38. Органы государства

От понятия государственной власти нам нужно перейти к госу­дарственной организации, посредством которой эта власть осуще­ствляется. Мы знаем, что государство не имеет естественной воли в психологическом смысле этого слова, что его воля создается из индивидуальных воль отдельных физических лиц путем их взаимо­действий.

B сущности, все члены государства служат в известном отношении го­сударственным целям, но еще не являются в силу этого его органами, а только играют роль субъектов обязанностей по отношению к нему. Плательщики налогов, например, служат государственным целям, но они — не органы государства; солдаты точно так же служат государ­ству, но они не органы, а только слуги государства; наконец, можно даже сказать, что и преступники, например, когда они добровольно заявляют о своих преступлениях и отдаются в руки правосудия, слу­жат тем самым интересам государства, но, разумеется, органами его при этом не делаются. Существенный признак органов государства в том, что они не только ему служат, но и участвуют в образовании государственной воли.

Органом государства может называться только тот, кто совершает известные юридические акты, которые считаются проявлением воли государства в праве, или, по крайней мере, кто участвует в соверше­нии таких актов. Даже лица, состоящие на государственной службе, во многих случаях не являются органами государства. Профессор университета, например, когда преподает, хотя и состоит на госу­дарственной службе, не совершает никаких юридических действий от имени государства и потому не выступает в качестве органа госу­дарства.

B приведенных примерах одно физическое лицо, взятое в отдель­ности, может совершать акты, признаваемые в праве проявлениями воли государства. Ho еще чаще в образовании акта государственной воли принимает одновременно участие целая группа физических лиц. Ha этом основании государственные органы можно делить на перед собой такого рода органы, которые состоят из многих физических лиц, но дей­ствующих не на равных правах, а так, что получают преобладание воли одного физического лица, то имеем бюрократический орган, таково, например, каждое отдельное министерство в России. Эта ор­ганизация состоит из многих физических лиц, но решающая роль в ней принадлежит одному физическому лицу, а остальные образуют совещательное при нем учреждение (совет министра) или подготав­ливают и докладывают ему подлежащие его решению дела (директо­ра департаментов и подчиненные им чиновники).

Органы всех указанных видов — единоличные и многоличные, коллегиальные и бюрократические могут, в свою очередь, для совер­шения тех или иных актов соединяться в дальнейшие группы. Об­разование государственной воли в современных государствах есть чрезвычайно сложный процесс. Иногда для совершения известно­го акта государственной воли требуется совместная деятельность целого ряда единоличных, коллегиальных и бюрократических ор­ганов.

Кроме разделения государственных органов по их внутреннему составу существует еще другое, играющее весьма важную роль в науке государственного права разделение по их положению в государстве. C этой точки зрения различают органы высшие, или непосредствен­ные, и подчиненные, или посредственные.

B чем же заключается это различие? Мы знаем, что государствен­ная власть основывается на общественном признании, т.е. на обще­ственно признанных юридических нормах, которые предписывают повиновение государственной власти. Ho эти юридические нормы необходимо должны заключать в себе известные общие начала орга­низации государства, которые входят таким образом в область непо­средственного общественного признания. Без признания известных принципов государственного строя, т.е. известных органов государ­ства, нельзя представить себе и повиновения власти. Нельзя повино­ваться «государству» вообще, повиновение возможно лишь конкрет­ному государству, так или иначе организованному. Поэтому в каждом государстве должны быть такие органы, которые имеют основание непосредственно в общем признании, существование которых нераз­рывно связано с основной обязанностью публичного права — обя­занностью повиновения. Такие органы, существующие в силу самого государственного устройства, органы, без которых государство суще­ствовать не может, называются непосредственными, или высшими, органами государства. Таковы в конституционных странах — монарх и парламент, состоящий обыкновенно из двух палат.

Ho кроме этих непосредственных органов, без которых нель­зя представить себе государство и которые поэтому не могут быть его созданием, государство может создавать себе другие органы, существование которых основано уже не на первоначальных юри­дических нормах, лежащих в основе самого государства, а на воле уже сложившегося, организованного государства.

Таким образом, основное различие между непосредственными и посредственными органами заключается в том, что первые существу­ют в силу самого государственного устройства, вторые — в силу актов воли государства. Отсюда вытекают и дальнейшие различия между этими двумя разрядами органов. Прежде всего — различие в юриди­ческом положении их по отношению к государству как к целому.

Когда говорят о юридических отношениях между органами госу­дарства и государством, то употребляют, в сущности, неточное выра­жение. Собственно говоря, между органом государства как таковым и государством как целым не может быть юридических отношений. Органы государства являются составными частями государственного устройства, они не могут иметь никаких интересов, отличных от ин­тересов государства, и поэтому не могут быть субъектами прав, юри­дическими лицами. Они не могут иметь ни прав, ни обязанностей по отношению к государству, потому что они сами — государство в его конкретном воплощении. Нельзя иметь права и обязанности по от­ношению к самому себе.

Ho органы состоят из физических лиц, и вот те физические лица, которые входят в состав государственных органов, могут стоять и даже необходимо стоят в юридических отношениях к государству, имеют по отношению к нему права и обязанности. Эти права и обя­занности физических лиц, из которых состоят государственные органы, различны, смотря по тому, является ли данный орган непо­средственным или посредственным. A именно — в основе юридиче­ских отношений между государством и теми физическими лицами, которые образуют государственные органы государства, может ле­жать либо право физического лица быть органом, либо обязанность быть органом, т.е.

Может возникнуть вопрос, по какому наглядному признаку отли­чить, где человек имеет право быть органом и где положение органа на него налагается как обязанность. B качестве такого критерия мож­но указать на внешний отличительный признак субъективного права, заключающийся в том, что субъект права не может быть лишен его по усмотрению другого лица. Он может лишиться своего права, если наступят известные условия, которые предусмотрены юридически­ми нормами, например, если он осужден по приговору суда, но не в зависимости от свободного решения чьей-либо посторонней воли. Поэтому органы непосредственные, имеющие субъективное право на свое положение в государстве, не могут быть лишены его по усмо­трению другого органа. Так, например, никто не может лишить мо­нарха права на престол или депутата его места в парламенте. Правда, депутат может потерять свои полномочия в силу наступления извест­ных событий, предусмотренных объективным правом, например, в силу судебного приговора, но никакой другой орган не может отнять у него эти полномочия по своему усмотрению. (Роспуск парламента есть лишь кажущееся исключение из этого правила, ибо право депу­тата не есть право быть народным представителем вообще, а право быть им в данном составе парламента; монарх может прекратить полномочия всего парламента в целом, но не может лишить полно­мочий ни одного депутата отдельно от прочих.)

B ином положении находятся посредственные, или подчиненные, органы государства, или, точнее, составляющие эти органы физиче­ские липа, которые обыкновенно называются «должностными лица­ми», или «чиновниками».

Прежде всего они могут быть устранены от должности без наступ­ления события, точно предусмотренного юридическими нормами, только потому, что высший орган признает это необходимым в ин­тересах государственного целого. Правда, в современных конститу­ционных государствах такое устранение от должности применяется, безусловно, и без всяких ограничений обыкновенно лишь по отно­шению к лицам, занимающим так назыв. политические должности (министрам, губернаторам и т. п.). За другими должностными лицами большей частью признается право, гарантирующее их от субъектив­ного произвола начальства. Ho эта гарантия относится, собственно, не к положению чиновников в качестве органов, а только к почетным и имущественным правам, связанным с этим положением. Чиновни­ку гарантировано известное содержание, известный титул, и эти пра­ва его не зависят от произвола высших органов. Ho он может быть, с сохранением этих прав, перемещен на другую должность или даже вовсе оставлен без определенной должности.

Нужно сказать, что есть и такие должностные лица, которые не могут быть лишены своего положения по усмотрению высшей вла­сти, так назыв. несменяемые должностные лица. Сюда относятся су­дьи. Несменяемость судей — основное правило во всех культурных государствах. Ho она вовсе не означает, что судье принадлежит субъ­ективное право на свое место. Это будет ясно из следующего при­мера. Представим себе, что по ошибочному судебному приговору из­вестный судья лишен своей должности, а потом ошибка вьшснилась, и он бьш восстановлен в своих правах. Может ли он требовать, чтобы ему отдали то же самое место, которое он потерял и которое занято другим? Нет. Субъективного права на свою должность он не имеет. Напротив, ошибочно осужденный депутат парламента в случае от­мены приговора может требовать обратно свое место в парламенте (разумеется, если еще существует тот состав парламента, в который он бьш избран).

Во-вторых, нужно указать еще одно различие между непосред­ственными и посредственными органами. Мы знаем, что субъектив­ное право есть обеспечение возможности удовлетворения интереса посредством установления господства осуществляющей этот инте­рес воли над другой волей. B основе всякого субъективного права лежит, таким образом, признанный и защищенный объективным правом интерес. Следовательно, и принадлежащему известному фи­зическому лицу праву быть органом государства должен соответ­ствовать определенный индивидуальный интерес этого лица. B чем же заключается этот интерес? Конечно, предметом деятельности органов государства являются не индивидуальные интересы физи­ческих лиц, составляющих эти органы, а общественные интересы, благо государства как целого. Ho самая возможность определять общественный интерес согласно своим политическим убеждениям, направлять государственную волю или повлиять на ее направление может являться предметом индивидуального интереса физическо­го лица. Этот интерес есть интерес высшего порядка сравнительно, например, с интересами, лежащими в основе имущественных прав, но все же интерес индивидуальный, он и составляет основу субъек­тивного права на органическое положение, принадлежащего непо­средственным органам государства. Удовлетворение этого интереса возможно, однако, лишь тогда, когда человек, призванный к участию в образовании государственной воли, может в отведенной ему сфе­ре влияния действовать свободно, руководясь своим собственным разумением государственного блага, а не указаниями других лиц. Вот почему непосредственные органы государства, имеющие субъ­ективное право на свое положение (монарх, президент республики, депутаты парламента), не подчинены никаким другим органам и не могут ни от кого получать обязательных указаний относительно на­правления своей деятельности. Напротив, органы посредственные (чиновники) подчинены непосредственным органам и руководятся в своей деятельности их предписаниями. Подчиненные органы не имеют субъективного права на свое положение уже потому, что здесь нет необходимой основы для соответствующего такому праву инте­реса, нет возможности истолковывать государственный интерес и направлять государственную волю согласно собственным взглядам и убеждениям. Правда, из посредственных органов относительной свободой в своей деятельности пользуются судебные учреждения, HO и в их положении, по общему правилу, нет условий, необходи­мых для возникновения субъективного права на должность, ибо, во-первых, все суды, за исключением высшего кассационного или верховного, подчинены обязательным для них указаниям этого по­следнего, а, во-вторых, судебная деятельность, по самому существу своему, есть не самостоятельное определение общественного инте­реса в пределах закона, а исполнение воли законодателя.

B научном изложении государственного права каждой отдель­ной страны учение об органах государства составляет наиболее обширный отдел. B курсе общего государственного права следует отметить, что при изучении каждого отдельного государственно­го органа его приходится рассматривать со следующих различных сторон. Прежде всего нужно выяснить, какие физические лица вхо­дят в состав данного органа, на каких основаниях и каким поряд­ком они призываются к участию в образовании государства и какие юридические отношения устанавливаются по этому поводу между ними и государством. Это — учение о составе органа или учрежде­ния. Далее, если орган не единоличный, а многоличный, то нужно рассмотреть, в каких взаимных отношениях находятся образующие его лица, какая организация объединяет их в одно целое. Это — учение об устройстве органа (напр., об устройстве парламента). Затем, так как каждый орган выражает волю государства лишь в из­вестной сфере отношений, в известном круге дел, то необходимо определить этот круг, иначе говоря, компетенцию, или предметы ведомства, органа. Наконец, воля физических лиц, составляющих государственный орган, признается в праве волей государства толь­ко тогда, когда она выражена в известных формах. Поэтому при изучении каждого учреждения к рассмотрению его состава, устрой­ства и компетенции присоединяется еще рассмотрение его форм деятельности.