Избирательные реформы 1832, 1867 и 1884—1885 гг.
Еще Кромвель собирался отменить средневековые формы представительства в парламенте нации, однако их восстановление произошло отчасти при самом Кромвеле (в 1657 г. была восстановлена палата лордов), отчасти при последних Стюартах.
В течение XVIII столетия из 658 депутатов парламента мелкие города и селения, даже "гнилые местечки" (заброшенные деревни) выбирали 467 депутатов. Фактически это представительство контролировалось знатными землевладельцами при помощи специальной процедуры. Голосование было открытым. Депутатов называли заранее (это делали местные лендлорды), и тех, кто их не поддерживал, наказывали. Подсчитано, что примерно 424 депутата из числа парламентариев были фактически назначены местными землевладельцами.Лондон с полумиллионным населением имел представительство в четыре депутата, тогда как в малонаселенных и брошенных селениях, так называемых карманных местечках, проживали по 3—4 избирателя на одно депутатское место. Депутатским местом нередко приторговывали, оценивая его примерно в 2 тыс. ф. ст. Однако рост новых городов, усиление влияния на политику промышленного и торгово-финансового сословий, а также реформаторская активность партии вигов приблизили проведение давно назревшей избирательной реформы, что и произошло в 1832 г.
В ходе этой реформы, как и последовавших за ней в течение XIX в. еще двух реформ, были осуществлены перемены в двух направлениях: произведено перераспределение избирательных округов и расширен круг самих избирателей. Были лишены представительства 56 местечек, сокращены квоты еще 30 местечкам. Высво-божденные таким образом 146 мест были переданы в пользу городов, графств и регионов Шотландии, Ирландии и Уэльса. За счет изменения избирательного ценза был увеличен на треть корпус избирателей. В графствах избирателями стали собственники и арендаторы земли с доходом 10 ф. ст. в год, в городах — собственники и арендаторы домов и других строений с тем же размером годового дохода.
Таким образом, главным цензом, делающим возможным участие в политической жизни, стал размер собственности.В 1835 г. в Лондоне возникла ассоциация рабочих, которая выдвинула радикальные требования по дальнейшему реформированию избирательной системы: всеобщее избирательное право для мужчин, тайное голосование, отмена имущественного ценза для кандидатов в депутаты, уравнение избирательных округов, вознаграждение за труд депутатов и ежегодные перевыборы парламента. В поддержку подобных перемен развернулось целое движение, из-вестное под названием чартизм (требования его участников были изложены в виде петиции парламенту о народной хартии прав). Те же
требования после спада чартистского движения были подхвачены профсоюзами (тред-юнионами), которые надеялись с помощью избирателей-рабочих обрести влияние на политику палаты общин. В этой обстановке с инициативой проведения реформы избирательной системы были вынуждены выступать обе соперничающие политические партии, однако непосредственным исполнителем замысла стал кабинет консерваторов во главе с Дизраэли, который представил проект реформы, утвержденный затем с поправками.
Это случилось в 1867 г. Вновь было уменьшено представительство местечек и мелких городов. Города с населением от 4 до 10 тыс. получили только по одному депутатскому месту. В городах избирателями стали все владельцы и съемщики домов, уплачивающие налог в пользу бедных, и квартиросъемщики, уплачивающие в год не меньше 10 ф. ст. арендной платы. В графствах этот ценз был понижен до 5 ф. ст. годового дохода землевладельца. Налоговый ценз — уплата налога в пользу бедных — отныне засчитывался не только домовладельцам, но и многочисленным нанимателям небольших квартир, которые считались уплачивающими этот налог, поскольку его действительно выплачивал квартиросдатчик (домовладелец). В итоге состав избирателей сильно пополнился за счет городских ремесленников и рабочих.
В промежутке между второй и третьей избирательными реформами по инициативе либерального правительства вигов принимается Закон о тайном голосовании (1872 г.), целью которого было устранение подкупа избирателей.
В 1883 г. в развитие этой политики был принят закон, который ограничил суммы расходов на ведение избирательной кампании и обязывал организаторов этих кампаний представлять публичную отчетность. Одновременно был уточнен перечень наказаний за нарушение правил проведения избирательных кампаний.Третья избирательная реформа 1884—1885 гг. уменьшила пестроту избирательных цензов и продолжила политику перераспределения округов в пользу крупных городов. Отныне города с населением от 15 до 50 тыс. человек выбирали только по одному депутату, а в крупных городах такая же квота устанавливалась для округов в 50 тыс. Практиковалась мажоритарная система выборов (побеждал тот, кто собирал относительное большинство голосов). Реформа не смогла устранись всех диспропорций между числом избирателей и квотой депутатских мест.
Судебная реформа
Реформы судебных учреждений были вызваны целым рядом причин. Самым главным поводом послужило то обстоятельство, что к традиционному множеству источников права (обычное пра-
424
Часть II Современная история
I
во, общее право, право справедливости, обновляющееся торговое право, каноническое право и законы парламента) прибавилась весьма громоздкая система судов, которые эти источники должны были применять. Общее право применялось в основном в трех главных судах общего права, право справедливости применялось в Суде канцлера, каноническое право — в церковных судах, торговое и морское право — в Высоком суде Адмиралтейства.
Особенное неудобство создавала двойственность юрисдикции судов общего права и Суда канцлера, в результате которой истец мог заявить два отдельных иска в отношении одних и тех же фактов нарушения права. Дело усугублялось еще и скандальным пренебрежением персонала Суда канцлера своими служебными обязанностями, процветанием волокиты и взяточничества. Имелись коллизии в юрисдикции судов общего права и Высокого суда Адмиралтейства. Сложной и неоднородной являлась система апелляции как по гражданским, так и по уголовным делам.
Почти все эти несовершенства были устранены законами, принятыми в промежутке между 1825 и 1875 гг Завершение эти перемены получили в Законах о судоустройстве 1873 и 1875 гг., которые вступили в силу одновременно 1 ноября 1875 г.
В итоге судопроизводство стало более упорядоченным и единообразным. Для разбора мелких исков были созданы суды графств, каждый из которых имел своего судью, назначаемого канцлером из числа опытных адвокатов (барристеров) со стажем работы не менее семи лет. С введением юридической помощи малоимущим эти суды стали более доступными. Создание судов по делам о наследствах и разводах покончило с юрисдикцией церковных судов в отношении людей, не являющихся духовными лицами.Законы 1875 г. оформили создание нового Верховного суда, которому была передана юрисдикция всех высших судов общего права и права справедливости. Он был поделен на две части — Высокий суд и Апелляционный суд. Высокий суд стал обладать юрисдикцией трех бывших судов общего права — Суда казначей-ства, Суда общих тяжб и Суда королевской скамьи, а также Суда канцлера, Суда по делам о наследствах и разводах, Высокого суда Адмиралтейства и некоторых других территориальных судов. Высокий суд получил также право рассматривать апелляции на ре-шения судов графств. В нем были образованы пять отделений, которые фактически воспроизводили названия прежних высших судебных инстанций. Отделения Высокого суда являлись не отдельными судами, а инстанциями с равной компетенцией. Например, судья одного отделения мог заседать в качестве судьи в любом другом отделении.
Апелляционному суду была передана юрисдикция Суда казначейской палаты, Апелляционного канцлерского суда, Апелляци-
Тема 19 Конституционная история Англии XVIII—XIX вв
425
онного суда Ланкастера, юрисдикция по морским делам (за исключением призовых дел) Судебного комитета тайного совета. В палату лордов в качестве пожизненных ее членов были введены лица, имеющие юридическое образование и получающие особую плату за участие в осуществлении судебных функций палаты лордов.
Административное право и административная юстиция
Исследователи исполнительной власти и внутреннего управления XIX в. (Лоренц фон Штейн и др.) обратили внимание на известный контраст между методами государственного и административного права Если первым управляет идея формальной организации, то над вторым довлеют материальные цели и заботы, которые складываются в жизни под воздействием различных потребностей.
Административное, или, как его тогда называли, полицейское, право было связано с попечением о культурном благоустройстве (язык, национальность, общественная нравственность, религия, воспитание и хозяйственная деятельность). Оно регулировало политику в этой области. Особого внимания заслуживает область административного правосудия, которое имело весьма своеобразный опыт организации и регулирования в Англии Нового времени, особенно в период социальных реформ, происшедших в XIX в.Практика Англии в этой области давно признана поучительной в европейской литературе (работы Гнейста и др.), хотя складывалась она постепенно, путем различных компромиссов и обретения жизненного опыта. Еще со времени нормандского завоевания центральные правительственные учреждения помимо военных и налоговых забот взяли на себя также область правосудия и национального благоустройства. Королевская власть предоставляла заботу об общественном благоустройстве автономным учреждениям — гильдиям, церкви, но контролировала правильность и целесообразность их действий в судебном порядке. Дела-лось это при помощи обязательных "представлений" со стороны населения, к которым обращались королевские разъездные судьи. Определенную роль выполняла водная полиция (состояние водостоков, резервуаров, осушительных сооружений, плотин). На ежегодных ярмарках эпизодически функционировали суды "запыленных ног" (Pie-Powder Courts), которые стали прообразом коммерческих судов.
В XVI в. рядом со Звездной палатой при Тайном совете существовала палата для дел бедных людей (Court of Poor Merrs Causes), или палата прошений, председателем которой был лорд-хранитель тайной печати, а членами — специальные чиновники,
426
Часть II Современная история
именовавшиеся магистрами прошений (masters of requests). Сюда обращались по бедности или по отсутствию законных путей к осуществлению своих прав и когда не было надежды добиться удовлетворения своих притязаний в обыкновенных судах. Суды относились к этой палате враждебно, и она была упразднена в годы первой революции вместе со Звездной палатой.
Начиная с 1775 г.
возникает доктрина признания личной ответственности должностных лиц за официальные действия. Она определяется общими судами согласно с общим правом или со специальными законами (статутами). В этот период принципиальные положения административного права извлекаются из "довольно загадочной поговорки" (П.Г. Виноградов) о том, что "король не может быть не прав" (the King do not wrong), т.е. король не может быть повинен в правонарушении. На этом фундаменте в английском праве сложился принцип, согласно которому государство не несет ответственности за правонарушения, совершаемые от его имени. Отвечают за эти нарушения чиновники, исполнители; же-лательность восстановления всякого нарушенного права при этом признается и обеспечивается при помощи "прошения о праве" (Petition of Right). При этом сохраняется возможность для уголовного преследования исполнителей — министров, генерального ат-торнея, начальников департаментов.Существенное значение в этой практике имело обособление процедур восстановления права и ответственности за его нарушение. Такое обособление исключает возможность иска об убытках против казны. Возмещение таких убытков становится обязанностью должностного лица, действовавшего от лица казны. Государство, в свою очередь, может принять на себя расходы в этом направлении, считала судебная доктрина рассматриваемого периода, но принять их исключительно по доброй воле или из милости. Ответственность должностного лица и соответствующие иски деликатного свойства могли быть вызваны действиями, совершаемыми небрежно, ошибочно или без достаточного полномочия.
Таким образом, суд (судебная власть) становился своеобраз-ным гарантом прав сограждан и самого правового строя. В делах, связанных с контролем за администрацией, у суда было три важных технических приема — контроль при помощи судебных приказов (writs), направленных к подчиненным судебным инстанциям или административным учреждениям. Эти приемы возникли в XVIII—XIX вв. и после упорядочения сделались основными процессуальными категориями в административном и судебном праве.
Воспрещение (prohibition). Приказ издавался, чтобы не допускать присвоения судебными учреждениями не принадлежащей им компетенции (первоначально был нацелен на обуздание церковных судов и чиновных священнослужителей).
Тема 19 Конституционная история Англии XVIII—XIX вв 427
Предписание (mandamus). Приказ предназначался для тех случаев, когда высшие суды, и в особенности Суд королевской ска-мьи, признавали за истцом или жалобщиком несомненное право, но находили, что оно недостаточно обеспечено существующими процессуальными средствами. Таким приказом следовало воспользоваться в тех случаях, когда законом не было установлено про-цессуального средства, но справедливость, интересы благоустройства и разумное управление требовали такого средства. Этот же приказ использовался тогда, когда речь шла об уклонении подчиненных судов от выполнения своих законных обязанностей. Предписание в этом случае сводилось к тому, что судам предписывалось выслушать и решить дело, но по существу решения ничего не говорилось и никаких конкретных рекомендаций не давалось. Осведомление (certiorary). Приказ об осведомлении имеет целью проверку состояния дел в подчиненном суде или административном учреждении с целью удостоверения в его правильности, законности с процессуальной стороны. При этом делались различия между действиями, требующими административного благоусмотрения, и актами судебного свойства, связанными с апелляцией или разновидностью кассации (в последнем случае судебная власть обязывалась представить сведения для проверки вышестоящим судом). После начала в 1832 г. социальных и избирательных реформ, выдвинувших на первый план интересы среднего класса, центральная власть довольно долго не могла обеспечить известного единства руководящих действий и взглядов и потому некоторое время правила, но не управляла. Вместе с тем она отказалась от "военной выправки" бюрократических действий и порядков, столь результативных и характерных для Пруссии, и сохранила многие характерные элементы либерального режима — самоуправление местностей, личные свободы и инициативы.
В этот период судебная власть становилась почти единственным соединительным и упорядочивающим звеном между парламентом и местными политическими организациями. С помощью административного права судьи содействовали известному соглашению в работе центральных учреждений и местного самоуправления, склонного действовать по старинке. В этих условиях независимая судебная, "одинаково чуждая бюрократической централизации и местному самодурству" (Виноградов П.Г. Исторические основы английского административного права. Пг., 1917) власть стала посредником и авторитетом при разрешении административных споров.
Судебная власть утверждала в данной обстановке силу и авторитет "соображений справедливости, выходящей за пределы легальности" (например, сына уволили из кадетов за подделку документа; суд его оправдал; к ответственности по иску "прошение о
428
41
праве" привлечен начальник училища). Судебная власть стала ra-f рантией привлечения к ответственности местных и областных орга4 низаций за злоупотребления и ошибки подчиненных им лиц. Кро- ? ме того, ее контролю подлежали министерские акты, обязатель-| I ные постановления, которые подвергались проверке на соответствие общественным интересам. Правда, на практике это вело к "введению приблизительных юридических оценок, на глаз".
Так проходил процесс приспособления испытанного аппарата судебной автономии к новой задаче контроля над многообразными полуадминистративными, полусудебными учреждениями, относящимися к области особого административного, точнее, особого публичного права. И цель такого приспособления — противодействие попыткам "подчинить публичное право идеям административной целесообразности и бюрократической благоусмотрительно-
(П.Г. Виноградов).
сти
Создание гражданской службы
С увеличением объема правительственной власти кабинета министров произошло значительное увеличение чиновного и военного аппаратов, которые в свою очередь сильно повлияли на возвышение роли правительства в государственно-властной деятельности. Одним из элементов этой громадной административной структуры стала гражданская служба, которая целиком является творением XIX в. и отмечена, по мнению английских комментаторов, следующими важными свойствами: высокой оперативностью, неподкупностью и аполитичностью.
В первой половине XIX в. кадры административных ведомств комплектовались на основе патронирования. Вакансии на гражданской службе заполнялись друзьями и родственниками министров и тех членов парламента, на которых надо было воздействовать или которых надо было вознаградить в целях усиления поддержки правительства или существующего парламентского большинства. При смене правительства некоторые лица теряли свои посты в государственном аппарате и на их место назначались сторонники нового правительства.
Дальнейшее продвижение по службе зависело от положения правящей партии в парламенте. Одним из следствий патронирования нередко была такая ситуация, при которой многие должности были надежно монополизированы земельной аристократией и в центральном, и в местном аппаратах администрации. Обострение в середине века конкуренции и притязаний со стороны городских промышленных и торгово-финансовых кругов сопровождалось, в частности, и требованиями о реформе гражданской службы.
Тема 19 Конституционная история Англии XVIII—XIX вв 429
Эти требования были сформулированы в 1853 г. в специальном парламентском слушании по докладу Норскоута — Тревельяна. Чарлз Тревельян, один из докладчиков, в течение многих лет занимался административной работой в Индии, где реформы адми-нистративной службы уже были проведены в жизнь и значительно уменьшили масштабы взяточничества и семейственности в административных структурах Ост-Индской компании. Судя по некоторым комментариям, здесь был частично использован политико-органи-зационный опыт древнеиндийских государств.
Суть реформы состояла в следующем. Вводилась система открытых экзаменов как единственный способ комплектования службы. Экзамены проводились постоянной комиссией по делам гражданской службы, свободной от вмешательства министров и членов парламента. Так обеспечивалась изоляция службы от влияния партии большинства в палате общин. Персонал гражданской службы по образцу Ост-Индской компании подразделялся на два разряда — высший (интеллектуальный, определяющий общее направление деятельности) и низший (технический и обслуживающий персонал).
Проведение реформы стало возможным далеко не сразу. Она встретила сильное сопротивление земельной аристократии. Помогла избирательная реформа 1867 г. и новая расстановка сил в парламенте. В 1870 г. канцлер казначейства Роберт Лоу из либерального кабинета Гладстона сумел добиться издания в Тайном совете приказа о проведении в жизнь рекомендаций доклада Норскоута— Тревельяна 1853 г.
Первоначально гражданская служба представляла единый организм без строгого горизонтального деления на разряды; принцип конкурсных экзаменов тоже претворялся поначалу в разных формах. Впоследствии должности высшего ("руководящего") состава получили ныне сохраняющееся название класса администраторов (другие переводы термина — административный класс, командующий класс и т.п.). Экзамены для зачисления в этот класс осуществлялись по программе классических и математических наук и в том объеме, в котором они изучались в публичных школах, а также в Оксфорде и Кембридже. Когда в 1873 г. во время слушаний в специальном комитете вопроса о состоянии дел в области комплектования гражданской службы было высказано мнение о весьма зна-чительных затратах, связанных с изучением математических и классических дисциплин, Р. Лоу было заявлено, что подобные расходы на нужды внутренней управленческой деятельности оправданы тем, что речь идет об общении государственных служащих не только со своими согражданами, но и с внешним миром.
Отношение к гражданской службе сильно изменилось в XX в. в связи с большими темпами профессионализации и бюрократиза-
430
Часть II. Современная история
ции управленческой деятельности не только в государственной, но и во многих других областях организованной социальной активности. Эта сторона общественной жизни была в большей степени заметна представителям наук, основанных на конкретных эмпирических наблюдениях (социология, политология), и в меньшей — формально-догматической юриспруденции. Все это дало основание Р. Мюру, автору монографии "Как управляется Британия" (рус. пер. 1936 г.), напомнить афоризм Э. Берка о том, что большинство людей отстает в своем политическом развитии по меньшей мере на 50 лет, и ученые-конституционалисты не являются здесь исключением. Вопреки некоторым авторитетным мнениям английских конституционалистов полувековой давности (Милль, Бэджгот и др.) могущественный класс постоянных (несменяемых) профессиональных чиновников существует, хотя и не фиксируется формальным конституционным правом.
Именно этот мощный и растущий элемент бюрократии предстает вовне "бесконтрольным чиновничеством", которое доктрине разделения властей противопоставляет более подходящую "ему доктрину концентрации ответственности. Наиболее "бюрократизированным" из всех правительственных учреждений Р. Мюр считал колониальное ведомство. Именно здесь практика сосредоточения управления в руках бюрократии делала ответственность министра или верховенство решений парламента "одинаково нереальными".
Британская империя
Британская империя начала создаваться как мировая торговая империя, и только после колониального передела мира между европейскими державами-метрополиями она превратилась в мировую колониальную империю, над которой, как в свое время над территорией Священной Римской империи в- период правления Карла V, никогда не заходило солнце.
Еще во времена правления Эдуарда VI из Англии была снаряжена экспедиция на поиски северо-восточного пути в Индию и Китай. Два корабля разметало бурей, и лишь корабль "Эдуард Бо-навентура" с капитаном Ричардом Ченслером прибыл в августе 1553 г. в устье Северной Двины. Путешественники впоследствии добрались до Москвы и были приняты царем Иваном IV. Ченслер получил грамоту на право свободной торговли с московским царством, и в следующем, 1554 г. в Лондоне была создана первая торговая компания, получившая название Московской.
Наибольшее количество торговых компаний было учреждено Елизаветой I. Компания Восточных земель создана в 1579 г. для торговли со Скандинавией и Балтикой, компании Левантийская —
____ J.(J J,
в 1581 г. для торговли с Оттоманской империей, Африканская компания образована в 1588 г. для работорговли и, наконец, знаменитая Ост-Индская компания создана в 1600 г. для торговли с Индией и в порядке соперничества с Голландией, которая контролировала торговлю с Восточными Индиями (Индонезией).
Елизавета I, последняя представительница династии Тюдоров, закончила свое правление в 1603 г. королевой Англии, Ирландии и Виргинии. Королева Анна, последняя из династии Стюартов, завершила правление в 1714 г. как королева Великой Британии и Ирландии, 12 американских колоний, семи главных колоний среди Карибских островов, Новой Шотландии (с 1710 г.) и Нью Бран-свика (с 1713 г.). Королева-долгожительница Виктория, последняя представительница Ганноверской династии (1837—1901 гг.), имела титул королевы Великобритании и Ирландии, с мая 1876 г. —императрицы Индии, а также 28 главных колоний, аннексированных и приобретенных в Африке и Азии, — от Новой Зеландии (1840 г.) до Трансвааля (1900г.).
Для уяснения особенностей британской колонизации новых территорий и стран в разных районах земного шара во многом типичен опыт колонизации Индии. С 1600 по 1745 г. английская Ост-Индская компания формально продолжала заниматься торговой деятельностью, однако фактически вторгалась в сферу решения проблем административно-территориального, военного харак-тера и т.п.
В Индии, самой крупной английской колонии в Азии, которую впоследствии назовут жемчужиной британской короны, и в Нигерии, колонии в Западной Африке, была опробована и затем широко использована так называемая система косвенного управления, при которой наряду с централизованной организацией управления допускалась значительная автономия для различных племен, феодальных княжеств и иных административно-территориальных единиц.
Другим важным нововведением англичан в Индии стало созда-ние особого слоя гражданских (административных) служителей-чиновников, что впоследствии было использовано в других колонизованных территориях и владениях. В Индии гражданские служащие Ост-Индской компании нанимались по контракту, затем они приносили присягу и включались в разряд так называемого административного класса. Другим разрядом был слой технического вспомогательного персонала. Начиная с 1853 г. класс администраторов стал отбираться на основе конкурсных экзаменов. Принимаемым на работу служащим запрещалось торговать и принимать подарки. Они получали жалованье, позволявшее им жить с комфортом и даже скопить состояние. Затем эта модель подбора служащих была скопирована в самой метрополии и введена в действие с 1870 г.
432
Часть II. Современная история
Все заморские владения Великобритании довольно жестко контролировались из Лондона с помощью института губернаторов колоний. Даже если колония добивалась известной автономии, губернатор имел тем не менее право давать или не давать свое согласие на принятие конкретного закона парламентским собранием колонии поселенцев. Согласно Акту о колониальных законах 1865 г., ни один закон, изданный местным парламентом, не может противоречить статутам английского парламента; со временем ряд колоний с белыми (европейскими) поселенцами получил известную самостоятельность, оформленную в виде статуса доминиона (само-управляющейся территории). Британская Северная Америка (Канада) получила значительную автономию в 1867 г., Австралия,-Новая Зеландия и Южно-Африканский Союз получили ее лишь в начале XX в. К 1914 г. Британия превратилась в крупнейшую колониальную державу. На ее долю приходилось в это время 57% территорий и 71% зависимого населения на земном шаре.
Контрольные вопросы
Что англичане подразумевают под своей Конституцией?
Как возникли кабинет министров и двухпартийная система?
Какое направление перемен можно обнаружить в избирательных реформах XIX в.?
Чем была вызвана судебная реформа?
Что такое административная юстиция?
Как складывалось английское административное правосудие?
Какие достоинства и недостатки англичане видят в организации государственной службы?
Когда возникла британская империя?
Литература
Дайси А.В. Основы государственного права Англии. СПб., 1907. —Харвей Дж., Худ К. Британское государство. М., 1951 (Гл. XII. Гражданская служба). — История буржуазного конституционализма. XIX век. М., 1986 (Гл. 1).