но о распоряжениях, издаваемых в развитие действующего законодательства, например, в развитие устава питейного, учреждения полиции, положения о пошлинах за право торговли, устава гербового и т. д. Иногда эти циркуляры по важности предмета издаются по соглашению двух и больше министерств. Подчинение этих распоряжений контролю Сената представляется существенно необходимым по следующим основаниям: 1) оно обеспечило бы законность распоряжений; 2) оно внесло бы больше единства в область административных мер; 3) оно сообщило бы больше авторитета распоряжениям общим. Само собою разумеется, что точное применение 211 ст. нисколько не поколебало бы значения 194 и 195 ст. учрежд. мин., по которым министрам, в пределах своего ведомства, предоставляется разрешать недоумения и затруднения в исполнении законов и даже, при известных условиях, прибегать к мерам чрезвычайным. Некоторые постановления министерств представляются, впрочем, в прав. Сенат для обнародования. Таковы уставы различных обществ*(1636) и некоторые другие распоряжения*(1637).

§ 84. Под делами управления разных подчиненных сенату мест и должностей 30 ст. у. с. разумеет: 1) общий надзор за действиями разных мест управления и происходящие от сего меры "взыскания, понуждения и поощрения"; 2) разрешение возникающих между этими местами споров и пререканий о власти.

А. Право надзора, предоставляемое сенату 30 ст. в общих выражениях, должно рассмотреть в частностях, не всегда соответствующих общему принципу. Текст 30 ст. основывается на узаконениях, относящихся к тому времени, когда Сенат действительно или формально считался средоточием управления. При Петре Великом надзор Сената за подчиненным управлением осуществлялся через генерал-прокурора, прокуроров и фискалов. С упадком сената, при преемниках Петра, умалилось и значение его как контролирующей власти. С восстановлением сенатского учреждения, при Елисавете Петровне, на Сенат возложены были и прежние обязанности. О точном исполнении их императрица, незадолго до своей смерти, напомнила сенату, по случаю дошедших до нее слухов о злоупотреблениях по разным частям администрации*(1638). Екатерина II, при открытии губерний по новому учреждению (1780 г.), повелела Сенату, "яко месту, силу узаконений Наших охраняющему", подтвердить и предписать о точном исполнении законов и о нечинении поборов и нарядов сверх узаконенных. Эти права и обязанности подтверждены, как учреждением 1802 г., так и последующими узаконениями, вошедшими в состав ныне действующего учреждения*(1639). Но способы осуществления этого начала не всегда ему соответствуют. В данном случае должно различать: 1) права Сената по отношению к министерствам и 2) к губернским установлениям.

I. По отношению к министерствам права Сената довольно неопределенны. Здесь должно различать: а) право рассмотрения жалоб на административные действия министров; б) право возбуждения ответственности этих лиц. Право на принесение жалоб на действия министров предоставляется как частным лицам, так и общественным установлениям. Права последних определены с точностью в положении о земских учреждениях и городовом положении 1870 г., По 11 ст. п. о з. у., земским установлениям предоставляется "на относящиеся до них распоряжения губернатора и высших административных властей приносить жалобы правительствующему сенату (по 1-му департаменту)". Ст. 8 город. полож. постановляет, между прочим: "В случае неправильных действий со стороны губернатора и высших административных властей, городскому общественному управлению предоставляется приносить жалобы непосредственно в правительствующий сенат". Жалобы этого рода не могут касаться распоряжений и действий, заключающих в себе признаки преступления по должности; равным образом, означенные жалобы не могут заключать в себе и просьб о вознаграждении за вред и убытки, причиненные такими преступлениями. По 1085 ст. у. у. суд. в 1-й департамент Сената подаются жалобы на преступления по должности только на должностных лиц, определяемых высочайшею властью, не выше 4-го класса, а также на губернских и уездных предводителей дворянства. Жалобы на действия министров, могущие повлечь за собою уголовную ответственность, подаются на высочайшее имя*(1640). Следовательно, Сенат имеет дело с жалобами, имеющими целью ходатайствовать об отмене неправильного распоряжения*(1641).

Непосредственное привлечение министров к ответственности не предоставляется сенату, так как "министры, в действиях своих подчинены непосредственно верховной власти", и предание их суду зависит от высочайшего усмотрения*(1642). Сенату принадлежат, однако, известные права в возбуждении ответственности министров, хотя правила относительно этого предмета и не определены с точностью. Ст. 229 у. с. постановляет, что Сенат вправе делать представления Государю: а) "если он усмотрит, что по частям, вверенным управлению министров, вкрались важные злоупотребления"; б) "если он откроет в донесениях, представляемых министрами императорскому величеству, обстоятельства, несогласные с настоящим положением дел"*(1643). Постановление это основывается на учреждении министерств 1802 г. и на указе 1803 г., определявшем отношения Сената к законодательной и исполнительной властям*(1644), т. е. на актах, относящихся к тому времени, когда Сенату было поручено рассмотрение отчетов гг. министров. Отсюда понятно, что постановление 229 ст. о "донесениях министров императорскому величеству", не может иметь никакого практического значения. Большее значение может иметь право Сената представлять государю об усмотренных им "важных злоупотреблениях" по частям министерского управления. Но в чем заключаются способы этого "усмотрения"; в чем могут они состоять при отсутствии общей системы контроля Сената над деятельностью министерств?

Поводами к раскрытию злоупотреблений по министерскому управлению могут быть, главным образом, отдельные случаи из управления, дошедшие до сенатского рассмотрения. Таковы: 1) жалобы частных лиц или общественных установлений на неправильные распоряжения или действия министерств. В случае основательности этих жалоб, сенату, по общему смыслу 229 ст., не может быть возбранено, независимо от отмены неправильных распоряжений, представлять о них Государю, если в них будут заключаться признаки важных злоупотреблений; 2) рассмотрение неправильных действий местного начальства, если откроется, что действия эти были вызваны распоряжениями министров; 3) донесения местных начальств о противозаконных распоряжениях министров*(1645); 4) ревизия губерний, поручаемая в некоторых случаях сенаторам*(1646). По окончании ревизии, сенаторы о важнейших результатах ее доносят государю, а о подробностях сенату*(1647).

II. Более точно и подробно определены отношения Сената к местным установлениям. Сенату принадлежит: 1) право рассмотрения жалоб, приносимых на губернские присутственные места; 2) право наложения на них взысканий административным порядком; 3) право отдачи под суд некоторых лиц административного ведомства.

1) Жалобы на неправильные действия губернаторов, губернских правлений*(1648) и равных им присутственных мест приносятся в Первый департамент Сената. Сюда же приносятся жалобы на неправильные распоряжения некоторых общественных установлений*(1649).

2) Сенат, усмотрев из доходящих до него дел, что в местах губернского управления произошли беспорядки или злоупотребления власти, может налагать на них взыскания, в следующей постепенности: 1) в случае маловажного и неумышленного упущения, ему предоставляется: а) поставить о том на вид виновным или б) сделать им замечание без внесения в послужной список и без опубликования*(1650); 2) в случае частого повторения означенных упущений в разных губерниях, Сенат подтверждает о точном соблюдении законного порядка печатными указами, публикуемыми во всеобщее сведение, но без наименования мест и лиц, подавших к тому повод; 3) в особенно важных случаях, заключающих в себе признаки умышленного нарушения законного порядка и злоупотребления власти, сенату предоставляется испросить, через комитет министров, высочайшее разрешение на сделание выговора виновным*(1651). Имена их публикуются, и проступок их вносится в формулярный список*(1652). Впрочем, высочайшее разрешение требуется только на опубликование выговоров губернаторам и губернским правлениям. На прочие присутственные места означенное взыскание налагается самим Сенатом, который, однако, должен ограничиваться одними важными случаями. До издания Судебных уставов 1864 г. Сенату подлежало рассмотрение дел о вознаграждении частных лиц за вред и убытки, причиненные им неправильными действиями должностных лиц. Он испрашивал на то высочайшее разрешение. Но по новым уставам определено следующее различие: 1) вред и убытки, причиненные "нерадением, неосмотрительностью или медленностью" должностного лица административного ведомства, т. е. действиями, не заключающими в себе признаков преступления по должности, составляют предмет обыкновенного гражданского иска. Иски, смотря по классу должности, занимаемой ответчиком, вчиняются или в окружном суде*(1653), или в судебной палате*(1654), или в кассационном департаменте сената. В последнем вчиняются иски против лиц, занимающих должности выше 5-го класса*(1655). Кассационный департамент рассматривает эти дела в соединенном присутствии с 1-м департаментом. На решение этого соединенного присутствия могут быть приносимы апелляционные жалобы общему собранию всех кассационных и 1-го департамента сената; 2) просьбы о вознаграждении за вред и убытки, причиненные преступлениями по должности, приносятся 1-му департаменту Сената в том случае, если виновные занимают должности по высочайшему назначению и не выше четвертого класса*(1656). Но в данном случае 1-му департаменту принадлежит право отдачи обвиняемого под суд. Самое же определение вознаграждения производится судебным порядком, так как по ст. 1070 у. у. с. "взыскание с должностных лиц вознаграждения за вред и убытки, приписываемые преступным их действиям, совершенным вследствие корыстных или иных личных видов, производится не иначе, как по предании обвиняемых суду"*(1657).

3) Первому деп. Сената принадлежит право предания суду: 1) различных должностных лиц административного ведомства; 2) разных должностных лиц сословных и общественных управлений.

а) Первый департамент предает суду должностных лиц, определяемых высочайшею властью на должности не выше четвертого класса. Сюда относятся губернаторы, директоры департаментов министерств*(1658), вице-губернаторы*(1659) и друг.

б) Желая обеспечить независимость некоторых должностных лиц общественного и сословного управлений, законодательство наше предоставило право отдачи их под суд 1-му деп. сената. Сюда относятся не только лица, занимающие должности 4-го класса, как губернские предводители дворянства, но и должностные лица низших классов, даже лица, не имеющие определенного класса. Именно определениями 1-го департамента предаются суду: губернские и уездные предводители дворянства, председатели и члены губернских и уездных земских управ и собраний и там, где введено в действие городовое положение 1870 г., городские головы*(1660). Последние предаются суду по определению Первого департамента, основанному на постановлении городской думы или губернского по городским делам присутствия*(1661).

в) Кроме этих случаев, безусловно подлежащих рассмотрению 1-го департамента, последний участвует в предании суду других лиц условно, именно ему подлежат: б) Пререкания губернских правлений с прокурорами по отдаче под суд чиновников административного ведомства и дела по разномыслиям между административным начальством и прокурором о том, что определяемые губернскими правлениями и министрами чины, по одному из дел, указанных в 1089 ст. y. y. е., вовсе не подлежат ответственности, или что взыскание на них может быть наложено административным порядком*(1662). Дела последнего рода разрешаются в соединенном присутствии 1-го и уголовного кассационного департаментов. в) Первый департамент рассматривает жалобы городских дум на неправильные определения губернского по городским делам присутствия о предании суду должностных лиц городского общественного управления*(1663).

III. Первому департаменту предоставлен высший надзор за вновь созданными общественными установлениями. Поэтому он является высшею инстанцией: 1) относительно представлений о всяком существенном нарушении земскими собраниями законного порядка при производстве выборов*(1664); 2) для жалоб на определения земского собрания по поступившим в него заявлениям: а) на неправильное внесение в список лиц, имеющих право быть избранными в мировые судьи, б) на сделанные в нем пропуски, в) на незаконное производство самых выборов в означенные должности и г) жалобы лиц, внесенных в список, но не желающих быть избранными в мировые судьи*(1665); 3) для жалоб лиц, недовольных исключениями из общих списков присяжных заседателей, сделанными губернатором, или на внесение в очередные списки, в противность 104 ст. у. с. у.

§ 85. Б. Разрешение споров и пререканий о власти. Права 1-го департамента по делам этого рода распадаются на два вида: I. дела о пререканиях в собственном смысле (конфликты) и II. дела по протестам губернатора или министра внутренних дел на постановления земских установлений.

I. Пререкания о власти могут возникнуть: 1) между установлениями административными; 2) между установлениями административными и судебными.

1) Разрешение пререканий между административными установлениями местными, т. е. уездными и городскими, принадлежит губернским правлениям*(1666). Пр. сенату принадлежит разрешение пререканий между министерствами и между губернскими установлениями. Пререкания между губернскими установлениями восходят на рассмотрение 1-го департамента в том случае, если пререкания эти возникают между установлениями разных ведомств. Затем, департаменту принадлежит разрешение передачи для производства дел из одного присутственного места в другое*(1667).

2) Пререкания между административными и судебными установлениями разрешаются в общем собрании двух кассационных и первого департаментов. Заключение в данном случае дает обер-прокурор последнего. В случае пререканий между общими судебными установлениями и духовными судами православного исповедания требуется заключение обер-прокурора Святейшего синода. Дела о пререканиях восходят на рассмотрение Сената только в том случае, если они возбуждены в судебных палатах, так как разрешение пререканий между правительственными местами и окружными судами предоставляется окончательному решению особого присутствия судебной палаты*(1668).

II. Рассмотрению Сената подлежат протесты губернаторов и министра внутренних дел по постановлениям земских собраний. Не входя здесь в подробное рассмотрение этого вопроса*(1669), укажем на общий порядок поступления дел этого рода в сенат. Губернаторы и министр внутренних дел входят с своими представлениями в первый департамент в том случае, если земские собрания не согласились с первоначальными возражениями их на сделанные последними постановления. Таким образом, разрешению Сената подлежат протесты по делам особой важности, когда губернатор считает нужным остановить исполнение постановлений земских собраний под личною своею ответственностью*(1670).

Пререкания между губернатором и городскими установлениями не разрешаются правительствующим сенатом непосредственно. По разным соображениям, о которых будет сказано в своем месте, для рассмотрения дел этого рода учреждены губернские по городским делам присутствия. Но "как городскому общественному управлению, так и всем ведомствам и установлениям, а равно и частным лицам, недовольным решением губернского присутствия, предоставляется обжаловать его сенату, по Первому департаменту". То же право предоставляется и губернатору, если он признает решение присутствия неправильным*(1671).

§ 86. Дела по утверждению в должностях и назначении на должности. По мысли Петра Великого, право назначения на должности вообще должно было сосредоточиться в руках сената. Как в учреждении Сената*(1672), так и в инструкции герольдмейстеру*(1673), подробно определен порядок этих назначений. Он состоял в следующем. На все вакантные места, которые должны были замещаться лицами дворянского происхождения, герольдмейстеру велено представлять сенату "по два или по три человека достойных"; на должности, замещавшиеся лицами недворянского происхождения, представлялись по два или по три кандидата от коллегий, "а из прочих мест откуда кто потребует"; кандидаты представлялись за подписью начальника места и его товарищей. Из представленных кандидатов Сенат назначал в высшие чины, от советника коллегии выше посредством баллотирования, в низшие без баллотирования. Выборы Сената на высшие должности требовали высочайшего утверждения. Президенты коллегии назначались по усмотрению Государя, равно как и некоторые другие должностные лица. Из Сената же велено "сказывать чины" как по службе гражданской, так и военной. После смерти Петра Великого, объем прав Сената в этом отношении изменялся беспрерывно. Впрочем, не исключая даже печального для Сената времени верховного тайного совета,- в общих чертах окажется, что Сенат был средоточием назначений на гражданские должности до Екатерины II*(1674). При Екатерине влияние Сената на замещение губернских должностей подробно определено в учреждении о губерниях. Именно первоначально сенату предоставлены: а) представления императрице кандидатов на должности председателей палат*(1675), верхнего земского суда и председателя верхнего надворного суда; б) назначение советников и асессоров палат и губернского правления, директора экономии, губ. казначея, первого и второго председателя верхней расправы и губернского магистрата, городничего, губернского прокурора и прокуроров при средних инстанциях, губернских стряпчих и стряпчих при средних инстанциях, советников и прочих чинов верхнего и нижнего надворных судов. Некоторые из этих лиц определялись сенатом непосредственно, другие по представлению губернских мест, или по предложению генерал-прокурора. Прочие должностные лица назначались местным начальством или избирались сословиями. Не следя здесь за частными переменами, происшедшими как при Екатерине, так и при ее преемниках, должно заметить, что учреждение министерств и уничтожение центральных коллегий окончательно изменили прежний порядок. Назначение на должности зависит ныне от мест губернских, от министерств и высочайшего усмотрения*(1676). В зависимость от Сената поставлено только назначение на некоторые должности, которым закон желал сообщить независимое положение. Так, при учреждении в 1861 г., должностей мировых посредников, первому департаменту было предоставлено утверждение и увольнение мировых посредников и кандидатов к ним*(1677)" В настоящее время департамент утверждает списки лиц, избранных земскими собраниями в мировые судьи*(1678). Ему принадлежит и право назначения мировых судей, за недостатком лиц, которые могли бы быть избраны в участковые мировые судьи*(1679). Назначение производится по представлению министра юстиции и имеет силу до следующих выборов. От 1-го департамента зависит увольнение мировых судей в отпуска на срок свыше месяца и увольнение их от службы по прошениям.

Дела, имеющие своим предметом службу гражданскую, находятся в ведении как 1-го департамента, так и департамента герольдии, о чем будет сказано ниже.

§ 87. К делам управления относятся также дела "об охранении и удостоверении прав и преимуществ разных состояний". Это общее название обнимает много дел разнообразного свойства. По некоторым из них первый департамент конкурирует с департаментом герольдии. Сюда относятся дела о доказательствах прав состояния. Дела об утверждении в дворянстве, в почетных титулах (княжеском, графском и баронском), в почетном гражданстве подлежат рассмотрению департамента герольдии. Ему же принадлежат дела о перемене фамилий. Таким образом, первому департаменту подлежат дела о доказательстве прав состояния городского (за исключением почетных граждан) и сельского. В тесной связи с этими вопросами состоят дела о перечислениях и переходах из одного состояния в другое, в некоторых случаях требующие разрешения сената, вопросы по производству ревизий народонаселения, об актах состояния некоторых сословий и т. п. Наконец, 1-й департамент является высшею инстанциею по рассмотрению и решению дел о выборах к должностям, как это указано выше.

§ 88. Административная юстиция*(1680). Обширною отраслью дел, принадлежащих первому департаменту сената, являются дела административной юстиции. Нам необходимо прежде всего дать правильное определение этому понятию, применяясь, конечно, к условиям русского права. Предметом административной юстиции являются дела, возникающие из нарушенного или спорного права, поскольку они вообще или по взгляду данного законодательства не подлежат рассмотрению общих судебных мест. Отнесение дел этого рода к ведомству административной власти имеет различные основания: 1) принадлежность права. Имущественные права частных лиц определяются нормами права гражданского, охраняются и восстановляются по правилам гражданского судопроизводства общими судами. Законодательство наше не отступает от этого правила и в том случае, если спор возникает между казною, с одной, и частными лицами с другой стороны*(1681). Оно дает только правительственным установлениям известные средства защиты казенного интереса. Совокупность этих средств и составляют изъятия из общего порядка гражданского судопроизводства*(1682). Иначе поставлены споры о казенном имуществе между различными заведующими ими правительственными установлениями. Казна остается собственником имуществ, какое бы установление ими ни заведовало. Следовательно, при разрешении вопроса о принадлежности имущества к тому или другому ведомству имеются в виду не столько общие нормы о праве собственности, сколько соображения удобства и целесообразности управления. Посему и решение этих споров предоставляется установлениям правительственным*(1683). 2) Существо отношений и действий, подавших повод к спору. Все случаи, возникающие из этого основания, могут быть разделены на две группы: а) дела, возникающие из различных действий администрации, при отправлении ею своих обязанностей, и б) дела, возникающие из особых отношений частных лиц к администрации.

а) Органы государственной власти, при осуществлении целей и прав государства, могут придти в столкновение с такими действиями частных лиц, которые, не заключая в себе признаков преступления, подлежащего ведению суда уголовного, способны, однако, нанести ущерб интересам казны или нарушить порядок управления. Сюда относятся, например, различные нарушения уставов казенного управления. Для преследования и пресечения их закон облекает правительственные установления известною долею карательной власти. С другой стороны, органы правительств, при осуществлении своей карательной власти или при определении размера повинностей, лежащих на отдельных лицах по отношению к государству, могут придти к неправильным заключениям и определениям. Этим объясняется необходимость центрального установления, которое разрешало бы в высшей инстанции все дела этого рода.

б) Неправильные действия администрации или бездействие ее могут причинить вред и убытки частному лицу, в его качестве частного человека. Они влекут за собою обязанность вознаграждения, отыскиваемого путем обыкновенного гражданского иска*(1684). Но в иных случаях интересы отдельного лица могут страдать по поводу известных отношений его к администрации. Такими отношениями являются: а) служба; б) принятие на себя известных поручений, подрядов, поставок в пользу казны и т. д. Рассмотрение этих дел вообще или в известных моментах возлагается на высшее правительственное установление, облеченное правами административной юстиции.

§ 89. Всю совокупность указанных выше дел учреждение прав. Сената подводит под рубрику: судебное разбирательство по делам казенного управления*(1685). Но постановления, содержащиеся в этой статье, значительно изменены новыми уставами и дополнены узаконениями, содержащимися в других частях законодательства. В настоящее время Сенату, как органу административной юстиции, подведомственны следующие дела:

1) Споры о казенном имуществе, возникающие между министерствами или главными управлениями. В настоящее время они разрешаются по взаимному соглашению соответствующих министров. Дело представляется на решение первого департамента только в том случае, если соглашения не последует*(1686). Постановление это касается казенного имущества в собственном смысле, не касаясь имуществ удельного и духовного ведомств, споры которых с казенными управлениями решаются по правилам судопроизводства по делам казенного управления*(1687).

2) Сенат является высшею инстанциею относительно правительственных установлений, коим присвоено самостоятельное право наложения взысканий. Сюда приносятся жалобы на постановления департамента неокладных сборов по нарушению устава питейного*(1688), табачного*(1689), жалобы на отобрание торговых мер, на воспрещение торговли разными предметами и т.д.

3) Первому департаменту приносятся жалобы на неправильное привлечение отдельных лиц к отбыванию государственных повинностей. Так, по 211 ст. уст. о воинской пов., на решения губернского или областного присутствия по жалобам на неправильность по назначению льгот или по освидетельствованию лиц относительно способности к военной службе дозволяется приносить жалобы в правит. Сенат (по 1-му департаменту).

4) Жалобы служащих или лиц, оставивших службу, а) на неудовлетворение их жалованьем; б) на лишение их пенсий; в) на невыдачу им аттестатов и вообще на непредоставление им служебных прав.

5) Разрешению 1-го департ. подлежат дела, возникающие между казенными управлениями и частными лицами из договоров подряда, поставки и отдачи в арендное содержание оброчных статей. Судебные уставы ограничивают, впрочем, компетенцию правительственных установлений, в том числе и сената, делами, не могущими быть еще предметом гражданского иска. По общему правилу, от которого судебные уставы и не отступают, гражданские дела между казною и частными лицами, хотя бы они возникали из обязательств в пользу казны, решаются судебным порядком, с известными нам процессуальными изъятиями. Но право иска, согласно 1302 ст. уст. гражд. судопроизводства, возникает с момента выдачи контрагенту окончательного расчета. Руководствуясь этим правилом, судебные уставы постановляют, что распоряжения мест и лиц казенного управления, их медленность или бездействие, допущенные во время исполнения подряда или поставки, могут быть обжалованы в административном порядке. Жалобы приносятся в порядке подчиненности; посему в 1-й департамент Сената приносятся жалобы на распоряжения главного начальства*(1690). После выдачи окончательного расчета контрагенту предоставляется на выбор, или предъявить казне иск судебным порядком, или жаловаться по начальству указанным выше порядком*(1691). Относительно споров по договорам об отдаче арендных статей в оброчное содержание, судебные уставы делают отступление в том смысле, что право альтернативного обжалования по начальству или начатия иска предоставляется контрагенту как во время исполнения договора, так и по объявлении окончательного расчета. Отступление это объясняется тем, что право арендатора есть право вещное, которое он должен иметь право защищать судебным порядком во всякое время.

§ 90. Первый департамент, в ограниченной, конечно, степени, имеет право финансового контроля. Права, предоставленные ему теперь, суть слабый остаток от того времени, когда Сенат был поставлен во главе финансового контроля, когда ревизион-коллегия была подчинена непосредственно этому высшему установлению. Ст. 2 учреждения Сената гласит, что и в настоящее время он "надзирает за собиранием податей и за расходами штатными". Но средства осуществления не соответствуют праву. Ст. 32 возлагает на Первый департамент: 1) рассмотрение заключений совета государственного контроля по делам о начетах на разные ведомства; 2) дела о сложении безнадежных взысканий и недоимок свыше 10,000 рублей*(1692); 3) рассмотрение дел о возврате из казны сумм, поступивших в нее неправильно.

Предоставляя сенату некоторое участие в надзоре за финансовым управлением, законодательство предоставляет ему и известные права по делам казенного управления, т. е. в некоторых хозяйственных операциях разных ведомств. Сюда относятся: 1) разрешение на заключение разными ведомствами контрактов, если контрактная сумма будет превышать полномочия данного ведомства; 2) разрешение: а) на изменение сроков вызовов или торгов, б) на изменение их порядка, в) на замен подряда комиссией или наоборот; 3) толкования контрактов в случае недоумений или затруднений, возникших в заключивших их ведомствах.

§ 91. С введением нового законодательства по делам печати Первому департаменту предоставлено участие в наложении взысканий на периодические издания. Именно по 30 ст. врем. прав. 1865 г., министру внутренних дел предоставляется входить с представлениями в Первый департамент относительно совершенного прекращения изданий, подпершихся уже третьему предостережению и признанных им особенно вредными. С 1865 г. был только один случай такого представления: оно касалось газеты "Москва", издававшейся И. С. Аксаковым. Прекращенное таким образом издание может быть возобновлено не иначе как по особому разрешению министра внутренних дел*(1693). На усмотрение Первого департамента представляются также заключения о прекращении следствия по государственным преступлениям, составленные исполняющим обязанности прокурора при особом присутствии Сената (см. ниже) или прокурором судебной палаты (зак. 7 июня 1872 г., ст. 16).

§ 92. Обширная, хотя и неопределенная компетенция 1-го департамента определяет и особое устройство его канцелярии, более сложное, чем устройство канцелярий других департаментов (действующих по старому порядку). По общему правилу, указанному выше, канцелярия 1-го департамента находится под главным начальством обер-прокурора, при котором состоят два товарища. Она разделяется на 7 экспедиций; первая из них носит название экспедиции обер-прокурорских дел, остальные означаются N (1-6).

Экспедиция обер-прокурорских дел управляется секретарем обер-прокурора. В ведении ее находятся: 1) заведование личным составом департамента (часть инспекторская); 2) личная переписка обер-прокурора и сношение его с лицами, которые должны быть поставлены в известность об указах Сената, но от него непосредственно их не получают*(1694); 3) дела о печатании всех высочайших повелений, именных указов и манифестов. Прочие дела разделены между шестью экспедициями без особенной, впрочем, системы*(1695).

Департамент герольдии

§ 93. Прежнее значение герольдмейстера должно было измениться с освобождением дворянства от обязательной службы, с изменением условий определения на службу и надзора за служащими. Первоначальное определение герольдмейстера как чина, "который бы дворян ведал и к делам представлял, когда спросят", не применялось уже к временам, следовавшим за изданием Жалованной грамоты дворянству, после сосредоточения назначений и увольнений от должностей в руках министерств и изменения порядка инспекторской части. Герольдия продолжала состоять при Сенате, в качестве особого учреждения, до 1848 года. В начале нынешнего столетия, именно в 1803 г., она получила новое устройство и новые правила делопроизводства*(1696). Правила 1803 года важны в том отношении, что из них видно, что законодатель желал еще сохранить за сенатом право окончательного утверждения в должностях, по представлениям министров. Но с новым учреждением министерств, значение Сената в этом отношении, а следовательно и герольдии - умалилось. После различных изменений, герольдия в 1848 г. была введена в состав Сената в качестве департамента*(1697).

В настоящее время департамент слагается: 1) из присутствия, состоящего из определенного числа сенаторов, 2) герольдмейстера и 3) канцелярии. Герольдмейстер пользуется правами обер-прокурора. Канцелярия управляется товарищами герольдмейстера (соответств. обер-секретарям), старшими секретарями и секретарями. При герольдмейстере полагается особый заведующий делами. Кроме того, при департаменте состоят а) особое гербовое отделение, б) прокотолист, регистратор и экзекутор (он же и казначей).

Предметы ведомства департамента в настоящее время немногосложны. Именно его ведению подлежат:

1) Дела о принадлежности к дворянскому состоянию: а) рассмотрение прав на дворянское достоинство и на почетные титулы; б) выдача грамот, дипломов, свидетельств и т. п. актов на принадлежность как этих прав, так и на высочайше пожалованные села и деревни*(1698); в) дела по ведению списков дворян и рассмотрение жалоб на постановления дворянских депутатских собраний*(1699); г) ведение списков лицам, лишенным дворянского достоинства; д) сочинение гербов и составление гербовника дворянским родам; е) дела о перемене фамилий, и ж) рассмотрение и решение подлежавших ведению упраздненного Госуд. сов. Царства Польского дел о дворянстве и почетных титулах*(1700).

2) Дела о почетном гражданстве: а) рассмотрение прав на почетное гражданство, выдача дипломов и свидетельств на это звание, б) дела о перемене фамилий почетных граждан.

3) Составление гербовника городового.

4) Дела о службе гражданской: а) дела о производствах в гражданские чины до V класса включительно, за выслугу лет; б) дела об утверждении в чинах лиц, поступивших на службу с правом на чин; в) дела о переименовании отставных военных в гражданские чины и о возвращении прежних военных чинов; г) распоряжение о припечатании в сенатских ведомостях всех перемен в отношении личного состава гражданских чинов; д) издание адрес-календаря*(1701); е) составление и рассылка списка гражданских чинов первых четырех классов; ж) дела об определении и увольнении некоторых чиновников в прибалтийских губерниях, дела о награждении пенсиями чиновников, вышедших в отставку до 1-го января 1828 года, и з) дела об определении, перемещении и увольнении некоторых гражданских чиновников*(1702).

5) Пересмотр решений бывшей герольдии империи в случае жалоб на них.

Департамент межевой

§ 94. Происхождение межевого департамента относится ко временам Екатерины II. При Елисавете Петровне управление межеванием было сосредоточено в руках Сената. Екатерина II, желая подвинуть вперед эту важную часть управления, вместе с изданием знаменитого указа о генеральном межевании учредила при Сенате межевую экспедицию; этой экспедиции были вверены как административные, так и судебные вопросы по межевым делам. В 1794 году экспедиция была преобразована в межевой департамент*(1703). Общие основания устройства межевой части остались нетронутыми и после издания свода законов. Третья часть X тома, по изданию 1857, признает следующие начала, относящиеся к межевому департаменту сената: 1) главное управление государственным межеванием во всех его родах принадлежит прав. сенату, по межевому его департаменту, и министру юстиции. Они действуют посредством управляющего межевым корпусом и зависящих от него учреждений*(1704). Затем департаменту принадлежат: 2) межевой суд, в высшей инстанции, как по тяжбам по генеральному межеванию, так и по делам о преступлении должности межевыми чинами; 3) межевое судебное разбирательство по специальным межеваниям*(1705).

Главнейшие перемены, последовавшие в новейшее время, касались преимущественно порядка управления межевою частью. Во-первых, с 1857 года определение, перемещение и увольнение губернских межевых чинов отдано в зависимость от управляющего межевым корпусом, без представления сенату, чем отменена 261 ст. III ч. Х т.*(1706). Затем, в 1870 г. "управление межевою частью соединено с министерством юстиции в одно неразрывное целое, включено в центральное управление и вверено особому лицу, которому присвоено название управляющего межевою частью".

В настоящее время в межевом департаменте сосредоточиваются: 1) апелляционные дела, переносимые из межевой канцелярии во время генерального межевания; 2) дела по судебному разбирательству при специальном межевании; 3) ревизии следственных дел о преступлениях должностных лиц по межевой части; 4) дела по отводу всемилостивейше пожалованных земель; 5) дела по наделению землями городов, казенных крестьян, колонистов и кочевых инородцев; 6) о выделе участков из въезжих лесов; 7) рассмотрение в апелляционном и ревизионном порядке гражданских дел, поступающих из губерний и областей: Эриванской, Тифлисской, Кутаисской, Бакинской и области Дагестанской*(1707).

Судебные департаменты, действующие по старому порядку

§ 95. В судебных департаментах, действующих по старому порядку, сосредоточиваются дела, поступающие из местностей, в коих не введены новые судебные установления. Пространство действия каждого из этих департаментов определяется, во-1-х, родом дел. Одним из них вверены дела гражданские, другим дела уголовные. За упразднением московских департаментов*(1708), гражданские дела в настоящее время вверены департаментам 2, 3 и 4-му. Из них третий департамент разделяется на два отделения. В 5-й департамент поступают дела уголовные. Он также разделяется на два отделения*(1709). Во-2-х, известными местностями. Компетенция судебных департаментов распространяется не на все пространство империи. К каждому из них приписано определенное число губерний (областей). Впрочем, с 1865 года, министру юстиции предоставлено, "в видах достижения возможной соразмерности между гражданскими и уголовными департаментами сената", распределять между ними дела по своему усмотрению.

В указанных выше пределах каждый судебный департамент ведает дела двоякого рода: 1) так называемые дела по управлению подчиненными местами, и 2) дела судебные, в собственном смысле. Дела управления состоят в охранении в подчиненных местах установленного порядка по производству дел и исполнению решений. На этом основании в каждый департамент, по принадлежности, поступают и им рассматриваются так называемые частные дела, т. е. прошения, жалобы и протесты на отступления в порядке судопроизводства и исполнения решений. Дела судебные состоят в рассмотрении самого существа дела, поступившего а) в порядке апелляционном или б) в порядке ревизионном.

Кассационные департаменты*(1710).

§ 96. Старый порядок судопроизводства знал одно нормальное средство исправления решений, постановленных в низших инстанциях, - постановление нового решения высшею инстанцией. К числу значительных неудобств этого порядка, в том виде, как он установился у нас, должно отнести невозможность положить точные пределы процессу, даже замкнуть процесс в кругу установлений судебных. Законодательство наше тщетно стремилось сделать из Сената последнюю судебную инстанцию, провозгласив, что установлению этому принадлежит "верховная ревизия суда" по всем делам и что "на решение Сената нет апелляции"*(1711). Тем не менее, жалобы на решение Сената допускались и, в случае их основательности, дело передавалось на рассмотрение общего собрания. Затем перенос дела на высочайшее усмотрение через государственный совет мог последовать по несогласию генерал-прокурора с решением общего собрания, по разногласию в самом общем собрании*(1712). Наконец, сам Сенат обязан был останавливаться решением и возбуждать законодательный вопрос по таким делам, "на которые не окажется точного закона"*(1713).

При составлении Судебных уставов имелось в виду провести точную границу между властью судебною и другими властями, дать надлежащую силу правилу, выраженному еще в учреждении министерств, что "судебная власть, во всем ее пространстве, принадлежит сенату и зависящим от него установлениям". Для достижения этой цели необходимо было, между прочим, постановить общим правилом, что всякое дело, поступившее на рассмотрение судебных мест, разрешается ими на основании наличных постановлений законодательства, без возбуждения законодательных вопросов. Это правило и выражено в известной нам 13 ст. Устав. угол. Суд. (10 гражд.), по которой "воспрещается останавливать решение дела под предлогом неполноты, неясности или противоречия законов"*(1714). Установив это правило, судебные уставы признали вместе с тем, что для полного и всестороннего рассмотрения деда по существу достаточно двух инстанций. Ст. 11 Уст. гражд. суд. постановляет, что "гражданские дела подлежат разрешению по существу в двух только судебных инстанциях". Посему судебные палаты, в кругу установлений коронных, и мировые съезды, в области учреждений мировых, являются последними апелляционными инстанциями и их решения считаются окончательными.

Но проведение всех этих начал не устраняет вопроса о средствах наблюдения за единообразием и правильностью в применении законов. Напротив, именно большая самостоятельность судов усиливает значение этого вопроса. Значительное количество судов, постановляющих окончательные решения, децентрализация юстиции представляют свои большие выгоды для тяжущихся. Но при отсутствии единообразного руководства, правильного контроля децентрализация может повести к плачевным результатам, открыть широкую возможность для произвола судебных мест, разрушить необходимое единство права. Но как сочетать силу высшего контроля и руководства с началом самостоятельности местных судилищ?

Судебные уставы избрали путь, указанный опытом французского законодательства. Путь этот - отмена решения, при постановлении которого были нарушены существенные формы судопроизводства или допущено неправильное применение закона. Новое же рассмотрение дела по существу предоставляется другому суду, равной степени с судом, постановившим прежнее решение.

Французский кассационный суд был создан законом 1-го декабря 1790 года, вместе с преобразованием всей системы судебных установлений. Правда, зародыши этого установления имелись уже в старом государственном совете, в составе которого было особое отделение для дел судебных (conseil des parties). Ему принадлежало важное право отмены некоторых решений и даже право требовать к своему рассмотрению дела, производившиеся в местах судебных (эвокация). Некоторые законы, касавшиеся этого совета, имеют практическое значение до настоящего времени. Но юрисдикция conseil des parties была орудием подчинения судебных установлений видам правительства. Напротив, учреждение кассационного суда утвердило независимость магистратуры и способствовало отделению власти судебной от административной.

Закон 1 декабря 1790 года создал для кассационного суда обширную компетенцию. Во-первых, ему предоставлено право рассматривать и разрешать все прошения об отмене решений, постановленных в последней инстанции; в качестве кассационной инстанции он не рассматривает дела по существу, но отменяет всякое решение, при постановлении которого были нарушены предписанные формы или содержащее в себе прямое нарушение текста закона*(1715). Затем, ему предоставлены многие права по судебному управлению и наблюдению за порядком судопроизводства. Отличительной чертой французского кассационного суда является учреждение в его составе особой палаты (Chambre des requкtes) для предварительного рассмотрения просьб о пересмотре дел (гражданских) и отклонения тех из них, которые не могут быть признаны основательными.

§ 97. Наши кассационные департаменты являются частью правительствующего сената. Именно ст. 114 учр. суд. уст. гласит, "что в составе правительствующего Сената образуются, для заведования судебною частью, в качестве верховного кассационного суда, два кассационных департамента, один для уголовных, другой для гражданских дел". Отсюда следует, что кассационным департаментам принадлежат вообще все права, какие предоставлены сенату общим его учреждением, относительно иерархического положения (ст. 1), силы указов (ст. 224) и т. п. Но, без всякого сомнения, устройство и круг ведомства этих департаментов представляют известные особенности, вытекающие из общих начал новых судебных установлений.

§ 98. Устройство кассационных департаментов в общих чертах сходно с устройством других департаментов. Присутствие состоит из сенаторов, назначаемых по непосредственному усмотрению государя. Подобно прочим сенаторам, они, по должности, состоят в III классе*(1716). Один из сенаторов назначается первоприсутствующим*(1717). Кроме того, в общее собрание назначается особый первоприсутствующий. Но в условиях назначения и в юридическом положении сенаторов кассационных департаментов имеются некоторые особенности. По 208 ст. Учр. суд. уст. для приобретения права быть назначенным сенатором кассационного департамента требуется предварительное служение в низших должностях судебного ведомства в течение известного срока*(1718). Именно они назначаются из лиц, состоявших не менее трех лет в должностях обер-прокурора, товарища обер-прокурора или же председателя, члена или прокурора судебной палаты. Этим ограничивается сила 6 ст. Общ. учрежд. сената, по которой сенаторы могут быть назначаемы как из гражданских, так и из военных чинов. Значение этого ограничения будет еще больше, если принять в расчет, что для занятия названных судебных должностей, по 202 ст., требуется юридическое образование или вообще доказанные на службе сведения по судебной части. Если указанные статьи ограничивают круг лиц, имеющих право на звание сенатора, то другие расширяют его. Ст. 5 учрежд. правительствующего Сената гласит, что "Сенат составляется из особ первых трех классов". Напротив, 236 ст. учрежд. суд. уст. постановляет, что лица, удовлетворяющие условиям образования и проч., (ст. 200 - 211), могут быть назначаемы по судебному ведомству независимо от их чинов. Затем 243 ст., общая для всех членов новых судебных мест, следовательно и для сенаторов, обеспечивает им несменяемость. Наконец, к сенаторам кассационных департаментов применяется правило, воспрещающее соединение судебных должностей с другими; этим по отношению к ним отменяется 7 ст. учр. правительствующего сената, дозволяющая сенаторам занимать должности и в иных установлениях.

Прокурорский надзор вверен обер-прокурорам и их товарищам. При каждом департаменте полагается особый обер-прокурор; один из них назначается к исправлению обер-прокурорских обязанностей при общем собрании департаментов. Обер-прокуроры определяются именными высочайшими указами, по представлению министра юстиции. Товарищи их определяются по представлениям министра юстиции высочайшею властью. Обязанности обер-прокуроров и их товарищей при кассационных департаментах мало напоминают обязанности обер-прокуроров при департаментах старых; они отличаются и от обязанностей прокуратуры при судах, рассматривающих дела по существу. В последних прокуроры и их товарищи по делам уголовным являются представителями обвинительной власти. На них лежит наблюдение за действиями следственной власти, возбуждение преследований; они поддерживают обвинение на суде, подают протесты на неправильные решения и т. д. По делам гражданским заключение их требуется в законом указанных случаях*(1719). Кроме того, последующие узаконения возложили на них и другие обязанности*(1720). В департаментах кассационных, не решающих дела по существу, от обер-прокуроров и их товарищей требуется заключение об основательности кассационной жалобы ила протеста*(1721). По делам уголовным обер-прокурору, как и лицам, участвующим в деле, при постановке вопросов дозволяется обращать внимание Сената на другие вопросы, сверх предложенных докладывающим сенатором*(1722). В некоторых только случаях обер-прокурор уголовного департамента или его товарищи берут на себя обязанности обвинения. Именно: а) в делах о преступлении по должности, когда они подсудны кассационному департаменту; б) в делах о преступлениях государственных, подсудных особому присутствию правительствующего Сената*(1723); при рассмотрении дел о взысканиях дисциплинарных с лиц судебного ведомства*(1724). В отличие от обер-прокуроров старых департаментов, обер-прокуроры департаментов кассационных не облечены теми правами надзора и протеста, какие до настоящего времени ограничивают значение присутствий старых департаментов. Но между теми и другими есть общая черта. В учреждении канцелярий окружных судов и судебных палат, судебные уставы держатся того начала, что большая самостоятельность присутствий требует подчинения канцелярий судебных мест их председателям. Действительно, председателям окружных судов и судебных палат предоставляется: а) назначение и увольнение секретарей и их помощников; б) надзор за канцеляриею. Правило это не применено к канцелярии кассационных департаментов: обер-секретари кассационных департаментов назначаются министром юстиции, по представлениям обер-прокуроров, а помощники обер-секретарей и прочие чины канцелярии - обер-прокурорами. Им же предоставлен надзор за канцеляриями. Сверх названных канцелярских чинов, при обер-прокурорах имеются их секретари, назначаемые по их усмотрению*(1725).

§ 99. Компетенция кассационных департаментов должна быть рассмотрена: 1) по пространству их действия, и 2) по роду предоставленных им дел.

Пространство действия кассационных департаментов определяется 4 или 5 ст. Учр. суд. уст. Ст. 4 постановляет, что "ведомство правительствующего Сената в отношении к судебной части распространяется на всю империю". То же подтверждает и ст. 5. Но сила означенных статей ограничивается тем фактом, что новые судебные установления введены далеко не во всех местностях империи; значительная часть губерний осталась под ведением старых департаментов. Поэтому вслед за изданием и приведением в действие Судебных уставов предстояло определить отношения кассационных департаментов к местностям, в которых не введены новые уставы. Решением уголовного департамента постановлено, что власть кассационных департаментов распространяется только на судебные места, образованные по уставам 20 ноября 1864 г. Из этого общего правила имеется только одно исключение: именно решения общего собрания кассационных и первого департаментов по вопросам о пререканиях о подсудности между прежними и новыми судами обязательны и для старых судебных мест*(1726).

§ 100. Дела, подведомственные кассационным департаментам, разделяются: 1) на дела по рассмотрению кассационных жалоб и протестов; 2) дела судебные, рассматриваемые департаментами в судебном их присутствии; 3) дела по надзору за судебными установлениями.

I. По ст. 5 учрежд. суд. уст., Сенат "в качестве верховного кассационного суда, не решая дел по существу, наблюдает за охранением точной силы закона и за единообразным его исполнением всеми судебными установлениями империи". Постановление это вытекает из двух начал, признанных новыми уставами: а) что рассмотрение дела по существу должно закончиться в двух инстанциях; б) что жалоба на постановленные решения может последовать не по существу его, а ввиду формальных его недостатков, наличность которых является поводом к отмене решения.

Таким образом, кассационные жалобы могут быть приносимы только на окончательные решения, вступившие уже в законную силу. Этим определяется и круг дел, подведомых кассационным департаментам. Окончательными признаются решения: а) съездов мировых судей*(1727); б) окружных судов, если решения эти постановлены с участием присяжных заседателей; 3) судебных палат*(1728). Они могут быть обжалованы в кассационном порядке. Но из этого не следует, чтобы предметы деятельности кассационных департаментов, как суда кассационного, исчерпывались отменою решений в случае формальных их недостатков. Компетенция их требует ближайшего рассмотрения, и притом отдельно: 1) по делам уголовным и 2) по делам гражданским.

1) Уголовному кассационному департаменту подведомственны : а) рассмотрение жалоб и протестов, поданных на основаниях, указанных в законе; б) рассмотрение представлений и просьб о возобновлении уголовных дел.

а) Жалобы обвиненных и протесты прокуроров на окончательные приговоры допускаются в случае существенных нарушений законов или правил судопроизводства. Само собою разумеется, что закон не может исчислить всех кассационных поводов. Вряд ли подобное исчисление было бы в интересах обвинения или защиты. Каждое производство представляет столько индивидуальных особенностей, что сторонам должен быть предоставлен полный простор в указании формальных недостатков решения. Дело кассационного департамента - обсудить степень основательности поводов, указанных в жалобе или протесте. Закон ограничивается установлением общих категорий, под которые могут быть подведены все кассационные поводы. Эти категории суть:

б) Нарушение постановлений права материального, т. е. явное нарушение закона уголовного и неправильное толкование его при определении преступления и рода наказания.

в) Нарушение постановлений права формального, т. е. "обрядов и форм столь существенных, что без соблюдения их невозможно признать приговор в силе судебного решения".

г) Нарушение пределов ведомств и власти, предоставленной каждому судебному установлению*(1729).

Решения по жалобам и протестам этого рода не подлежат обжалованию. Жалобы на решения Сената никем не могут быть принимаемы. Последствием отмены решения является передача дела в другой суд для постановления нового решения. Суд, которому поручено новое рассмотрение дела, обязан "в изъяснении точного разума закона" подчиниться суждениям сената.

б) Представления и просьбы о возобновлении уголовных дел подаются в кассационный департамент по делам, но коим состоялись приговоры, вступившие в законную силу. К этим приговорам относятся не одни окончательные (ст. 854), но и все приговоры, вступившие в законную силу. Следовательно, прошения о возобновлении дел уголовных могут быть подаваемы: 1) по делам, решенным неокончательно, т. е. с правом апелляции, но по коим не предъявлено, в установленный срок, ни протеста со стороны прокурора, ни отзывов со стороны лиц, участвовавших в деле; 2) по делам, решенным окончательно и не обжалованным в кассационном порядке; 3) по делам, по коим кассационные жалобы оставлены без последствий. В каждом из таких представлений или просьб должны быть указаны законные причины к возобновлению дел. Этими причинами признаются:

б) Судебная ошибка, выразившаяся в осуждении кого-либо за убийство лица, оказавшегося после живым, или за другое не совершившееся преступление, и вообще в осуждении невинного или назначении наказания сверх меры. Сюда же относится:

в) Внутреннее противоречие приговоров, именно: осуждение различными приговорами нескольких лиц за одно и то же преступление, причем совершение означенного преступления одним из осужденных доказывает невозможность совершения его другим.

г) Подложность документов и лживость показаний, на которых основан приговор.

д) Доказанные по суду корыстные или личные виды судей, постановивших приговор.

2. В гражданский департамент обращаются жалобы троякого рода, одинаково носящие названия просьб об отмене решений. Именно под это общее название подведены: а) просьбы о кассации решений; б) просьбы о пересмотре решений и в) просьбы третьих лиц, не участвовавших в деле*(1730). Протесты лиц прокурорского надзора по делам гражданским не допускаются, за исключением дел, сопряженных с казенным интересом и, следовательно, производящихся особым порядком.

а) Поводами к просьбе о кассации решений по делам гражданским тождественны с основаниями для кассации по делам уголовным, указанным выше. При этом само собою разумеется, что кассационные просьбы допускаются только на окончательные решения по существу, а не на определения, состоявшиеся по частным вопросам. Частные определения могут подлежать суждению Сената в кассационном порядке в двух случаях: б) когда ими, вопреки установленному порядку, разрешается существо дела и в) когда тяжущемуся преграждается путь к достижению правосудия.

б) Просьбы о пересмотре решений допускаются в случаях, аналогических с теми, в коих допускаются просьбы о возобновлении дел уголовных. Именно такими случаями являются: б) открытие новых обстоятельств или документов, которые не были и не могли быть в виду у суда, постановившего решение; в) подложность документов, на коих было основано решение и притом подложность, доказанная приговором подлежащего уголовного суда. Но, в отличие от просьб о возобновлении дел уголовных, просьбы о пересмотре могут быть подаваемы только на решения судебных палат, т. е. окончательные, так как решения окружных судов, в случае открытия новых обстоятельств, подлежат рассмотрению судебных палат в порядке апелляционном.

в) Просьбы третьих лиц, т. е. лиц, не участвовавших в деле, допускаются в том случае, если состоявшееся решение нарушает их личные или имущественные права. Просьбы третьих лиц могут быть подаваемы не только на окончательные решения, но вообще на решения, вступившие в законную силу.

Последствия отмены обжалованного решения суть те же, какие указаны выше для дел уголовных, с тою разницею, что по жалобам третьих лиц решение суда может быть отменено только в частях, относящихся до его прав.

II. Кассационные департаменты являются установлением судебным, рассматривающим дело по существу, в следующих случаях: 1) при рассмотрении дел о преступлении по должности. Суду кассационных департаментов подлежат дела о преступлении должностей выше V класса*(1731). Для суждения о них уголовный департамент образует судебное присутствие, в коем обязанность обвинителя возлагается на обер-прокурора этого департамента. Решения департамента не подлежат обжалованию в кассационном порядке; в апелляционном же порядке они могут быть обжалованы в общее собрание кассационных департаментов. Кассационный департамент является также апелляционною инстанциею относительно дел этого рода, решенных в судебной палате. 2) Гражданский департамент, в соединенном присутствии с первым, рассматривает иски о вознаграждении за вред и убытки, причиненные нерадением, неосмотрительностью или медленностью должностных лиц, занимающих должности выше V класса*(1732). Апелляционные жалобы на решение этого присутствия приносятся общему собранию всех кассационных и 1-го департаментов. Гражданский департамент по делам этого рода является апелляционною инстанциею относительно судебной палаты; решения его (с Первым департаментом), по апелляционным жадобам окончательны.

III. Дела судебного управления, т. е. охранения установленного порядка судопроизводства и надзор за правильностью действий лиц судебного ведомства, относятся также к ведомству кассационных департаментов.

Ст. 249 Учр. суд. уст. вверяет им надзор за всеми судебными установлениями и должностными лицами судебного ведомства империи (п. 1-й). Правило это ограничено однако известными пределами. Надзор кассационных департаментов простирается не на все места, не на все лица и применяется не во всех отношениях. Во-первых, как уже замечено выше, надзору их не подчинены старые суды. Затем, чины прокурорского надзора подчинены высшему наблюдению министра юстиции, как генерал-прокурора*(1733). Прокуратура составляет как бы одно целое и особое учреждение, члены которого связаны строгою иерархическою зависимостью. Товарищи обер-прокуроров и прокуроров действуют под руководством своих прокуроров и обер-прокуроров; прокуроры окружных судов подчинены прокурорам судебных палат; эти последние и обер-прокурор "состоят в непосредственной зависимости от министра юстиции". Поэтому судебным местам воспрещается входить в рассмотрение действий прокуратуры. "Неправильные действия прокурорского надзора при даче заключений по делу не могут служить поводом к кассации и даже не подлежат рассмотрению сената"*(1734). Тем не менее судебным местам предоставляется право доводить до сведения министра юстиции о неправильных поступках прокуратуры*(1735). Наконец, по свойству своему, право надзора, предоставленное сенату, относится к течению дел; оно не уполномочивает его вмешиваться в производство дел, если они не поступили к нему на рассмотрение*(1736).

В отдельности компетенция кассационных департаментов слагается из следующих прав.

1. Кассационные департаменты, в общем их собрании, рассматривают составленные судебными местами наказы, если министр юстиции найдет их несогласными с законами или неудобными и сообщит о том Сенату*(1737).

2. Общему собранию департаментов дано право представлять на высочайшее усмотрение (через министра юстиции) о производстве ревизии судебных мест через сенаторов этих департаментов.

3. Сенат облечен дисциплинарною властью по отношению к местам судебного ведомства, именно:

а) Кассационным департаментам принадлежит право делать предостережения и замечания судебному месту в целом его составе или в составе присутствия. Это право принадлежит сенату исключительно.

б) Департаменты ведают дела, подлежащие дисциплинарному производству о председателях и членах судебных палат, обер-прокурорах, прокурорах судебных палат и товарищах их. Они рассматривают также жалобы и протесты, поданные на решения судебных палат в указанных законом случаях.

в) В Сенат приносятся жалобы на определения судебных палат по жалобам на постановления советов присяжных поверенных.

г) В кассационный департамент подаются просьбы о разрешении отыскивать убытки, понесенные вследствие неправильных действий чинов высших судебных установлений*(1738). Департамент, признав просьбу подлежащею удовлетворению, назначает окружной суд, в который проситель может обратиться с иском.

4) Гражданскому департаменту принадлежит право предания суду за преступления по должности: обер-секретарей и их помощников, мировых судей, председателей и членов окружных судов и судебных палат, прокуроров, обер-прокуроров и товарищей их*(1739). Согласно общему правилу, по которому лица прокурорского надзора зависят от министра юстиции и действия их не подлежат рассмотрению судебных мест, гражд. д-т приступает к постановлением о предании их суду не иначе как по предложению министра юстиции. Разрешение Сената требуется на предание суду присяжных заседателей, за преступления, совершенные ими в этом звании. Сенат приступает к преданию суду лиц судебного ведомства: a) по предложению министра юстиции; б) по жалобам и объявлениям частных лиц; г) по представлениям должностных лиц, д) по собственному усмотрению. По собственному усмотрению Сенат может привлечь этих лиц к ответственности только в том случае, если неправильные их действия обнаружены при рассмотрении дел, дошедших до него установленным порядком. Затем, судебные палаты, как камеры предания суду, подлежат надзору уголовного д-та. Он наблюдает за точным применением уголовных законов и за соблюдением пределов компетенции и порядка судопроизводства. Надзор его не осуществляется, впрочем, в кассационном порядке. Он не отменяет неправильных определений палаты, но ограничивается: а) объяснением палате неправильности ее действий или б) возбуждением против нее, в установленном порядке, дисциплинарного уголовного преследования*(1740).

Общие собрания

§ 101. В составе Сената образуются: 1) общие собрания департаментов, действующих по старому порядку; 2) общие собрания кассационных департаментов; 3) общие собрания кассационных и Первого д-тов; 4) соединенные присутствия 1-го д-та с одним из кассационных.

I. Общих собраний департаментов, действующих по старому порядку, за упразднением д-тов московских, два. Первое общее собрание составляется из д-тов 1 - 3-го и герольдии; второе из д-тов 4-го и межевого. Вообще, ведомство каждого общего собрания определяется родом дел или ведомством тех д-тов, из которых оно составлено*(1741). Но в особенности:

а) К ведомству 1-го собрания относятся: 1) дела, переносимые за разногласием из д-тов 1-го и герольдии*(1742); 2) дела законодательные, возникающие по 227 и 228 ст. учрежд. сен., т. е. требующие постановления нового закона или пояснения закона прежнего*(1743); 3) дела, сопряженные с казенным интересом; 4) дела, передаваемые на рассмотрение общего собрания по 241 ст. учр. с., т. е. жалобы на решения департаментов сената, поданные на высочайшее имя и признанные основательными; 5) дела, переданные на рассмотрение собрания по другим случаям; 6) частные производства по делам, решенным в общем собрании*(1744).

б) Второе общее собрание рассматривает дела, поступающие в него по разногласиям, происходящим в департаментах сената, кроме 1-го и герольдии.

II. Общие собрания кассационных департаментов составляются:

А. По делам судебного управления. 1) Для утверждения наказов для отдельных д-тов и вообще для выслушания определений, касающихся кассационных д-тов*(1745); 2) для рассмотрения наказов, составленных другими судебными местами, если министр юстиции найдет их незаконными или неудобными; 3) для рассмотрения годовых отчетов по департаментам; 4) для рассмотрения просьб об увольнения в отпуска сенаторов и для определения, кто из сенаторов может воспользоваться вакантным временем; затем 5) общее собрание рассматривает жалобы и протесты на решения судебных палат в порядке дисциплинарного производства и рассматривает в дисциплинарном порядке дела, подлежащие рассмотрению сената; 6) жалобы на определения палаты по жалобам на советы присяжных поверенных*(1746); 7) ему подлежат дела: а) об удалении от должности судей, подвергшихся наказанию в уголовном порядке, хотя бы проступок их не относился к службе, а наказание не было соединено с потерею прав на службу, и б) дела об удалении тем же порядком судей, подвергшихся личному задержанию за долги или же объявленных несостоятельными должниками*(1747).

Б. По делам судебным. 1) Кассационные жалобы на приговоры особого присутствия правит. Сената по делам о государственных преступлениях подаются в общее собрание кассац. д-тов. В этом случае, общему собранию, кроме права отмены решения, принадлежит право постановления своего приговора - окончательного и не подлежащего обжалованию*(1748); 2) то же право принадлежит общему собранию по апелляционным жалобам, поданным на решения уг. кассац. д-та по делам о преступлении по должности*(1749); 3) общему собранию подлежит разрешение пререканий о подсудности между судами гражданского, военного и духовного ведомств.

III. Общие собрания 1-го и кассационных департаментов составляются. 1) для окончательного решения вопросов по пререканиям о подсудности между судебными и правительственными местами; 2) для рассмотрения апелляционных жалоб на решение соединенного присутствия кассац. и 1-го деп. Сената по делам о вознаграждении за вред и убытки, причиненные распоряжениями должностных лиц административного ведомства*(1750).

IV. Соединенное присутствие уголовного к. д-та с 1-м составляется для разрешения разномыслий между административными начальствами и прокурорами по вопросу о предании суду обвиняемых в преступлении по должности*(1751). Гражданский департамент образует соединенное присутствие с первым для рассмотрения исков о вознаграждении за вред и убытки, причиненные распоряжениями лиц административного ведомства*(1752).

Особое присутствие Сената для суждения дел о государственных преступлениях

§ 102. Законом 7 июля 1872 введен новый порядок судопроизводства по государственным преступлениям, вследствие чего отменена прежняя (1864 г.) редакция 2-го разд. III книги устава уг. суд.*(1753). В силу этого закона, госуд. преступления, влекущие за собою лишение или ограничение прав состояния, рассматриваются особым присутствием Сената*(1754). Из этого правила изъемлются общие заговоры против верховной власти или против установленного образа правления или престолонаследия, обнаруженные в разных краях государства. Преступления этого рода могут быть, по высочайшему усмотрению, переданы верховному уголовному суду.

Особое присутствие составляется из первоприсутствующего и пяти сенаторов. Они назначаются государем общим порядком, установленным для назначения сенаторов, и одновременно с распределением сенаторов по департаментам. К составу присутствия, для производства суда, присоединяются члены от сословий, именно: 1) один из губернских предводителей дворянства, 2) один из уездных предводителей дворянства, 3) один из городских голов губернских городов европейской России и 4) один из волостных старшин с.-петербургской губернии. Сословные представители назначаются ежегодно высочайшею властью. Для этой цели на высочайшее усмотрение, через министра юстиции, ежегодно представляются: министром внутр. дел списки предводителей дворянства (губернских и уездных) и городских голов, а с.-петербургским губернатором - списки волостных старшин. Назначенные таким образом лица могут быть отводимы подсудимым, по причинам, определенным для отвода судей*(1755). Прокурорские обязанности при особом присутствии исполняются одним из чинов прокурорского надзора, по назначению министра юстиции. Обязанности секретарские исполняет обер-секретарь уголовного кассац. д-та или его помощник.

Решению особого присутствия подлежат как вопрос о виновности подсудимого, так и наказании, которому он, в случае виновности, подлежит по закону. Таким образом, особое присутствие исполняет функцию как судей, так и присяжных заседателей. Элемент присяжных заседателей как бы заменяется указанными выше сословными представителями. Последние участвуют в решении всех вопросов и голоса их исчисляются наравне с голосами сенаторов.

Приговор присутствия не может быть обжалован по существу, т. е. в порядке апелляционном. Закон допускает одни кассационные жалобы, и то лишь по поводу нарушения закона и неправильного его толкования при определении преступления и рода наказания. Эти жалобы, как сказано выше, приносятся общему собранию кассационных д-тов. В отличие от общего порядка кассации, общему собранию дается право, если жалоба будет найдена им основательною, постановить самостоятельный приговор о наказании подсудимого. Этот приговор не подлежит уже обжалованию.

III Делопроизводство в сенате

§ 103. Общие правила делопроизводства, установленные учреждением сената, в настоящее время подверглись изменениям под влиянием судебной реформы. Источниками правил для д-тов, действующих по старому порядку, являются: 1) общее учреждение Сената (ст. 64 - 210 и другие); 2) правила 11 октября 1865 о судопроизводстве и делопроизводстве в старых судебных установлениях; 3) высочайшее утв. мнении госуд. сов. 10 марта 1869 о порядке производства дел прежних судебных мест, как в местностях, где вводятся судебные уставы в полном объеме, так и в тех, где вводятся мировые судебные установления отдельно от общих. Делопроизводство в кассационных д-тах основывается: на судебных уставах 1864 года и на особом наказе касс. д-там.

§ 104. Основные начала старого делопроизводства, действующего для всех д-тов, кроме кассационных, определились еще во время Петра Великого. Законы 1763, 1774, 1796, 1802, 1805 гг., дополненные позднейшими узаконениями установили их окончательно*(1756). Началами этими должно признать: 1) приготовление дела к докладу, и самое производство доклада возлагается на канцелярию сената; 2) суждение о делах и решение их производится в присутствии Сената*(1757); 3) как изготовление докладов, так и суждение о них производится под надзором обер-прокуроров, которым вследствие этого принадлежит: а) главный надзор за канцеляриями д-тов, б) право протеста по решениям сената, соединенное с важным правом переноса дел в общие собрания. Само собою разумеется, что министру юстиции, как генерал-прокурору, принадлежат обширные права по части надзора, особенно же по решениям общих собраний; 4) некоторые дела решаются не иначе, как при участии министров, охраняющих интересы своих ведомств.

Согласно этим общим началам, нам должно рассмотреть: 1) первоначальное движение дел в сенате; 2) порядок суждения и решения дел в присутствии д-тов и исполнения по ним. Роль прокуратуры и министров будет указана при рассмотрении общего порядка течения дел.

§ 105. Вступление и первоначальное движение дел. Все дела, по степени их важности, вступают в Сенат двояким путем: или через министерство юстиции, или через канцелярию. Все сношения Сената с властью верховною и с органами управления верховного производятся через министра юстиции. На этом основании Сенат получает через министерство все именные указы и высочайшие повеления, манифесты, мнения госуд. совета и полож. комитета министров, высочайше утвержденные. Прочие дела поступают в канцелярию д-тов*(1758).

После пометы обер-прокурора они поступают в регистратуру, из которой они получаются помощниками секретарей. Затем дела, в каждой экспедиции, распределяются по столам для изготовления доклада. Приготовление дела к докладу состоит: 1) в собрании к нему справок, и 2) в составлении записки. Это общее правило изменено однако законом 11 октября 1865 года для дел уголовных и гражданских. Именно уголовные палаты, при внесении дел в Сенат, представляют подлинные свои приговоры; затем составление докладных записок допускается по тем делам, по которым это будет признано необходимым присутствием или лицами, распоряжающимися докладом. Записки должны заключать в себе краткое изложение обстоятельств дела. Составление их может быть поручаемо и сенаторам*(1759). Те же правила соблюдаются и по отношению к делам гражданским*(1760), с тем дополнением, что дела эти дополняются справками, сведениями и документами только в случае просьбы о том или ссылки на то тяжущихся или их поверенных*(1761).

Назначение дел к слушанию зависит от обер-прокурора, который руководствуется при этом установленною очередью. По делам уголовным и гражданским, разрешаемым по существу, объявление о дне доклада должно быть выставлено в приемной комнате Сената за день до доклада*(1762).

§ 106. При рассмотрении порядка решений дел должно иметь в виду: 1) состав присутствия и порядок заседаний, и 2) порядок рассмотрения дел.

I. По общему закону, установленному вообще для коллегий, Сенат не может приступать к решению дел, если в присутствии его нет трех наличных сенаторов. Министр юстиции обязан наблюдать за исполнением этого правила*(1763). Если в присутственный день в д-те не окажется трех сенаторов, обер-прокурор обязан пригласить в заседание из другого д-та младшего сенатора. Правило это не распространяется на Певрый департамент. Ввиду означенной необходимости, закон обязывает сенаторов непременно являться в заседание. Сенаторы, занятые другими поручениями по службе, обязаны присутствовать в д-тах по крайней мере два раза в неделю, а в общих собраниях каждый раз. Правило это не распространяется на министров, на сенаторов, управляющих отдельными частями в министерствах, товарищей министра, генерал-губернаторов и главных начальников губерний. Они присутствуют в сенате в свободное время или когда сочтут это нужным.

Заседания д-тов должны происходить вообще во все присутственные дни; для общих собраний назначается один день в неделю*(1764). Экстренные собрания могут быть назначаемы министром юстиции.

Правило 11 октября 1865 года сделали заседания гражданских и уголовного депар-та публичными. Именно при докладе гражданских и уголовных дел имеют право присутствовать тяжущиеся, подсудимые, поверенные их и посторонние лица*(1765). Для прочих д-тов сохранила свою силу 75 ст., по которой вход в присутствие посторонним лицам воспрещается*(1766).

II. Суждению о деле предшествует доклад, производимый канцеляриею, на обязанности которой лежит и представление различных сведений и объяснений. В этом отношении даже правила 11 октября не внесли ничего нового в делопроизводство сената. Ст. 13 и 93 этих правил постановили, что доклад производится изустно одним из членов суда или секретарем, по назначению председателя. К сенату эти статьи не применяются. Но, применительно к 14 и 94 ст. прав. 11 октября, тяжущиеся или подсудимые (или поверенные их) по окончании доклада могут представлять свои объяснения, что конечно не означает права состязания сторонам, признанного необходимым условием выяснения существа дела уставами 1864 года. "Объяснения" тяжущихся являются как бы дополнением к докладу, на основании которого присутствие постановляет свою резолюцию. Охранение порядка заседаний, доклада и объяснений лежит на первоприсутствующем Независимо от доклада, сенаторы могут ознакомиться с делом из записок, составленных указанным выше порядком. Они раздаются сенаторам за неделю или две до слушания дела*(1767). Записки эти, в глазах закона, являются, впрочем, средством вспомогательным. По 246 ст. учрежд. сената, дела в сенате должны быть открыты каждому сенатору*(1768). Записки раздаются им заранее с тою целью, чтобы они могли "сообразить ее с делом, в присутствии на столе лежащим, вникнуть во все обстоятельства, и, в случае надобности, объясниться с делопроизводителями".

По окончании доклада, сенаторы приступают к суждению о деле. В делах уголовных и гражданских суждению предшествует постановка вопросов первоприсутствующим, причем каждому сенатору предоставляется делать на них замечания*(1769). При суждении, голоса сенаторов собираются по каждому вопросу отдельно; собирание голосов начинается с младшего сенатора. По прочим делам, каждый сенатор высказывает свое мнение по прочтении доклада. Если мнения сенаторов окажутся единогласными, то данная ими резолюция составляется канцеляриею и вносится в журнал. При разногласии начинается диспут и право голоса дается сенаторам, начиная с младшего. При объявлении своих мнений, сенаторы пользуются свободой*(1770).

III. При постановлении решений, Сенат, до последнего времени, подчинялся следующим общим правилам: в департаментах для силы решения требовалось единогласное постановление сенаторов; в общих собраниях дела решались большинством 2/3 голосов*(1771). Относится ли начало единогласия ко времени Петра Великого? До появления исследования г. Петровского, к этому мнению склонялись все. Но г. Петровский, опираясь, главным образом, на подлинные дела, хранящиеся в московском архиве, доказал, что Сенат при Петре Великом постановлял свои решения по большинству голосов*(1772). Несомненное постановление о единогласии находится в известном нам указе Екатерины II (1763г.), коим в сенате учреждены департаменты и общее их собрание. Как департаменты, так и общее собрание должны были решать дела единогласно. Можно ли назвать это постановление личным распоряжением Екатерины, или императрица только утвердила старый обычай? Для разрешения этого вопроса требуется ближайшее ознакомление с делопроизводством Сената при преемниках Петра Великого. Во всяком случае, знатоки сенатского делопроизводства, как граф Завадовский, считали это правило коренным. Жалуясь (в 1801 г.) на упадок Сената при Павле I, Завадовский говорил: "в таком положении издано повеление решать в нем дела по большинству голосов, в опровержение коренного права, что голос и одного сенатора силен был остановить дело". Настояния Сената не привели, впрочем, к желанному им результату. Учреждение 1802 года, утвердило общим правилом, что в департаментах дела решаются единогласно*(1773); но в общих собраниях велено решать дела если и не простым большинством, то большинством 2/3 голосов. Правило это оставалось неизменным до последнего времени.

Первая перемена последовала в 1869 году, когда повелено было: "дела, производящиеся в правительствующем сенате в частном порядке, а равно дела как по жалобам на присутственные места и на должностные лица административного ведомства, так и по представлениям сих мест и лиц", решать в департаментах Сената окончательно большинством 2/3 голосов*(1774). Постановление это касается, очевидно, главным образом первого департамента, имеющего дело с жалобами на присутственные места и с представлениями мест и лиц административного ведомства*(1775).

Затем, в 1873 году изменен порядок постановления определений в общих собраниях сената. Именно новый закон постановил, что в 1-м и 2 м общих собраниях все дела, кроме поступающих из Первого департамента, решаются окончательно простым большинством голосов. Для 1-го департамента оставлен прежний порядок*(1776).

Таким образом, порядок постановления Сенатом своих решений и определений представляет четыре формы:

1. Для всех вообще дел, решаемых в департаментах, требуется единогласие;

2) для дел, исчисленных в примечании к 127 ст., в департаментах требуется большинство 2/3 голосов;

3) в общих собраниях все вообще дела решаются простым большинством;

4) дела, переносимые в общее собрание из 1-го департамента, по-прежнему решаются большинством 2/3.

Во всяком случае, для департаментов закон постановляет более строгие условия: единогласие или большинство 2/3. При такой строгости форм, закон естественно должен был озаботиться, чтобы разногласие не возникало из обстоятельств ничтожных или из простого недоразумения. Устранение таких разногласий и составляет задачу обер-прокуроров.

В случае разногласия, т. е. в том случае, если в департаменте не составляется единогласия или большинства 2/3, обер-прокурор обязан, в течение 8 дней, дать департаменту письменно согласительное предложение. Цель согласительного предложения - склонить сенаторов к резолюции единогласной или к большинству 2/3*(1777). Предложения докладываются департаменту, но отзывы на них испрашиваются только от тех сенаторов, которые участвовали в решении дела. Следовательно, закон воспрещает подкреплять согласительное предложение новыми голосами, не участвовавшими в деле. Прений по согласительным предложениям не допускается; каждый сенатор должен только объявить согласен ли он с предложением, или остается при прежнем мнении. При несогласии сенаторов с предложением обер-прокурора, дело ipso jure переносится в общее собрание сената; именно обер-прокурор переносит дело, не испрашивая на то предварительного согласия министра юстиции.

При разногласии в общих собраниях, обязанность соглашать мнения возлагается на министра юстиции. Для этой цели, дело передается на предварительное обсуждение консультации, учрежденной при министерстве юстиции*(1778). Согласительное предложение составляется юрисконсультом, на основании журнала консультации*(1779). Оно докладывается общему собранию на том же основании, как и предложения обер-прокуроров департаменту. Прений по предложениям не допускается. При несогласии Сената с предложением, дело вносится министром, через государственный совет, на высочайшее усмотрение.

IV. Решение каждого департамента, постановленное единогласно или по большинству 2/3 голосов, вступает в законную силу, если не последует протеста обер-прокурора. На обязанности обер-прокурора, как мы видели, лежит надзор за решением дела; он "охраняет порядок суждений и правильность в решениях". Таким образом, на его обязанности лежит надзор не только за соблюдением установленных форм делопроизводства и правильностью в избрании и применении закона, но и за правильностью решений в их существе Поэтому закон не определяет существа его протеста какими-либо отдельными предметами; 137 ст. у. с. говорит вообще о несогласии обер-прокурора с резолюциею сенаторов, хотя бы единогласно данною. В случае такого несогласия, обер-прокурору предоставляется, в течение 8 дней, предложить о том сенату. Если сенаторы останутся при прежнем мнении, обер-прокурор представляет дело министру юстиции. Последний, уважив протест обер-прокурора, разрешает перенос дела в общее собрание.

В общих собраниях те же права принадлежат министру юстиции. При несогласии своем с резолюциею собрания министр может дать ему от себя предложение. Если сенаторы останутся при прежнем мнении, дело переносится на высочайшее усмотрение через государственный совет.

Согласие обер-прокурора (в общем собрании - министра юстиции) не есть единственное условие, при котором резолюции Сената вступают в силу. По некоторым делам требуется согласие министров или лиц, пользующихся правами министров. Именно сюда относятся дела административные или сопряженные с казенным интересом, при решении которых требуется участие министров. Участие это выражается в различных формах:

1. В первом департаменте дела этого рода (за указанными ниже исключениями) докладываются не иначе, как в присутствии министра, до которого дело относится, или, в указанных законом случаях, его товарища. Доклад этих дел производится для каждого министерства раз в неделю, в день, назначенный по соглашению с обер-прокурором 1-го департамента*(1780). Мнение министра исчисляется в общем счете голосов сенаторов.

2. Из этого правила исключается ряд дел по жалобам чиновников на действия их начальства, на неправильные постановления губернских правлений, по различным делам казенного управления и т. д. Эти дела докладываются вне присутствия министров, но определения Первого департамента, с подлинными делами, препровождаются, прежде подписания сенаторами, к соответствующим министрам. При несогласии министра подписать определение он представляет сенату свое заключение, которое докладывается в присутствии его или товарища министра. Если затем в департаменте не составится узаконенного числа голосов, дело переносится в общее собрание.

3. Во всех прочих департаментах дела, подлежащие решению при их участии, докладываются без истребования предварительных заключений министерств и вне присутствия министров. Но определения департамента, прежде подписания их сенаторами, препровождаются к министрам, которым, в случае несогласия их, предоставляется давать свои заключения. Заключения докладываются департаменту, и если последний не примет мнения министра, то дело переносится в общее собрание*(1781).

V. Исполнение по делам, решенным в сенате, производится по определениям, подписанным сенаторами и пропущенным обер-прокурорами (или министром юстиции для общих собраний). Исключениями из этого правила являются: 1) дела, по коим особых определений не требуется, но исполнение чинится по одним журнальным постановлениям, и 2) дела, по коим требуется высочайшее разрешение. Мы рассмотрим прежде всего общий порядок исполнения.

По каждому делу, выслушанному в департаменте (или в общем собрании), сенаторы дают словесные резолюции. Составление резолюций в письменной форме возлагается на канцелярии, делопроизводители которых могут дополнять их "существом дела, согласно с разумом и словами закона". Составленная и одобренная сенаторами*(1782) резолюция вносится в журнал. "Журнал делится на две части: в одну вносятся резолюции, по которым должны быть составлены особые определения; во вторую - те, по коим не составляется особых определений". Журнал скрепляется делопроизводителями и подносится к подписи сенаторов, на другой день по одобрении ими резолюции. По резолюциям, внесенным в 1-ю часть журнала, составляются особые определения или приговоры. Определения составляются в канцелярии и скрепляются делопроизводителями. Затем они поступают на просмотр обер-прокуроров (или министра юстиции), которые, в случае согласия с определением, делают надпись: читал. После того определения прочитываются в присутствии и подписываются сенаторами. Определения, подписанные сенаторами, возвращаются к обер-прокурорам (или к министру юстиции); они делают на них надпись исполнить и передают к исполнению. Засим определения, смотря по обстоятельствам дела, излагаются в виде указов*(1783), введений*(1784), всеподданнейших докладов и рапортов*(1785); в иных случаях в виде сообщения копий с указов и определений через министра юстиции*(1786). Указы и ведения Сената исходят за подписью обер-секретаря, скрепою секретаря и справкою помощника секретаря, и записываются в исходящей книге у экзекуторских дел*(1787). Наблюдение за исполнением сенатских указов подчиненными местами возлагается на экзекуторов.

2. По журнальным постановлениям исполняются резолюции, которыми дело не разрешается в существе, но постановляется или возвратить просьбу с надписью, или передать дело в другой д-т Сената и т. п. Но и эти журнальные постановления должны быть просматриваемы и пропускаемы обер-прокурорами.

3. На высочайшее усмотрение, через министра юстиции, восходят следующие определения сената: 1) которыми дворяне или чиновники присуждаются к наказаниям, сопряженным с лишением или ограничением прав состояния, и определения по делам, где дворянство подсудимых сомнительно; 2) определения, заключающие в себе ходатайство о помиловании преступников или о смягчении наказания в размерах, выходящих за пределы власти сената; 3) определения по делам о возведении в дворянское достоинство и об утверждении в этом достоинстве по представленным документам; 4) по делам о перемене фамилий; 5) о дозволении сенату пересмотра его решений; 6) по делам, производимым в сенате вследствие высочайших повелений, если в означенных повелениях предписано будет донести Государю о решении сената.

Делопроизводство в кассационных департаментах

§ 107. Согласно общим началам, принятым новыми судебными уставами, центр тяжести всего делопроизводства лежит в присутствии, а не в канцелярии. Затем, роль прокурорского надзора значительно изменилась, как мы видели выше. В этом духе составлен и общий наказ кассационным департаментам.

1. Вступление и первоначальное движение дел. В порядке приема прошений, жалоб и всякого рода бумаг, присылаемых по почте, наказ не отступает от общих правил, установленных для сената. Именно: все бумаги и пакеты поступают в главное сенатское дежурство, откуда они принимаются помощниками обер-секретарей, исправляющими должность архивариуса*(1788). Прошения, жалобы и т. п., подаваемые лично, принимаются или первоприсутствующими департаментов*(1789), или сенаторами, по очереди*(1790). Принятые бумаги, с пометою первоприсутствующего, сдаются архивариусу. Все пакеты и бумаги, адресованные в кассационные департаменты, архивариус вносит во входящий реестр; но если они адресованы на имя первоприсутствующего или обер-прокурора, то архивариус обязан немедленно передать их означенным лицам. Затем, передача бумаг и дел сенаторам и обер-прокурорам производится не иначе как через архивариуса.

Доклад дел возлагается на сенаторов, a распределение дел для доклада производится первоприсутствующим, по взаимному соглашению между сенаторами и по установленной очереди. Поэтому каждое вновь поступившее дело, с подписью первоприсутствующего, отсылается к сенатору, которому оно назначено для доклада. Затем все бумаги, следующие к делу, начатому производством, отправляются архивариусом к докладывающему сенатору. Труды по составлению доклада возлагаются, как сказано, на сенаторов; но докладывающий сенатор может поручить обер-секретарю составить справку из прежних решений департамента. По рассмотрении дела сенатором, оно отсылается к обер-прокурору для изготовления заключения. Самый день доклада назначается первоприсутствующим, y которого ведется очередной список дел, назначаемых к слушанию. Объявление о назначении дела к слушанию вывешивается в приемной комнате Сената за неделю до доклада, а за день до этого дня обер-прокурор или его товарищ возвращают дело к докладывающему сенатору.

2. Присутствие кассационного департамента, как всякого судебного места, составляется minimum из трех сенаторов, считая в том числе и первоприсутствующего. При недостатке наличных членов, первоприсутствующий обязан пригласить младшего сенатора из другого департамента. Независимо от присутствующих сенаторов, в каждом заседании должны находиться: 1) обер-прокурор или товарищ его и 2) обер-секретарь. Первоприсутствующий имеет следующие права: 1) он открывает и закрывает заседания; 2) наблюдает за порядком заседания, для чего он вооружен дисциплинарными правами, и за порядком слушания и решения дел. В распоряжении его состоит судебный пристав. В отсутствие первоприсутствующего, место его занимает старший из наличных сенаторов. Заседания департаментов, кроме заседаний распорядительных, публичны. Закон определяет случаи, когда дело слушается при закрытых дверях*(1791).

3. Доклад и решение дел. При докладе и решении дел Сенат руководствуется общими правилами, установленными для судебных установлений. Доклад дела производится сенатором и заключается в изложении: 1) обстоятельств дела, относящихся к предмету жалобы или протеста; 2) обжалованного приговора; 3) причин к ходатайству об отмене приговора; 4) законов, относящихся к делу, и 5) примерных решений Сената*(1792). Кроме того, докладывающий прочитывает особенно важные документы из дела. За докладом следует заключение обер-прокурора и объяснение участвующих в деле лиц, если они находятся в заседании. Постановление это показывает, что в состав процедуры кассационных департаментов не входит состязание сторон. Устранение состязательного начала мотивируется тем, что оно, "будучи наилучшим средством для приведения в ясность существа дела, не может иметь того же значения при кассационном производстве, при котором все вопросы, подлежащие разрешению, сводятся более или менее к толкованию закона и для этого достаточно, если кассационный департамент будет иметь в виду заключение обер-прокурора, как блюстителя за охранением силы законов". Нужно заметить, что этот взгляд нашего законодательства не разделяется законодательствами иностранными. Во Франции при кассационном суде имеются даже особые адвокаты*(1793). По окончании объяснений, присутствию предлагается проект вопросов, подлежащих разрешению. Они составляются и предлагаются докладывающим сенатором, причем обер-прокурору и лицам, участвующим в деле, предоставлено право обратить внимание Сената и на другие вопросы. Постановка вопросов, в окончательной форме, принадлежит присутствию, они провозглашаются первоприсутствующим.

Разрешение вопросов происходит в совещательной комнате, где не могут находиться ни лица прокурорского надзора, ни участвующие в деле лица*(1794). Первоприсутствующий, по каждому вопросу, отбирает мнение сенаторов, начиная с младшего; собственное мнение он объявляет под конец. По отобрании голосов по всем вопросам, первоприсутствующий делает на вопросном листе соответствующие отметки. Вопросы решаются по большинству голосов; при разделении их, голос председателя дает перевес*(1795). Принятое решение провозглашается первоприсутствующим публично.

4. Резолюции кассационных департаментов*(1796) присоединяются к общему журналу, составленному обер-секретарями. Некоторые резолюции, коими не разрешаются жалобы или просьбы в существе,*(1797), исполняются по журнальным постановлениям, для чего они пишутся непосредственно с соображениями, по форме, установленной для частных определений*(1798). Исполнение по резолюциям, которыми разрешены просьбы в существе, производится по особым частным определениям*(1799). Они изготовляются докладывавшим дело сенатором и передаются им первоприсутствующему. По рассмотрении и утверждении их присутствием, они передаются обер-секретарю, который и представляет их сенаторам для подписи.

По делам, где кассационные департаменты действуют в качестве судебной инстанции, составляются подробные решения, приговоры и особые протоколы заседаний.

IV. Особые установления при сенате

§ 108. Независимо от общих учреждений, входящих в состав сената, при нем, для различных целей, имеются специальные учреждения. Сюда относятся: 1) хозяйственный комитет; 2) сенатское казначейство; 3) сенатский архив; 4) метрика и 5) сенатская типография.

I. Хозяйственный комитет, получивший свое устройство в 1834 году*(1800), предназначен для заведования: 1) суммами, ассигнуемыми вообще на Сенат и принадлежащими к сенатской типографии с книжною лавкою, и 2) содержанием сенатского здания, церкви и служительской команды. В главном ведении комитета находится как приход и расход денег, так и все хозяйственные распоряжения*(1801). Он подчинен министру юстиции и состоит из председателя и членов. Председателем назначается министром юстиции один из обер-прокуроров, а члены - из чиновников, состоящих за обер-прокурорскими столами. В числе членов должен быть и смотритель сенатского здания. При комитете состоит архитектор. Комитету подчинены казначейство и, в хозяйственном отношении, контора типографии и комиссар книжной лавки. Они не могут сделать никакого расхода или хозяйственного распоряжения без ведома и предписания комитета.

II. Сенатское казначейство ведает прием, хранение и распределение всех поступающих в Сенат сумм и бухгалтерию по всем частям. Оно состоит из казначея, контролера, бухгалтера, канцелярских служителей и подчинено хозяйственному комитету.

III. Сенатский архив предназначен для хранения оконченных и не подлежащих более производству дел сената. Именно в него поступают: высочайшие указы, журналы и протоколы Сената и дела. Под главным начальством обер-прокурора первого департамента, он состоит из заведующего архивом, секретарей и архивариусов*(1802).

IV. Метрика есть особый архив, учрежденный в 1803 году*(1803) для хранения разных актов, имевшихся прежде в метриках литовской и коронной. Метрика учреждена при канцелярии 1-го отделения III департамента Сената и состоит под главным начальством обер-прокурора III департамента, из метриканта и его помощников. На обязанность метрики, кроме хранения содержащихся в ней актов, возлагается: 1) выдача, по просьбам частных лиц, выписей из метрических книг и копий с гербов родословных; 2) засвидетельствование представляемых в метрику, для явки, документов*(1804).

V. Сенатская типография предназначена для печатания: 1) всех узаконений, издаваемых от сената; 2) сенатских ведомостей и при них объявлений; 3) объявлений о запрещениях и разрешениях имуществ; 4) записок по делам, докладываемым в сенате. Затем, типографии дозволяется принимать и частные работы, по добровольным условиям. Типография управляется директором под главным ведомством обер-прокурора 1-го департамента*(1805).

V. Заключение

§ 109. Из обозрения круга дел, предоставленных в настоящее время Сенату, и учреждений, его составляющих, можно придти к следующим заключениям:

1. Элементы правительственный и судебный, первоначально не разграниченные в его учреждении, разделялись все больше и больше и с учреждением кассационных департаментов разграничились окончательно. Сенат слагается из установлений, имеющих различные задачи и даже действующих особым порядком.

2. Следует ли из этого, чтобы законодательству нашему надлежало обратиться к мысли об окончательном разделении сената, об учреждении как бы двух сенатов, одного правительствующего, другого судебного, как это предлагалось часто? Такую мысль следовало бы назвать несчастною. Различаясь в своих специальных целях, департаменты Сената должны быть связаны в одно целое учреждение, в отношении общих целей и общего своего значения. Сенат должен остаться учреждением, поставленным во главе всего подчиненного, т. е. подзаконного управления, местом, поддерживающим силу закона, наблюдающим за действиями мест и лиц подчиненных и охраняющим законные права каждого. Роль учреждения, каким должен был явиться Сенат по мысли Петра Великого, в монархии неограниченной всегда будет весьма велика. Не о разделении, а о лучшем сочетании сенатов правительствующего и судебного следует думать каждому, кто заинтересован успехами нашего управления. Это вызывается настоятельными и вполне современными потребностями. С разделением Сената на правительствующий и судебный увеличится антагонизм между ведомствами судебным и административным, и в кругу наших учреждений не будет уже посредствующего элемента, установления беспристрастного, способного сдержать увлечения разных мест и лиц. Напротив, при надлежащем сочетании элементов сенатского учреждения получится установление, способное разрешать все спорные вопросы не в интересах того или другого ведомства, не в видах той или другой власти, а исключительно в духе закона и для пользы дела. Не должно забывать также, что многие вопросы в настоящее время предоставлены совместному разрешению 1-го и кассационных департаментов; что, по некоторым правам своим, первый департамент имеет ближайшее отношение к интересам судебного ведомства. Задачи и интересы разных департаментов, несмотря на их различие, так тесно связаны между собою, что дать этим департаментам особое существование нельзя, без явного ущерба для дела. Наконец, с расчленением Сената умалится и авторитет разделившихся частей, авторитет, который все с давних пор привыкли соединять с именем сената. В настоящее время департаменты действуют особо, но сила указов каждого из них поддерживается авторитетом целого учреждения, и определения его должны быть исполняемы, как и определения всего сената. При отсутствии такого единства, значение отдельных департаментов потерпит ущерб.

3. Если Сенат и нуждается в преобразовании, то именно в указанном выше духе. Особенно учреждение первого департамента нуждается в реформе, приноровленной к потребностям времени. Земское, городовое, крестьянское положения и судебные уставы возложили на него новые и важные обязанности; прежние права его получили особенное значение с развитием нашей администрации. Поэтому формы, которыми определяется его деятельность, в настоящее время недостаточны. Он должен получить возможность решать подлежащие его рассмотрению вопросы самостоятельно и окончательно. С самостоятельностью не согласны права, предоставленные обер-прокурору и министру юстиции; он не может решать дел окончательно, пока не изменятся правила о переносе дел в общие собрания и даже в государственный совет, по протестам прокурорского надзора. Для преобразования этого важного установления нет нужды изобретать новые правила и взыскивать новые начала. Учреждение кассационных департаментов представляет для этой цели готовый и удовлетворительный образец.