Глава III. Министерства

А. Понятие о министерствах вообще

§ 127. Под именем министерств разумеются не только установления, носящие это специальное название: в круг министерств входят все установления, действующие на правах министерств, следовательно, все главные управления, в которых сосредоточены какие-либо отрасли администрации.

Приступая с этою оговоркою к рассмотрению учреждения министерств, мы должны прежде всего остановиться на общем значении этого рода установлений для государственного управления.

Министерства суть установления, предназначенные для общего заведования определенными отраслями администрации в целом государстве*(1857). Поэтому:

1) Учреждение министерств предполагает предварительное разделение и разграничение всех основных задач управления, с поручением каждой из них особому установлению. Этим признаком система министерского управления, которая носит название реальной системы, отличается от так называемой системы областной, складывающейся обыкновенно исторически. Последняя предполагает соединение всех функций администрации в местных установлениях, через что каждая провинция является как бы "самодовлеющей единицей", подчиненной только контролю высшей центральной власти. В России, при довольно раннем развитии политической централизации, система провинциальная никогда не могла получить такого значения, какое она имела на западе Европы. Напротив, учреждение губерний явилось у нас некоторою реакциею против излишней административной централизации. Но, действуя в этом направлении, законодательство наше готово было воспроизвести некоторые черты провинциальной системы. Такова, в идее, по крайней мере, была система Екатерины II, созданная учреждением о губерниях. Поручение главнейших задач администрации и суда местным установлениям - палатам и приказам; организация местного надзора в лице генерал-губернаторов, облеченных полным доверием верховной власти и служащих единственными посредниками между управляемою ими местностью с одной, верховною властью и сенатом с другой стороны - таковы основные черты этой системы.

2) Отсюда само собою следует, что система министерского управления, в чистом своем виде, предполагает централизацию всей администрации. Такова французская система, отдавшая каждую часть управления в руки отдельных министерств, власть которых не ограничивается даже началами местного самоуправления, так мало развитого во Франции. В Англии - этом отечестве местного самоуправления - деятельность министерств поставлена в иные условия. Развитие министерств не поколебало главных начал старых местных установлений. Но XIX столетие, видевшее развитие новых задач государства, применило к ним и новые правила управления, напоминающие систему континентальных государств. Система различных бюро (Board) по своим правилам и образу их действия вполне напоминает систему министерств. Таким образом и в Англии имеется известное число задач, к которым применяется начало централизации, 3) Образование министерств предполагает не только разделение задач администрации, но и разграничение отдельных моментов управления. Говоря, что система министерств обусловливается централизациею управления, мы вовсе не имели в виду сказать, что все акты администрации должны быть сосредоточены в руках министра, и что местным органам остается только пассивное исполнение его распоряжений. Напротив, такой порядок вещей, при котором на министре лежит разрешение всех вопросов, принятие всех практических мер для всех местностей во всем государстве такой порядок вещей должен быть признан явным недостатком административного устройства. Этим недостатком в сильной степени отличается французская система. В правильно развитой системе администрации, как мы видели, должно различать три момента: 1) момент пассивного исполнения распоряжений - задача подчиненных органов; 2) момент действительного управления, непосредственного осуществления задач администрации - дело, главным образом, провинциальных установлений; 3) момент сообщения администрации общего направления и надзора за действиями.

Сосредоточение определенной задачи управления в руках одного ведомства определяется следующими важными целями: необходимостью единства в главных способах ее осуществления и организациею ответственности административных ведомств. Рассмотрим способы осуществления каждой из этих целей, состоящих, впрочем, в тесной связи.

Единство каждой части и ответственность соответствующих ей установлений возможны:

а) При единообразии в применении общих и специальных законов, касающихся данной части. Хотя способы осуществления общих задач и могут разнообразиться по местным условиям, но местные установления, в интересах государства и для пользы частных лиц, не могут ни отступать от общих форм управления, ни нарушать общих законов. Отсюда понятно, что каждая отрасль администрации должна иметь одного общего представителя, ответственного за состояние своей части и, в силу своей ответственности, обязанного наблюдать за точным исполнением законов всеми подчиненными ему органами. На главе министерства лежит, в числе прочих обязанностей, обязанность хранения законов в обширном смысле, именно: б) устранение всех известных ему неправильных применений и толкований законов, поскольку это касается его ведомства; в) разъяснение, силою законов, всех недоразумений в понимании закона и разрешение затруднений, возникающих при его применении; г) прекращение злоупотреблений в управлении, с привлечением к ответственности должностных лиц, виновных в превышении или бездействии власти.

б) Единство в администрации осуществляется при надлежащей организации права распоряжений, принадлежащего исполнительной власти. Распорядительная власть, принадлежащая администрации, также предполагает известную централизацию правительственной организации. На чем же основывается необходимость такой централизации? С разделением законодательной и административной власти, первая приобретает гораздо больше самостоятельности, чем имела в прежние времена.

в) Только что приведенное основание находится в теснейшей связи с третьим основанием, именно: учреждение министерств предполагает разграничение властей административной и законодательной и организацию власти административной соответственно ее задаче, следовательно большое развитие ответственности администрации и установление определенных средств контроля законодательной власти над всею деятельностью исполнительных органов.

Б. Министерства в неограниченной монархии

§ 128. Приведенное мнение Штейна доказывает ли, что в монархиях неограниченных, где так трудно провести черту различия между законодательною и высшею исполнительною властями, неприменима система министерств, и что для таких монархий система коллегий представляет наибольшие выгоды? Это мнение имело у нас замечательных защитников. То, что Штейн высказал в строго научной форме, наш известный государственный человек, Д. П. Трощинский, выразил в деловой записке. Трощинский был представителем старых преданий нашей администрации. Он думал воскресить систему Петра Великого, ясно и откровенно высказавшего свой взгляд на значение коллегиальной системы. Известно, что Петр Великий, по примеру шведских и датских учреждений, стремился учредить, вместо старых приказов, коллегии. Но не должно думать, что Петр Великий, так сказать, только увлекался подражательным направлением, что он слепо заимствовал учреждения из западноевропейских государств; напротив, в нем видно полное сознание принципов неограниченной монархии, как они выразились в некоторых из современных ему западноевропейских государствах и были указаны ему Лейбницем. Мотивы, приведенные им в пользу коллегиальных установлений, независимо от своего языка, имеют цену даже теперь и могут быть прочтены не без пользы. Они приведены в регламенте духовной коллегии. Одни из них говорят в пользу коллегиальных установлений вообще, другие же относятся специально к учреждению духовной коллегии. Мы остановимся на первых.

Общие мотивы суть: 1) "Известнее взыскуется истина соборным сословием, нежели единым лицом", т. е. в коллегии, вследствие всестороннего обсуждения, истина лучше выясняется, чем при рассмотрении дела одним лицом; 2) "Яко известие в познании, тако и сила в определении зде большая есть, понеже вящше по уверению и повиновению преклоняет приговор соборный, нежели единоличный указ". Смысл этого мотива заключается в том, что если самое решение коллегии было основано на всестороннем обсуждении дела, то вместе с тем и авторитет коллежского определения будет больше, нежели сила определения единоличного. Во втором мотиве развивается мысль, что коллегии полезны для самодержавного Государя; несмотря на то, что монархическая власть происходит от Бога, что повиноваться ей сам Бог повелевает, но и для монарха полезно коллежское управление, дабы устранить упрек в произволе. 3) "Еще же и ce важное есть, что в единоличном правлении часто бывает дел продолжение, и остановка за случающимися правителю необходимыми нуждами и за недугом и болезнью". В этом отношении Петр Великий расходится с лицами, утверждающими, что при единоличном правлении дела решаются быстрее, потому что коллегия связана формальностями, тратит много времени на прения и т. д. Действительно, бывают дела экстренные, когда требуется единоличное решение, когда медлить невозможно. Но Петр Великий говорит здесь о коллегии, как средстве нормального управления, и с этой точки зрения он совершенно прав. Коллегия действует по раз заведенному порядку, дела двигаются по установленной форме, независимо даже от состава коллегии. Напротив, при единоличном правлении дела могут пойти быстрее или медленнее, смотря по личным качествам начальствующего лица. Петр Великий более полагался на хорошее устройство установлений, нежели на личные способности правителей. 4) "Но ce наипаче полезно, что в коллегиум таковым не обретается места пристрастию, коварству, лихоимному суду". По мнению Петра Великого, это зависит от того, что в коллегии каждый член действует под контролем своих товарищей; что если один увлечется каким-либо побуждением, то другой или третий может его остановить; наконец, если бы даже большинство членов коллегии увлеклось, то, при установленных Петром Великим средствах надзора, решение могло быть исправлено. 5) "И се тому же подобно, что коллегиум свободнейший дух в себе имеет к правосудию; не тако бо, яко же единоличный правитель гнева сильных боится; понеже и причины проискивать на многих, а еще разностатейных особ, не тако удобно есть, яко на единого человека". Следовательно, коллегия независимее, потому что в ней меньше места личным расчетам и отношениям, как это бывает при единоличном управлении. Наконец, 6) последний мотив, также немаловажный, заключается в том, что Петр Великий видит в коллегии школу для подготовления правителей, потому что каждый новый член, вступая в коллегию, застает здесь опытных товарищей, которые могут содействовать ему в приобретении навыка в делах; через несколько времени новый член коллегии приобретает больше опытности, нежели единоличный правитель в течение многих лет; при малоопытности единоличный правитель скорее попадает в руки докладчиков.

Такова точка зрения Петра Великого на коллегиальное управление в интересах неограниченной монархии. В коллежском управлении он видит залог законности управления, большей независимости установлений; интересы государственной власти достаточно обеспечиваются определенным надзором, прокуратурой, учрежденной при каждой коллегии. Преобразователь старался применить коллегиальное начало как в местном, так и в центральном управлении. Образование центральных коллегий закончилось в 1718 г., а в 1720 г. вышел знаменитый генеральный регламент коллегиям,- знаменитый в том отношении, что он до последнего времени являлся, в общих чертах, основанием всего делопроизводства во всех установлениях, сохранивших коллегиальный порядок. Существо коллежского установления заключается в том, что каждая коллегия составляется из определенного числа советников и асессоров, соединяющихся в присутствие под дирекцией президента, который является первым между равными; членам обеспечивается свобода действий; каждое решение дела зависит от соглашения всех членов, причем, следовательно, голос каждого имеет свое значение и вес при общем счете голосов. Первоначально было учреждено 9 коллегий, между которыми распределены были все части управления, а именно: коллегия иностранных дел, коллегия военная, коллегия адмиралтейская,- коллегии, впоследствии получившие первенствующее значение; затем, камер-коллегия для управления государственными доходами и расходами, берг- и мануфактур-коллегия для управления горными и мануфактурными делами; для дел торговых имелась коммерц-коллегия, для юстиции - юстиц-коллегия, для ревизии счетов государственных - ревизион-коллегия, для ведения государственных расходов - штатс-контор-коллегия. Число коллегий впоследствии видоизменялось, то увеличивалось, то уменьшалось; наконец образовалось 12 коллегий.

§ 129. Почему, при всей ясности и убедительности мотивов Петра Великого, коллегиальное начало не удержалось в высших административных установлениях? Почему начало, прямо ему противоположное, т. е. начало министерское, утвердилось в нашем законодательстве? Этот вопрос требует внимательного рассмотрения. Можно, с теоретической, даже с исторической точки зрения, предпочитать коллегиальное начало единоличному, как это делает Трощинский; можно указывать на многие недостатки действующей системы министерств. Но необходимо понять исторический процесс, который привел к их учреждению.

Как ни важны мотивы, побудившие Петра Великого обратиться к коллегиальной системе, но их нельзя признать совершенно достаточными для тех обстоятельств, которые пережила Россия после его смерти. Коллегии, созданные преобразователем, могли, при благоприятных обстоятельствах, сделаться хорошим орудием нормальной администрации, орудием, осуществляющим отдельные, возложенные на каждую из коллегий задачи. Но для этого нужны были два условия: 1) чтобы общая система администрации была проведена во всех инстанциях и во всех направлениях; 2) чтобы политическая, так сказать, сторона администрации имела своего представителя в установлении, облеченном правами верховного надзора и дающем общее направление всему управлению. Ни то, ни другое условие не осуществилось в течение всего XVIII века.

Хотя Петр Великий начал свою реформу с местного управления (1708 г.), хотя его законодательство богато узаконениями о местных должностях, но ничего прочного не было создано. Сам Петр колебался в выборе систем местной администрации. При его преемниках и это непрочное рушилось. До Екатерины II, наши местные установления представляли самый жалкий вид. Губернии даже не имели установлений, достойных этого названия. Недостаток этот отразился на деятельности коллегий, которые должны были взять на себя всю тяжесть администрации, со всеми ее подробностями, не имея, однако, средств к управлению при незнании местных условий, при отсутствии достойных исполнителей в губерниях и в провинциях. С другой стороны, политический элемент администрации, представленный при Петре Великом верховною коллегиею - Сенатом, долгое время был представлен недостойным образом. Деятельность верховного тайного совета и кабинета способствовала разложению администрации больше, чем ее устройству. Возвышение Сената при Елизавете Петровне не спасло принципа, завещанного Петром. Мы видели выше от каких причин зависели недостатки сенатского управления и подчиненных Сенату коллегий.

Екатерина II, с самого начала своего царствования (1764 г.), остановилась на мысли о преобразовании местного управления. "Целое,- сказала она,- не может быть хорошо, если части в нестроении". Уже в 1764 г. она иначе определила положение губернаторской должности и дала ей больше независимости. Учреждение о губерниях (1775 - 1780) проникнуто мыслью - перенести центр тяжести всего управления в местность. Все коллегии (за исключением трех главных) были перенесены в губернии, под именем палат, приказом и т. д. Эти новые органы администрации были подчинены местному же представителю политической власти - генерал-губернатору, подчиненному непосредственно сенату и императрице. Понятно само собою, что отношения Сената и генерал-прокурора, хотя и оставшихся во главе всего управления, к новым местным должностям были крайне неопределенны. Затем, столь же неопределенны были отношения Сената к тем общим и специальным задачам администрации, которые не могли быть переданы местным установлениям. Мы видели, что императрица не поручала их сенату или, если и поручала, то номинально. Действительное заведование ими вверялось или генерал-прокурору, или особо доверенным лицам.

Царствование Павла I довершило неопределенность высших установлений. Значение сената, как высшего административно-политического установления, пало. Система личных поручений воскресла с новою силою. Затем, Павел I восстановил в столице многие коллегии, упраздненные после учреждения губерний, причем отношение местных и центральных коллегий не было определено. Наконец, система местного надзора поколебалась, благодаря уничтожению большинства генерал-губернаторств. Царствование Александра I застало высшие установления в хаотическом состоянии. Трудно было определить даже взаимное их отношение, найти лицо или место, действительно ответственное за положение каждой части администрации. Этою необходимостью сколько-нибудь правильного распределения задач управления, установить хотя какие-нибудь условия ответственности, наконец, примером Западной Европы, особенно Франции, объясняется первое учреждение министерств 1802 года.

В. Развитие министерств в России

§ 130. Первое учреждение министерств носит на себе отпечаток компромисса, сделки, и притом сделки спешной. Сперанский, тогда еще негосударственный человек, не принимал участия в этом деле. Основания этого нового учреждения были выработаны в "неофициальном комитете", в котором вообще предположено было пересмотреть и преобразовать начала русского государственного устройства. В комитете заседали граф В. П. Кочубей, Н. Н. Новосильцев, князь Адам Чарторыский и граф П. А. Строгонов. Первый план преобразования исполнительной части был представлен князем Чарторыским 10 февраля 1802 года. В записке князя были указаны недостатки существующего порядка и средства его исправления. Автор предполагал разделить административную власть между несколькими министрами, предоставив права высшего надзора сенату. Строгонов свидетельствует, что государь и все члены комитета остались довольны планом Чарторыского. В следующих заседаниях первоначальный план изменялся в подробностях. Так, граф Кочубей предлагал принять французскую систему деления и устройства министерств, для чего и принес в комитет тогдашний национальный французский календарь (I'Almanach national de France). Но государь нашел, что у французов слишком много подразделений. Вместе с тем Оленину было поручено составить проект образования министерств, который предположено рассмотреть в комитете. Независимо от совещаний в комитете, члены его совещались и с воспитателем государя - Лагарпом, который находил идею учреждения министерств "весьма счастливою". Только 11 апреля Новосильцев представил в комитет составленный им проект разделения министерств. Этот проект и лег в основание нового учреждения. О судьбе оленинского проекта ничего неизвестно. Кажется, Оленин ограничился доставлением сведений о разделении предметов администрации между существующими установлениями. Новосильцев предлагал разделить "министерство" (так как первоначально предположено было образовать одно министерство, с подразделением его на части) на восемь частей порученных министрам: юстиции, внутренних дел, финансов, государственного казначейства, иностранных дел, военное, морское и народного просвещения. Министерства коммерции не предполагалось: оно было прибавлено впоследствии. Прения о проекте продолжались несколько заседаний. Он был послан на заключение графа А. Воронцова, который и представил некоторые замечания. Но вообще план учреждения остался в несовершенном виде. Положение министров среди совета, еще необразованного окончательно, коллегий, действовавших по старому порядку и сената, только что преобразованного, было весьма неопределенно*(1859). На первое время, впрочем, государь был доволен тем, что ему удалось достигнуть хотя некоторого распределения дел. Вскоре после открытия министерств, он писал Лагарпу (25 октября 1802 года: "Мера, о которой мы так часто говорили, в полном действии: министерство образовано и идет хорошо уже более месяца (с 8 сентября). Дела от этого приобрели более ясности и методы, и я знаю тотчас, с кого взыскать, если что-нибудь не так как следует". В официальном манифесте об учреждении министерств указан следующий мотив: "Мы заблагорассудили разделить государственные дела на разные части, сообразно естественной их связи между собою, и для благоуспешнейшего течения поручить оные ведению избранных нами министров, постановив им главные правила, коими они имеют руководствоваться в исполнении всего того, чего будет требовать от них должность, и чего мы ожидаем от их верности, деятельности и усердия ко благу общему". Несмотря на ясность цели, законодательству предстояла трудная задача определить отношение министров к сенату, который получил новое учреждение в один день с министерством и был признан высшим установлением империи. Затем оставались и восстановленные Павлом I коллегии. Первое учреждение министерств не тронуло пока ни верховного значения сената, ни коллегий. Министры, которым поручены были отдельные отрасли администрации, были поставлены под ведение Сената. На Сенат возложена была обязанность рассматривать действия министров, по всем частям управления, их отчеты и по ним делать доклады государю. Следовательно, министры должны были действовать под контролем Сената*(1860). Таких министров учреждено было 8. Все государственное управление разделено было на 8 частей, каждая из них составила особое отделение под главным ведением министра. Эти министерства суть: военное, морское, иностранных дел, в ведение которых отведены три первенствующие государственные коллегии; далее: министерства внутренних дел, министерство финансов, министерство коммерции и министерство народного просвещения. Министерство юстиции не получило особого образования и потому министру юстиции велено было руководствоваться инструкцией генерал-прокурору Сената. В связи с указанными выше управлениями осталось и особое установление - государственное казначейство. В чем же выразилось управление министров? Им не было дано в непосредственное ведение никаких установлений; им назначены только товарищи и канцелярии. Следовательно, нынешних департаментов в министерствах не существовало. Старые коллегии оставлены были на прежнем основании и расписаны по министерствам; наибольшее число коллегий отдано в распоряжение министерства внутренних дел*(1861).

Отношения коллегий к министерствам состояли в следующем. Каждая коллегия, заведующая известною частью, о всех делах посылала к министру еженедельно меморию, а по делам затруднительным, особые представления. Министр разрешал представления, а на мемории, если считал нужным, делал замечания. И ответы министра и его замечания сообщались коллегиям предложениями. Если коллегии не соглашались с замечаниями министра, то представляли ему свои рассуждения. При подтверждении от министра, если с ним не соглашалась коллегия, мнение последней записывалось в журнал, а резолюция министра приводилась в исполнение.

Затем, министрам дано право личных докладов государю по важнейшим делам, но не иначе как по соглашению с другими министрами*(1862). Таким образом, власть каждого министра по отношению к коллегиям не была строго определена. Поэтому ее рассматривали различно. В этом отношении мы встречаемся с двумя мнениями. Первое из них принадлежало известному тогдашнему государственному человеку, Трощинскому, который в своей записке хвалит Учреждение 1802 г. Именно он определяет результаты двух Манифестов 8 сентября 1802 года следующим образом:

1) "Правительствующий сенат, как верховное исполнительное место, получал один право обнародовать законы и высочайшие указы, наблюдать за точным их исполнением и давать окончательный суд по делам судебным.

2) "Коллегии оставались в первобытном положении.

3) "В производстве дел сохранялся тот же коллежский порядок.

4) "Власти министров положены уже были пределы, ибо в обыкновенных случаях они не должны были вмешиваться в суждения коллегий, a в необыкновенных - быть только посредником между коллегиями и Государем; посредством чего министры, получая действительно все способы к ускорению течения дел, не иначе могли препятствовать сему течению, как под точною их ответственностью.

5) "Министры, наравне со всеми прочими чиновниками, подчинялись единообразному наблюдению.

6) "Посредством всех сих распоряжений установлялась точная и определенная ответственность"*(1863).

Таким образом, по мнению Трощинского, сохранены были все выгоды коллежского управления с выгодами управления единоличного.

§ 131. Но сами министры были совершенно другого мнения. Один из министров, Кочубей, у которого делопроизводителем был Сперанский, в 1803 г. представил государю доклад о неудобствах коллежского управления, т. е. о неудобствах коллегиальных обрядов и порядка в подведомственных министерствах. Какую роль играл здесь Сперанский - трудно сказать. Несомненно, что этот доклад министра внутренних дел написан Сперанским, но он тогда был только одним из приближенных чиновников Кочубея и не играл самостоятельной роли. В докладе Кочубея были указаны следующие недостатки коллежского управления: 1) "медленность, в делах управления нетерпимая, составляет, так сказать, существо коллежского обряда; 2) недостаток разделения работы и постепенного ее усовершения; 3) множество форм совершению излишних и образ письмоводства весьма затруднительный; 4) недостаток ответственности; 5) министр, действуя в коллегии как главный директор, не может иначе управлять ею, как только внешним образом, т. е. он должен получать от нее мемории о делах текущих, рассматривать ее представления, давать на них предложения, составлять доклады, предписывать по ним исполнение: сколько излишней и ничего в себе существенного не заключающей переписки! Он должен иметь для каждой коллегии свою канцелярию и свой архив, и все сие только для того, чтоб сказать ей свою резолюцию, или объявить указ. Сие вводит министра в бесполезные подробности, развлекает внимание, отнимает время и средства обозревать их в совокупности"*(1864). Этот доклад имел то практическое последствие, что все коллегии были постепенно закрыты, за исключением трех государственных коллегий; вместо их предположено было ввести департаменты. Сам Сперанский говорит впрочем, что в таком порядке управления были разные неудобства. Но особенно резкие возражения этот порядок вызвал в Трощинском. Он говорит: 1) "что в столице министры присутствовали повсюду и все делали, не быв подчинены никакому наблюдению; 2) что в губерниях и уездах все места и лица находились под непосредственным влиянием министров, и что служившие в разных местах чиновники не что иное были, как простые орудия воли министров; 3) что воля министров и разного рода их канцелярий, действовавших по разным частям отдельно и независимо друг от друга, не встречала нигде и ни от кого противодействия, разве только, когда сии различные воли, соединясь y губернатора, очевидно сталкивались одна с другою и приводили губернатора в невозможность делать исполнения по разным повелениям, друг другу противоречащим; 4) что ни в министерских департаментах, ни в зависевших от них губернских и уездных управлениях не было никакого наблюдения за исполнением законов, и что министры, не имевшие за собой никакого надзора, не могли надзирать и за своими подчиненными".

В 1810 г., когда подан был проект преобразования министерств, написанный уже Сперанским, последний говорит о власти министров, что "трудно определить, в чем она состояла", а об ответственности министров- что "хотя рассмотрение министерских отчетов поручено было сенату, но как из самых сих отчетов усмотрено было, что все разрешения министров и все их меры принимаемы были не иначе, как по докладу и совершаемы высочайшими указами, на указы же постановлением 1803 г. воспрещено было Сенату делать примечание: то рассмотрение отчетов превратилось в один письменный обряд, а потом и самый обряд сей временем пресекся"*(1865). Затем Сперанский прибавляет, что все эти обряды действовали всего три года. Следовательно, мнение Трощинского оказывается справедливым, хотя и преувеличенным. Но сам Сперанский, может быть, для того, чтобы возвеличить свое учреждение министерств в 1811 г., указывает недостатки тогдашнего управления, которые, по его мнению, заключались в следующем: 1) в смешении дел и власти Сената и министерств, так что невозможно было определить, где начинается власть Сената и где оканчивается власть министерств; 2) он говорит, что "обращение коллегий в департаменты министерские и введение их в состав министерств" принесло значительную пользу, так как этим усилена была скорость и единство управления; "но, с другой стороны ничем не прекращена произвольность действий и не удостоверена зрелость соображений"; 3) неопределенность власти министров и недостаток ответственности: "по общему закону,- продолжает он,- министр не может дать никакого разрешения в пояснение или дополнение существующих правил. Отсюда необходимость испрашивать на все случаи, даже и маловажные, высочайших повелений; получив же сии повеления, ответственность министра становится не только излишнею, но даже и невозможною. Все сии неудобства, многократно и в разных видах представлявшиеся, указывали необходимость другого министерств образования". Следовательно, по мысли Сперанского, необходимо было дать министру известную степень распорядительной власти и ввести ответственность. Последующее преобразование министерств состояло в том, что в июле 1810 г. вышло новое расписание и распределение дел между ними. Наконец, в 1811 г. вышло новое учреждение министерств. Сам Сперанский говорит, что в основание этого учреждения положено два начала: 1) что "министерства не суть учреждения, отличные от сената, но суть сами Сенат"; 2) что между управлением высшим и подчиненным не может быть никаких посредствующих инстанций. Но введение министерств в состав Сената не совсем оправдалось, равно как и непосредственное влияние министерств на губернское управление. Затем, с учреждением в 1810 г. Государственного совета, положение министров видоизменилось в двояком отношении: с одной стороны, они, как лица официальные, облечены правом законодательной инициативы, с другой стороны, отчеты по управлению министерствами должны быть представляемы в государственный совет и там рассматриваться. Постановление, что министерства суть часть сената, в своде законов приняло ту условную форму, что министры присутствуют в сенате.

§ 132. Теперь нам предстоит рассмотреть учреждение министерств. При рассмотрении его необходимо иметь в виду две различные стороны: организация министерств подчинена известным общим основаниям; затем каждое из них имеет свои определенные задачи и устройство. Поэтому нам предстоит: 1) рассмотреть организацию и значение министерств вообще; 2) уяснить себе распределение задач между отдельными министерствами и устройство последних. Для этой цели мы имеем общее учреждение министерств, которое заключает в себе два раздела. Первый раздел говорит об образовании министерств, т. е. об организации министерств в тесном смысле, а второй раздел заключает в себе общий наказ министерствам, указывает степень власти министерств вообще, порядок их деятельности. Остальные разделы учреждения министерств касаются второй нашей задачи, т. е. содержат в себе наказы отдельным министерствам. Однако рассмотрение организации министерств вообще мы должны начать со второго раздела общего учреждения, потому что в нем содержатся общие положения о существе власти министров, о цели министерского установления, о порядке деятельности и отношений министерств и т. д. При этом мы сделаем только сопоставление самых определений закона, которые не всегда ясны и не всегда последовательно вытекают друг из друга.

Г. Значение министерств и права министерств

§ 133. Определение министерств выражено в ст. 189, где сказано: "В порядке государственных сил министерства суть установления, через которые верховная исполнительная власть действует на все части управления". Что такое верховная исполнительная власть? Трощинский, в своей записке, нападает на это выражение, слишком по его мнению неопределенное. Он говорит, что "я знаю одну верховную власть - императора, в котором соединены и законы и исполнение. Действительно, 189 ст., принимая в соображение существо нашего образа правления, должна быть понимаема так, что министерства суть учреждения, через которые верховная власть действует в исполнительном порядке. С этой точки зрения министры являются органами власти верховной. Это подтверждается 192 ст., где говорится, что министры в действиях своих подчинены непосредственно верховной власти. Но можем ли мы рассматривать министров, только как органов власти верховной? Не имеют ли они определенной самостоятельной власти? Действительно, на основании общего наказа, существо власти, предоставляемой министрам, определяется тем, что она относится единственно к порядку исполнения, что никакой новый закон не может быть издан министерством. Но существо власти министров определяется не одним этим, отрицательным признаком. Власть эта имеет определенное и самостоятельное содержание. Оно, по ст. 193, определяется тем, что министры могут понуждать все подчиненные им установления к исполнению законов и распоряжений. Цель министерств в ст. 190 определяется так: "Министерства учреждены на тот конец, чтобы доставить законам скорое и точное исполнение". Итак, с одной стороны министерства являются органами власти верховной, следовательно, участвуют в управлении верховном, а так как в управлении верховном верховная власть действует непосредственно, то министерства должны быть исполнительными органами ее, не имеющими самостоятельной доли власти, а потому и ответственности; с другой стороны, министерства являются с определенною задачею, которая определяется тем, что они учреждены "на тот конец, чтобы дать законам скорое и точное исполнение". В этом определении закона нельзя видеть внутреннего противоречия. Положение министров на самом деле двойственно. Как представители высшей административной власти, они имеют постоянное соприкосновение с политическими интересами страны. Через них верховная власть дает направление всей административной машине; они обязаны вести все части управления в духе высшего правительства. В этом качестве политического элемента администрации, министры являются непосредственными, органами верховной власти. Но, затем, учреждение министерств указывает им круг самостоятельных задач, осуществляемых ими под своею ответственностью. Ближайшим образом, закон смотрит на них как на власть надзирающую, в обширном смысле этого слова. Для осуществления этой надзирающей власти министры, по ст. 194, вооружены следующими средствами: 1) в их руках находится определение на должности и увольнение чиновников административного ведомства. Это положение надо понимать в ограничительном смысле : а) некоторые должности замещаются по непосредственному усмотрению Императора; таковы должности первых трех классов; б) некоторые должности замещаются губернским начальством; таковы должности до 7-го класса включительно. Следовательно, ст. 194 не касается всех этих должностей. Отсюда видно, что министры могут назначать и увольнять чиновников 6 и 5 классов (за некоторыми исключениями в ту и другую сторону, о которых будет сказано в учении о службе гражданской) и представляют кандидатов на должности 4 класса, потому что должности 4 класса замещаются Государем по представлению министров. 2) Министрам принадлежит надзор за действиями всех подчиненных мест и лиц, с правом удаления от должности и предания суду в случае важных преступлений. 3) Разрешение силою существующих законов всех затруднений и сомнений, возникающих в администрации при исполнении законов и распоряжений. Указанные права министра касаются его как должностного лица, назначенного к тому, чтобы дать законам скорое и точное исполнение. Отсюда вытекает, что в тех случаях, когда средства закона недостаточны, когда нужен чрезвычайный способ действия, превышающий власть министра, последний должен докладывать Государю, испрашивая его разрешения на принятие чрезвычайных мер. Но ст. 195 облекает министров: 4) дискреционною властью, т. е. не ограничиваемою законодательными постановлениями. Эта власть дает министру право принимать чрезвычайные меры, следовательно, переступать за пределы своих законных полномочий в случаях чрезвычайной важности. Но в этих случаях министр обязать доказать: во-1-х, настоятельность самой нужды чрезвычайной меры и, во-2-х, невозможность ожидать разрешения высшей власти ввиду настоятельности этой нужды. Независимо от этой дискреционной власти, права министров в настоящее время de facto и отчасти по закону, усилены некоторыми полномочиями. Мы говорим о праве министров издавать распоряжения, в развитие действующих законов. Общего постановления об этом предмете в своде законов не имеется. Но полномочия эти указываются, каждый раз, в отдельных узаконениях, как, например в положении о с.-петербургском градоначальстве, о пошлинах за право торговли и других пошлинах, о почтовой части и т. д.

Права, предоставленные министрам, и разнообразие их задач приводят их в соприкосновение со всеми государственными установлениями и со всеми видами власти. Поэтому закону предстояло с возможною точностью определить положение министров в ряду других государственных установлений. К рассмотрению этого вопроса и обратимся.

Д. Положение министерств в ряду других государственных установлений

§ 134. Здесь мы должны рассмотреть, во-первых, отношение министерств к власти законодательной; во-вторых, отношение их к власти судебной; в-третьих, отношение министерств к другим органам исполнительной власти; в-четвертых, отношения министерств между собою, и наконец, в-пятых, отношения их к местам подчиненным.

1) Отношение министров к власти законодательной рассмотрено уже выше, в учении о законе*(1866) и отделе о государственном совете. Ограничимся кратким повторением сказанного. Ст. 197 учр. м. гласит, что "отношения министров по части законодательной состоят в том, что они могут представлять о необходимости нового закона или учреждения, или об отмене прежнего". Другими словами, закон предоставляет министрам право законодательного почина, в пределах, указанных выше. Но, вместе с тем, министры участвуют и в рассмотрении законопроектов. Они суть члены государственного совета по самому их званию. Не участвуя в заседаниях департаментов совета на правах членов их, они могут представлять здесь свои объяснения. Затем, министры обязаны присутствовать в общих собраниях совета, где и участвуют в голосовании наравне с прочими членами*(1867). Наравне с прочими сановниками, министры облечены правом объявлять словесные высочайшие повеления*(1868).

2) Отношение министерств к власти судебной определяется в 213 и 214 ст. учр. минист., которые говорят, что а) судебная власть во всем ее пространстве принадлежит сенату и местам судебным, и б) министерства никого судить и наказывать не могут. Но тем не менее разграничение между судебною и высшею исполнительными властями довольно трудно провести, потому что исполнительная власть облечена некоторыми функциями, напоминающими функции судебной власти. Эти ст., 213 и 214, надо понимать в том смысле, что министерства не могут присваивать себе прав, присвоенных судебной власти. Но в ведомстве министерств сосредоточиваются разные виды карательной власти. Из 1 ст. суд. уст. видно, что администрация облечена различными средствами преследования и даже наказания преступлений. Так, 1) в примеч. к 1 ст. Уст. о пред. и пресеч. преступл. сказано, что без суда, административным порядком, могут быть принимаемы различные меры, которые не считаются лишением прав, как-то: воспрещение жительства в определенном месте, отдача под надзор полиции; 2) по Закону 19 мая 1871 г., на осн. ст. 29, определяется участие администрации, или, точнее, жандармского корпуса в преследовании политических преступлений; 3) по Закону 7 июля 1872 г., министру внутренних дел дано право представлять в комитет министров об уничтожении книг, найденных по чему-либо особенно вредными. Независимо от этого, министр внутренних дел облечен правом налагать административные взыскания на периодические издания,- объявлять им предостережения, приостанавливать издание, воспрещать розничную продажу N газет и т. д.; 4) всем ведомствам принадлежат важные дисциплинарные права относительно служащих лиц, которые могут простираться до удаления от службы без объяснения причин или с объяснением; 5) множество проступков, совершаемых против уставов казенных управлений и общественного благоустройства карается также административными властями*(1869). Кроме карательной власти, администрации принадлежит некоторое участие в гражданской юрисдикции, в отправлении гражданского правосудия. 1) В 215 ст. учр. мин. сказано, что все иски, сопряженные с казенным интересом, разрешаются в сенате не иначе, как по истребовании заключения от министра по принадлежности. Однако в таком виде правило это сохранилось только для дел, производящихся прежним порядком. Впрочем, и судебные уставы нисколько не устранили окончательно участия администрации в отправлении гражданского правосудия в делах, сопряженных с казенным интересом. Эти дела производятся особым порядком, причем министрам и главноуправляющим дается право, "независимо от участвующих в деле сторон, входить в кассационные департаменты Сената с представлениями об отмене решений судебных палат"*(1870). Затем, судебные уставы предоставляют взаимному соглашению министерств возникающие между ними споры о казенном имуществе*(1871); 2) ведению администрации подчиняется рассмотрение жалоб и различных неисправностей по подрядам и поставкам, заключаемым частными лицами с казенными управлениями. Таким образом, уже из этих общих указаний видно, что министерства облекаются некоторою долею карательной власти и правами административной юстиции.

3) Что касается отношения министерств к власти исполнительной, то мы знаем, что они считаются органами власти верховной, действующей в исполнительном порядке. Но, кроме этого, верховная власть в том же порядке проявляется и действует через комитет министров, а высшим установлением управления подчиненного является сенат. Таким образом, существо власти, предоставленной министрам, приводит их в соприкосновение, с одной стороны, с сенатом, с другой - с комитетом министров. Отношения эти, естественно, вращаются в круге исполнительных дел. По ст. 206 учр. мин. под исполнительными делами разумеются такие, которые не требуют издания нового закона или отмены старого*(1872). Но закон отказывается определить, какие предметы должны быть отнесены к этому кругу дел. Ст. 207 говорит, что "предметы сии определяются не особенным существом сих дел, но степенью власти, потребной для разрешения их или исполнения. Отсюда само собою следует, что отношения министров к сенату и комитету министров возникают в том случае, когда разрешение известных дел превышает степень данной им власти, или когда власть эта недостаточна для приведения известных мер в надлежащее исполнение. Этого рода дела подводятся под две категории: 1) некоторые из них могут быть разрешены силою существующих законов, хотя и превышают власть министра. Так, напр., иногда требуется сделать циркулярное предписание об исполнении данного закона по всем ведомствам; принятие такой меры превышает власть министра; поэтому*(1873) такое циркулярное предписание должно быть издаваемо через правительствующий сенат. Кроме того, ст. 211 учр. мин. исчисляет довольно много дел, по которым министры входят с представлениями в Сенат*(1874). 2) Отношения министров к комитету министров возникают там, где "законы и учреждения недостаточны", т. е. дело не может быть разрешено сенатом или когда, по силе закона, данный предмет требует высочайшего разрешения*(1875).

4) Общий наказ определяет и отношение министерств между собою. Мы видели, что закон 1802 г. говорил о намерении законодателя учредить министерство, т. е. одно цельное учреждение. Эта мысль не оставлена и учреждением 1811 г., которое вошло в действующий свод законов 216 ст. учр. мин. говорит следующее: "поелику все министерства составляют одно управление, то ни одно из них не может отделиться от других ни в видах управления, ни в общей его цели; разделение частей управления по министерствам не есть разделение самого управления, которое по существу своему всегда должно быть едино". Итак, предполагается, что министерства составляют как бы единое учреждение. Но единство такого учреждения, как министерство, может осуществиться только при соблюдении двух условий: а) при однородности министерств, т. е. при том условии, чтобы в состав министерства входили лица, одинаковые по своим убеждениям, так сказать, по своему политическому миросозерцанию; б) второе условие заключается в том, чтобы однородность министерств была связана с солидарною ответственностью министров. Естественным последствием этих двух начал является в) третье: министерства образуются как бы в форме коллегии, во главе которой есть руководящее лицо - первый министр. Понятно, что осуществление этих начал мыслимо только при таком государственном устройстве, где министерства являются органом известной политической партии, следовательно, в монархиях представительных. В конституционных государствах установление такого министерства (Staatsministerium, кабинет) рассматривается как средство обеспечить палатам влияние на администрацию, упрочить политическую ответственность исполнительной власти пред народным представительством, при полной неответственности монарха. Проведение же этих начал в неограниченной монархии вряд ли возможно и полезно. В монархии неограниченной - государь есть единственный руководитель и глава политики. Министры ответственны пред ним. Следовательно, ему принадлежит полная свобода в выборе советников и исполнителей его воли. Составление "однородного" министерства вряд ли принесло бы какую-нибудь пользу. Напротив, в большинстве случаев оказывается крайне полезным разнообразие в мнениях и в направлениях министров. Однородное министерство в неограниченной монархии явилось бы не органом общественного мнения, а известного кружка, часто тесного и не всегда полезного для страны. Монарх должен иметь возможность выслушивать различные мнения, извлекать общие руководящие начала управления из сравнения выгод и невыгод различных направлений. Посему, в монархии неограниченной каждый министр является самостоятельным представителем вверенной ему части, которою он управляет под личною своею ответственностью пред императором. И действительно, закон обеспечивает свободу действий министров. Ст. 217 говорит, что министр не может входить в управление делами, находящимися в ведении другого министра. Следовательно, каждое министерство представляет самостоятельное управление, подчиненное министру, который, в свою очередь, подчинен верховной власти; следовательно, каждый из министров имеет непосредственное отношение к власти верховной. Сам закон ограждает от вторжения в его распоряжения сторонние ведомства. Тем не менее, эта отдельность министерств имеет свои пределы, и 216 ст. не есть выражение бесплодного теоретического правила. Признавая полную самостоятельность министров в управлении их частями, закон должен был, с другой стороны, потребовать, чтобы они не расходились в общих целях управления, не уклонялись бы от некоторых общих начал политики, принятой верховною властью. Это единство в общем направлении министров поддерживается верховною властью и ближайшим средством для такой цели является учреждение совета министров, значение которого рассмотрено выше. 5) Отношения министерств к управлению подчиненному. Если министерства построены на начале бюрократическом, приказном, то отсюда вытекает, что каждому министру вверена известная часть управления, и потому он может требовать от подчиненного управления исполнения своих предписаний. На этом основании ст. 231 говорит, что подчиненные места и лица обязаны беспрекословно и с точностью исполнять предписания министров. Спрашивается: не устанавливает ли эта статья закона обязанности пассивного повиновения для подчиненных лиц? В этом случае она разрушала бы некоторые постановления основных законов, напр. ст. 77, о различии между административным распоряжением и законом, следовательно, отменяла бы обязанность всякого подчиненного лица не чинить исполнения по таким распоряжениям министра, которые отменяют существующие законы или противоречат последним. Но эти начала не только не колеблются, а напротив, подтверждаются ст. 233, 234 и 238 учреждения министерств, где сказано, что а) всякое начальство, получившее высочайшее повеление, несогласное с законом, не чиня исполнения, обязано представить о том, сначала министру, а затем в правительствующий сенат; что б) всякое начальство не обязано чинить исполнения по непосредственным распоряжениям министерства, которые отменяют какие-либо законы, а обязано представить о том министру, причем, в случае подтверждения их со стороны министра, оно обязано представить об этом первому департаменту сената; что 3) начальство не обязано исполнять предписания министерства, если они выходят за пределы его компетенции, напр. министр финансов сделал распоряжение по предметам, относящимся до министерства внутр. дел; в этом случае подчиненные места, не чиня исполнения, обязаны представить об этом последнему и ожидать его разрешения. Все эти постановления дают нам право комментировать ст. 231 в том смысле, что всякое начальство обязано исполнять законные предписания министров, следовательно, эта статья устанавливает принцип закономерного повиновения. Для полного объяснения этих статей должно обратить внимание на термин, который неоднократно повторяется в приведенных статьях, именно в них говорится: "всякое начальство..." Подходят ли под это понятие начальства лица, непосредственно входящие в состав министерств, следовательно, директоры департаментов, начальники отделений, столоначальники и т. п.? Под "всяким начальством" следует, конечно, разуметь лица и установления, облеченные известной долей самостоятельной власти, главным образом означенные статьи имеют в виду местные установления, которые имеют долю самостоятельной власти, в особенности тех лиц, которые поставлены во главе самоуправления, которым вверен общий надзор за действиями администрации.

Рассмотрев существо и цель министерств, а также место, занимаемое ими в ряду других установлений, мы должны рассмотреть устройство министерств.

Е. Организация министерств

§ 135. Устройство министерств определяется одним общим принципом, выраженным в 1-й ст. учр., именно, что "управление каждым министерством вверяется одному лицу, по непосредственному избранию императорского величества". Следовательно, все учреждения министерств проникнуты началом единоличным, т. е. таким, при котором решительный голос принадлежит одному лицу. Товарищ министра, в тех министерствах, где существует это звание*(1876), не разделяет с министром его власти. В бытность министра, он не имеет даже никаких самостоятельных прав*(1877). Товарищ министра получает самостоятельное значение во время отсутствия последних или болезни их, когда они вступают во все права своих министров*(1878). Но на замену министра его товарищем всякий раз требуется особое высочайшее повеление, объявляемое сенату и обнародуемое во всеобщее сведение. В обыкновенное время товарищ министра не имеет никакой исполнительной власти. Закон рассматривает его как одного из членов совета министра. Затем, последний может возлагать на него присутствование вместо себя в государственном совете и других высших установлениях, причем он вступает во все права и обязанности министра*(1879). Наконец, министру предоставляется поручать своему товарищу в управление ту или другую часть (не иначе, впрочем, как с высочайшего разрешения). В этом случае товарищ заведует своею частью на правах директора департамента, если в его инструкции не будут указаны другие правила*(1880). Таким образом, министр остается единственным распорядителем своего ведомства. К учреждению министерств вполне применяются слова Вивьена, что, 1) действие власти вверяется единому агенту, 2) что этот агент должен быть вспомоществуем советом и 3) что администрация должна подлежать надзору и ответственности. Рассмотрим каждое из этих положений. Быстрота, энергия и ответственность административного действия требуют, чтобы оно было вверено одному лицу*(1881). Но, без сомнения, это действие административной власти, вверенное одному лицу, было бы источником произвольных, необдуманных актов, если бы сам закон не обставил его известными условиями. Если закон справедливо желает достигнуть большей быстроты администрации через поручение ее одному лицу, то выгоды быстроты не окупались бы при том предположении, что единоличное управление повлечет за собою необдуманность решений и даже произвольность действий. Поэтому Вивьен и говорит, что, во-вторых, органы, призванные к принятию решений, должны быть вспомоществуемы советом. Это правило предназначено служить коррективом произвольности и поспешности, которым подвергаются органы, предоставленные самим себе. Действительно, хотя решение дела требует иногда энергии и быстроты, но это решение должно быть основано на предварительном глубоком изучении дела, на предварительном собрании всех данных, касающихся данного вопроса, что одному лицу сделать невозможно. Вследствие этого сам закон требует, чтобы глава известного административного ведомства испрашивал советы y установления, для того назначенного. Таковы два условия, которыми должны быть обставлены единоличные органы администрации, т. е. чтобы решения их были основаны на предварительном изучении дела, порученном подчиненному установлению. Впрочем, в этом отношении должно различать две стороны одного и того же дела, именно должно различать между докладом и советом. Решение министра могло быть основано, во-первых, на докладе, т. е. на совокупности сведений, справок, разъясняющих дело, поступающее на его разрешение, на докладе, изготовленном в определенном канцелярском порядке в отдельном департаменте. Во-вторых, решение министра может быть основано на постановлении его совета, куда поступают особенно важные доклады по делам, имеющим особенное значение, по тем делам, по которым сам закон требует, чтобы министр выслушивал мнение своего совета. Отсюда и возникают двоякого рода учреждения при министре: департаменты и совет. В-третьих, хорошее административное устройство требует установления для единоличных органов должной ответственности. Нигде вопрос об ответственности не играет такой важной роли, как в административных учреждениях, потому что здесь решительный голос принадлежит одному лицу, ему предоставляется известная свобода действий, которая тогда только не превращается в произвол, когда будет обставлена известными условиями ответственности. Организация ответственности слагается из двух моментов: а) государство должно быть вооружено надзором за деятельностью министерства. Этому требованию надзора соответствует у нас система отчетности; б) законодательство должно определить условия самой ответственности в тесном смысле, т. е. условия возбуждения уголовного преследования против лиц административного ведомства, которые переступают пределы своих полномочий или вообще не оправдывают возложенного доверия. Рассмотрим эти условия в подробности.

§ 136. Первому условию удовлетворяет начало, изложенное в 1 ст. учрежд.: управление каждым министерством вверяется отдельному лицу по непосредственному избранию императорского величества. Это лицо является ответственным за все действия министерства, но, с другой стороны, оно получает право направления всех действий своего ведомства. Мы видели уже, какими правами, по ст. 194, облекается министр. Но министерское управление должно быть обставлено некоторыми установлениями, содействующими большой обдуманности, зрелости всех решений министерства. Такими установлениями являются: части министерства, предназначенные для доклада, и совет, состоящий при министре. К этим двум коренным установлениям приравниваются все другие. Установлениями докладывающими, по общему правилу, являются департаменты и канцелярия министра. Департаментов при каждом министерстве несколько*(1882) соответственно отраслям управления, входящим в состав каждого из министерств. Канцелярия министра назначена для личной его переписки по особенно важным делам. Департаменты состоят из директоров, вице-директоров, начальников отделений (так как департаменты разделяются на отделения), столоначальников и т. д. Состав канцелярии установлен на подобном же основании. Директоры департаментов определяются высочайшим приказом, по представлению министра, начальники отделений назначаются самими министрами*(1883). Департаменты и канцелярия министра суть установления, конкурирующие между собою, потому что деятельность их однородна. В чем же заключается различие между департаментами и канцелярией министра? В канцелярию министра поступают дела особенно важные, каковы: а) высочайшие повеления и указы, б) сношения министра с генерал-губернаторами и другими министрами, в) дела особенной важности по текущему управлению, г) жалобы на распоряжения начальства, подведомственного министру, д) отзывы на распоряжения министра, наконец, е) дела секретные. Из всей этой массы дел доклады подготовляются канцелярией только по делам секретным, прочие же дела должны быть распределены между департаментами, причем это распределение предоставляется директору канцелярии. Причина такого распорядка та, что законы требуют рассмотрения данных дел учреждением, специально для этого назначенным; исключение составляют дела секретные, которые решаются самим министром. Впрочем, из всей массы остальных дел министр может оставить непосредственно y себя некоторые дела особенной важности, с тем, чтобы они доложены были ему через канцелярию. Все остальные дела распределяются между департаментами, которые являются нормальными органами доклада, так что ни одно дело не может поступить в совет министра, не побывавши предварительно в департаменте. Составив доклад, департамент представляет дело на окончательное разрешение министра.

Но исчерпывается ли задачею докладов вся деятельность департаментов? Действительно ли все управление сосредоточивается в руках министра? На этот вопрос ответ должен быть дан отрицательный: департаменты не только изготовляют доклады, но имеют и свою степень власти. Это объясняется историческим происхождением департаментов. Мы видели*(1884), что весьма многие департаменты образованы из тех коллегий или главных управлений, которым некогда были вверены задачи центрального управления; что по учреждению министерств 1802 г. эти коллегии сохраняли свою самостоятельность, которую не вполне утратили и после введения их в состав соответствующего министерства. Посему департаменты министерств во многих отношениях являются местами центрального управления, непосредственного заведования тою или другою частью. Можно сказать, что именно это обстоятельство обусловливает централизацию нашего управления, сообщает ей тот бюрократический характер, который вызвал не одну справедливую жалобу. Оно низводит министерства - установление главным образом политическое - на степень административного места, погруженного во все мелочи управления; оно ведет к сосредоточению в органах центрального управления многих вопросов, которые с большим удобством могли бы быть переданы установлениям местным; наконец, оно применяет начало единоличное к таким предметам, где польза дела требовала бы коллежского устройства. Трощинский ничего не имел против министров, как высших блюстителей и руководителей определенного числа однородных коллегий. Он восставал против обращения коллегий в департаменты, принявшие от них права и обязанности по управлению и притом на началах единоличной власти.

Ввиду такого двоякого значения департаментов, производящиеся в них дела разделяются на три разряда: на текущие, чрезвычайные и не терпящие времени*(1885). Дела текущие разрешаются в самом департаменте под дирекцией и подписью директора, а исполнение по ним чинится в соответствующем отделении. Только некоторые из дед текущих представляются министру; именно сюда относятся:

1) "дела, предполагающие переписку с местами и лицами, равными министру", и 2) дела, которые он сам велит себе представит. Под именем дел чрезвычайных разумеются: 1) дела, которые не могут быть разрешены силою существующих законов и правил;

2) особенно важные дела, требующие особенных мер или преследования виновных. Эти дела представляются на разрешение министра. По всем делам, представляемым на разрешение министра, доклады совершаются в двух видах: 1) в виде записок, изготовленных в департаменте с проектом заключения. Эти записки изготовляются только по делам особенно важным и сложным; 2) дела не столь важные представляются министру в подлиннике, со справками департамента.

Дела, не терпящие времени, не составляют отдельного рода дел, требующих особой власти для их разрешения. Они подлежат только скорейшему разрешению и рассматриваются в департаментах.

§ 137. Совещательными учреждениями в министерствах являются: а) совет министра; б) общие присутствия в департаментах; в) специальные советы, состоящие при некоторых департаментах.

Совет министра есть высшее установление в министерстве, поставленное выше всех департаментов. По ст. 11 учр. мин., он имеет следующее значение. В тех министерствах, где имеется много департаментов, из всех директоров деп-тов составляется общее собрание. Но эта 11 ст. не имеет практического значения, потому что и в тех министерствах, где немного деп-тов, существует совет министра (например в министерстве народного просвещения). Совет министра составляется из всех директоров департаментов и из лиц, особо назначаемых по высочайшему повелению; кроме того, в совет могут быть приглашаемы посторонние лица, от которых можно ожидать полезных сведений. Компетенция совета определяется ст. 97*(1886), на основании которой в совет министра поступают: 1) дела законодательного характера, т. е. каждый законопроект, выработанный в министерстве, прежде чем он поступит в законодательное учреждение, должен предварительно поступить на рассмотрение совета министра; 2) совету принадлежит предварительное рассмотрение годовой сметы министерства; 3) важнейшие распоряжения по хозяйственному управлению, составление условий на подряды, производство подрядов и т. д.; 4) дела административной юстиции - по притязаниям частных людей на казну и по иску казны на частных лиц; 5) дела по надзору за действиями мест и лиц, подчиненных министерству, и по жалобам на них; 6) дела по упущениям разных чиновников и о предании их суду; 7) все другие дела, какие министр сочтет нужным предложить на обсуждение совета. Таким образом, компетенция совета министра слагается из компетенции легальной, так как некоторые дела силою самого закона должны быть представляемы на рассмотрение совета, и из компетенции факультативной, дающей министру право передавать те или другие дела на рассмотрение совета.

Постановления совета не имеют для министра обязательной силы, так что он может принять решение, несогласное с мнением совета; но в таком случае, при представлении дела высшему правительству, напр. в Государственный совет, мнение совета кратко прописывается, для того, чтобы высшее государственное учреждение могло видеть, в чем заключалось разногласие министра с советом. Исполнение постановления совета поручается одному из департаментов, по принадлежности, т. е. тому, в котором дело первоначально возникло*(1887).

Учреждая совет при министре, закон рекомендует совещательный порядок и для отдельных департаментов, т. е. чтобы важные дела рассматривались в общем присутствии департамента, состоящем из директора, вице-директора и начальников отделений. Порядок рассматривания дел здесь одинаков с рассмотрением дел в совете министра.

В некоторых министерствах есть еще специальные советы, например совет торговли и мануфактур, медицинский, главного управления по делам печати, и другие специальные установления, которые мы укажем в своем месте.

§ 138. Последний вопрос в организация министерств есть вопрос о контроле над министерствами и об ответственности министров. Чтобы контроль над министерствами мог быть осуществлен, для этого необходимо, во-первых, чтобы главноначальствующее лицо, т. е. министр, могло удостовериться в правильности делопроизводства в каждом установлении, находящемся в его ведомстве. Эта цель достигается посредством так называемых ревизий, производство которых рекомендуется законом по каждому департаменту и по всему министерству. Директор обязан производить ревизию дел во всех отделениях департаментов и столов; независимо от этого министр производит ревизию всех департаментов через особо избранных лиц. Но ревизия есть акт, исходящий от самого министра, и составляет, так сказать, домашнее средство министерства.

Более важным средством является отчетность. Под именем отчетности министерств разумеется обязанность представления известных сведений о положении дел в каждом министерстве. Эти сведения касаются, во-1-х, денежных вопросов - исполнения сметы каждого министерства. По государственной росписи ежегодно отпускаются на каждое министерство определенные суммы и в самой росписи распределяются по отдельным статьям в каждом министерстве, так что каждое министерство имеет специальный бюджет. Отсюда возникает необходимость проверки употребления назначенных сумм на каждый предмет с проверкою, притом необходимости произведенных сумм и правильности траты. Порядок денежной отчетности определялся 160 - 174 ст. учрежд. министерств; но в настоящее время, вследствие преобразования правил отчетности и порядка действий государственного контроля, последний проверяет исполнение росписи другим способом, о котором будет сказано ниже. Во-2-х, министр представляет годовой отчет о состоянии управления вверенной ему части. Отчеты о делах по каждой части управления представляются на усмотрение Государя. Предварительное составление их, на основании ст. 175 и след. ст. учрежд. мин., поручается отдельным департаментам, и уже из департаментских отчетов составляется общий министерский отчет. В отчете должны быть указаны состояние дел за предшествующий год, успехи, сделанные министерством в течение прошлого года, причины, замедляющие исполнение бумаг, результаты новых законоположений, изданных правительством и влияние их на ту или другую часть и т. д. Рассмотрение этих отчетов, по учреждению 1802 г., сосредоточивалось в правительствующем сенате, но Сенат не имел средств проверять отчеты и требовать объяснений от министров. С учреждением государственного совета рассмотрение всеподданнейших отчетов поручалось этому установлению. В настоящее время отчеты представляются на высочайшее усмотрение и рассматриваются предварительно особой комиссией по высочайшему избранию; окончательное же рассмотрение их должно происходить в совете министров. Наконец, в-3-х, от министерств требуются отчеты о видах и предположениях касательно улучшения в различных частях управления. Значение этого вида отчетов довольно неопределенно. Закон говорит так: "успешное управление каждой части предполагает твердый и постоянный план ее усовершения*(1888). Это постановление должно понимать в том смысле, что для улучшения каждой части управления необходим предварительный план ее усовершенствования; на этом основании на каждого министра возлагается обязанность составить план будущего управления и представить на высочайшее усмотрение. На министра возлагается обязанность от времени до времени представлять о том, до какой степени представленный план приведен в исполнение. Отчеты этого рода являются, следовательно, средством наблюдения, насколько каждое министерство, независимо от исполнения текущих дел, совершенствует вверенную ему часть, по плану, им составленному и одобренному верховною властью.

§ 139. От отчетности, которая является только средством надзора за министерствами, должно отличать ответственность министров как средство пресечения злоупотреблений, совершающихся в министерстве. Вопрос об ответственности министров имеет специальную, особенную постановку в отдельных государствах, вследствие чего невозможно провести параллели между ответственностью министров в неограниченных монархиях и ответственностью в государствах конституционных, а потому нам приходится указать здесь не столько пункты сходства между тою и другою ответственностью, сколько пункты различия*(1889).

Ответственность министров в Англии и других конституционных государствах, как известно, явилась орудием ограничения королевской прерогативы в пользу народного представительства. Под влиянием министерской ответственности и выработалось в Англии то положение, что особа короля неприкосновенна и священна, что он не ответствует за действия министерства. Но отсюда возникают и особые права для министров: 1) ни одно распоряжение правительства не может иметь силы, если оно не скреплено министром; 2) скрепа влечет за собою ответственность скрепившего. В государствах конституционных ответственность министров имеет более политический, нежели юридический характер. Министры более ответствуют за направление политики, нежели за законность своих действий. В тех случаях, когда палата возбуждает преследование против министра, хотя бы уголовное, это преследование является скорее оружием партии для низложения противника, нежели актом правосудия. Если мы рассмотрим известнейшие процессы, производившиеся во Франции и Англии, то увидим, что юридическая ответственность министров была более политическим орудием, средством отделаться от противника, нежели средством установления правильного соотношения между законами и распоряжениями, и что палаты не преследовали другой цели. Отсюда само собою понятно и другое положение: юридическая ответственность министров, т. е. возбуждение уголовного преследования против советников короны, имела смысл и значение только до тех пор, пока не установилось правильного влияния палат на дела; до тех пор, пока влияние короны на дела было сильно, а влияние палат слабо, у последних было единственное средство против действий министров - пригрозить уголовным преследованием; но как только установилось правильное влияние палат на решение дел, они не прибегают к уголовному преследованию советников короны, министров,- министерства отвечают пред ними более всего за направление своей политики, и когда политика министерства не одобряется палатою, то министерство падает.

Само собою разумеется, указанные начала неприменимы к ответственности министров в государствах неограниченных. Если в этих государствах и существует политическая ответственность министров, то она не имеет надобности формулироваться в положениях закона, потому что от монарха зависит устранить министра, которого мнения не соответствуют направлению правительства. Весьма естественно, что монарх не затрудняется устранить министра, все убеждения которого противны существующим установлениям. Таким образом, то, что мы сказали о политической ответственности министров за направление политики в государствах конституционных, в государствах неограниченных не может быть формулировано в законодательстве; такая ответственность составляет, так сказать, негласное средство между неограниченным монархом и его советниками. Поэтому наше законодательство и обращает внимание на юридическую ответственность министров, и прежде всего на предметы ответственности.

Юридическая ответственность министров, по ст. 251, является в следующих случаях: 1) когда министр превышает пределы своей власти, следовательно, когда он а) издает распоряжение в отмену существующих законов, и б) когда он, миновав установленный порядок, издает распоряжение, требующее рассмотрения его в законодательном порядке; 2) министр ответствует за бездействие власти, или, как говорит закон, "когда министр, оставив власть, ему данную, без действия, небрежением своим попустит важное злоупотребление или государственный ущерб". Из 251 ст. вытекают следующие, весьма важные последствия. Поводы к ответственности по бездействию власти могут возникнуть из рассмотрения действий подчиненного управления, когда окажется, что это управление действует неправильно по вине министра; следовательно, этого рода поводы, сами по себе взятые, не имеют непосредственного отношения к деятельности министра. Поводы самостоятельные могут возникнуть из превышения власти. Здесь мы имеем дело с непосредственными актами министра. Этим объясняется, почему отдел об ответственности министров занимается почти исключительно определением того, что должно считаться превышением власти. Закон, в данном случае, идет путем отрицательным. Высказав общее положение, что министр превышает свою власть, присваивая себе законодательные права, закон обращается к исчислению случаев, когда министр не может считаться превысившим власть. На основании 253 ст.*(1890) и след. не считается превышением власти: а) когда министр действовал по уполномочию верховной власти; б) когда он действовал по ст. 195 учр. мин., т. е. когда принял чрезвычайную меру и может объяснить ее настоятельность и невозможность дожидаться предварительного разрешения в установленном порядке, наконец в) когда министр издал распоряжение, служащее к подтверждению законов существующих, или к исполнению их.

Указанные постановления имеют в виду, так сказать, формальные определения превышения власти. Другие постановления закона касаются материальной стороны дела - вреда, происходящего от неправильных действий министров. Но в данном случае закон уклоняется от всякого положительного определения. Напротив, он и здесь останавливается на случаях не ответственности министров больше, чем на случаях ответственности. Ст. 255 гласит, что а) вредный закон, хотя бы и предложенный министром, но принятый и утвержденный законодательным порядком, не влечет за собою ответственности министра, потому что утверждение само собою снимает такую ответственность; б) распорядительная мера, предложенная министром, но принятая сенатом, или высочайше одобренная, также не влечет для министра ответственности. Но здесь закон делает оговорку: "разве по обстоятельствам дела было бы сделано умышленное и важное упущение". Смысл этого постановления тот, что министр подвергается ответственности в том случае, если умышленно ввел в заблуждение Сенат или верховную власть. Наконец, в) министр не отвечает за такие распоряжения, которые прямо присланы ему к исполнению и им не скреплены.

Таковы определения закона относительно предметов ответственности министра, определения, нельзя не заметить этого, довольно неопределенные. Все постановления об ответственности вращаются, главным образом, около вопроса о превышении власти. Поэтому сила их зависит от точности определения пределов власти министров. Но именно этот вопрос разрешен в учреждении министерств наименее точно. Хотя Сперанский и говорил, что прежнее учреждение министерств отличалось недостатком ответственности, но и им созданное не удовлетворило многих и вызвало жестокие замечания Трощинского*(1891).

Затем, закон говорит о порядке возбуждения ответственности. Ответственность министра может быть возбуждена: 1) жалобами частных лиц, приносимыми Государю через комиссию прошений; впрочем, по смыслу 259 ст. учр. мин., эти жалобы могут быть приносимы и непосредственно Государю; 2) донесениями местных начальств о том, что министр своими распоряжениями побуждает их отступать от законов; 3) производством суда над должностными лицами министерства, когда окажется, что злоупотребления этих лиц были вызваны распоряжениями министра; 4) обозрением губерний, когда окажется, что злоупотребления в губернии зависели от действий министра; 5) рассмотрением отчетов, поступающих на рассмотрение императора; наконец, 6) если откроют в подчиненных ему местах какие-либо злоупотребления, которые находятся в связи с распоряжениями министра. Какое же движение могут получить все эти поводы и заявления? Так как министерства непосредственно подчинены верховной власти, то каждое из таких заявлений о злоупотреблениях министра должно быть представлено на высочайшее усмотрение и получает ход только с высочайшего утверждения, и то в том только случае, когда действия министра привели к важному государственному ущербу и злоупотреблениям. Если Государь сочтет поводы к ответственности заслуживающими уважения, то передает дело на рассмотрение государственного совета. Дело поступает непосредственно в общее собрание, где избирается особая комиссия для производства следствия, которое по окончании его представляется, вместе с мнением комиссии, на высочайшее усмотрение. Мнение государственного совета может иметь двоякие последствия: если окажется, что министр действовал без всякого злого умысла и произвел беспорядок в управлении и государственный ущерб по неспособности к управлению, то он лишается высочайшего доверия и устраняется от должности; если же окажется, что действия министра заключают в себе признаки преступления, то он предается верховному уголовному суду, на основании 1062 ст. уст. уг. суд., причем обвинительный акт составляется на основании следствия комиссии государственного совета, которое играет, таким образом, роль предварительного следствия*(1892).

Ж. Организация отдельных министерств

§ 140. При рассмотрении отдельных министерств мы должны иметь в виду два вопроса: о круге ведомства каждого из них, или о разделении задач между высшими административными установлениями, и о классификации министерств, или о тех группах, в которые могут быть собраны по общности их цели все отдельные отрасли управления.

Вопрос о задачах каждого министерства, о круге их ведомства, принципиально должен быть разрешен тем, что министерства соответствуют одной из общих и основных целей, преследуемых государством. Отсюда понятно, что развитие отдельных управлений находится в теснейшей связи с процессом уяснения этих целей в самом государстве. Самыми элементарными задачами государства являются: 1) внешние его сношения с другими державами, с целью обеспечения взаимных выгод, обеспечения своей безопасности и благосостояния путем мирным, посредством переговоров, следовательно, задача внешних сношений или, так называемых, иностранных дел; 2) организация внешней и внутренней безопасности - организация военных сил, которая, согласно средствам войны, распадается на морскую и сухопутную, следовательно, задача организации военно-сухопутных и военно-морских сил; 3) задача финансовых средств, которыми должно располагать государство для своего существования, также составляет элементарную задачу государственного управления; сюда относятся изыскание, упорядочение и употребление всех источников государственных доходов; наконец 4) государство с самого момента своего появления, по отношению к обществу исполняет также элементарную задачу, вытекающую из общей идеи охранения мира внутри - правосудие, первоначально являющееся в виде самосуда. Эти четыре задачи уясняются сами собой, при рассмотрении коренных целей государства, они определяются условиями внешней и внутренней безопасности и внутреннего мира. И действительно, эти части управления издавна получали определенную организацию. Если иметь в виду только указанные задачи, то можно сказать, что государственная администрация имеет целью обеспечение существования государства, поддержание внутреннего мира и доставление правительству материальных средств. Но затем, с большим развитием государства, оно берет на себя ряд задач, которые касаются внутреннего благосостояния, развития умственного, нравственного и экономического благосостояния целого общества. Эта совокупность обширных задач получает название внутреннего управления. Под внутренним управлением разумеют совокупность тех мер, которыми государство содействует осуществлению целей умственного, нравственного и экономического благосостояния общества; таковы предметы: народного просвещения, управления путей сообщения, содействия земледелию, торговле, промышленности и т. д. Эти задачи получают осуществление свое в новейшее время, когда государство поняло свою задачу в отношении к обществу гораздо шире, чем оно понимало ее в прежнее время*(1893).

§ 141. Наши министерства образовались чисто путем практическим, т. е. путем разделения между отдельными министрами разных государственных коллегий, приблизительно сродных по своему назначению. Таких частей управления признано было 8: военно-сухопутных и морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел; финансов, коммерции и народного просвещения*(1894). 1810 г. 25 июля*(1895) последовало новое разделение государственных дел; тогда уже признано пять главных групп, на которые разделяются министерства: 1) внешние сношения - министерство иностранных дел, 2) устройство внешней безопасности - министерство военно-сухопутных и военно-морских сил, 3) устройство государственной экономии, 4) устройство суда гражданского и уголовного - министерство юстиции и 5) устройство внутренней безопасности - министерство полиции. Все эти министерства соответствуют, по мысли законодателя, рубрикам государственных задач. Самое непонятное - группа государственной экономии. Экономия понимается в данном случае в самом обширном смысле, т. е. в смысле всех установлений, предназначенных для государственного хозяйства и для содействия благосостоянию народному. Сюда относились: министерство финансов, министерство народного просвещения, ревизия государственных счетов и главное управление путей сообщения; потом сюда же прибавлено было главное управление духовных дел иностранных исповеданий. Таким образом государственная экономия обнимала собою значительное число министерств. Вообще же можно сказать, что здесь сосредоточены были два разряда государственных дел: то, что можно назвать целями государственного хозяйства - министерство финансов, государственное казначейство, ревизия государственных счетов, и то, что можно назвать внутренним управлением - министерство внутренних дел, главное управление почт и т. д. Что касается министерства полиции, то и оно может быть отнесено к министерству государственной экономии. Несмотря на внесение большего порядка в разделении министерств в настоящее время, нельзя провести строго теоретических начал в учреждении отдельных министерств. Задачи, преследуемые отдельными министерствами, носят довольно смешанный характер, почему разделение их на группы представляется неудобным. Поэтому, не увлекаясь желанием группировать министерства по научным соображениям, мы представим группировку министерств приблизительно к группировке их в 1810 году, сохранившей значение до настоящего времени; при этом мы будем иметь в виду замечание, сделанное нами относительно группы "государственной экономии", т. е., что под нею разумеется, с одной стороны, совокупность учреждений для государственного хозяйства, а с другой - совокупность учреждений, приноровленных для целей внутреннего управления. Но из этого никак не следует, чтобы министерства представляли свою задачу в чистом виде; например министерство финансов приноровлено к целям государственного хозяйства, т. е. к попечению об источниках государственных доходов и наблюдению за точным передвижением государственных сумм; но в нем мы найдем попечение о развитии торговли, так что в одном министерстве соединены два - министерство финансов и министерство торговли. То же встречается и в других министерствах.

1) Министерство иностранных дел

§ 142. Оно заведует внешними сношениями страны. Задача, преследуемая Министерством иностранных дел, относится к числу элементарных. Отсюда понятно, что государство наше еще до учреждения министерства иностранных дел имело установление, предназначенное для дипломатических целей. Еще в московский период существовал для этих целей посольский приказ, хотя надобно сказать, что он предназначен был отчасти и для внутреннего управления, и в его ведении находились пограничные провинции, которые вновь присоединялись к России, напр. Сибирь, Малороссия, иногда царства Казанское и Астраханское*(1896). В ряду других московских приказов, Посольский приказ занимал чрезвычайно видное место и легко мог быть преобразован в коллегию иностранных дел в царствование Петра Великого, которая сохранялась с некоторыми изменениями до самого учреждения министерств*(1897). Она получила образование министерства в 1811 г. Впрочем, коллегия иностранных дел продолжала свое существование до 1832 года. В этом году последовало существенное преобразование министерств. Именно, 1) упразднена коллегия иностранных дел; 2) учрежден совет министерства; 3) к существовавшему уже Азиатскому департаменту прибавлено три новых: а) внутренних сношений, б) внешних сношений; в) хозяйственных и счетных дел. Последняя реформа министерства иностранных дел относится к 1868 г.*(1898).

Общие задачи министерства иностранных дел определяются следующим образом: 1) оно предназначено для ведения политических сношений с иностранными правительствами; 2) для покровительства в чужих краях русской торговле и русским интересам; 3) для защиты русских подданных, по делам их заграницей, и 4) для содействия к удовлетворению законных требований иностранцев по делам их в России. Таким образом министерство имеет в виду: 1) обеспечение общеполитических интересов государства; 2) целей административно-общественных, и наконец, 3) защита личных прав каждого русского подданного за границей, если они будут нарушены иностранным государством, следовательно, задачи частного международного права. Этим различным целям соответствуют и установления, состоящие при министерстве иностранных дел. Они разделяются на центральные и заграничные.

Центральные установления состоят в ведении министра иностранных дел, который носит название вице-канцлера или канцлера. Вице-канцлер или канцлер есть вместе с тем хранитель большой государственной печати, которая прикладывается к важнейшим государственным актам. При министре иностранных дел состоят: товарищ его, советники и чиновники особых поручений. Таковы органы непосредственного управления министерством. К установлениям министерства относятся: 1) Совет министра. Состоит из товарища министра, старших советников, двух штатных членов других лиц по высочайшему повелению и директоров департаментов. Сравнительно с другими учреждениями имеет чрезвычайно слабое значение; закон не указывает, какие дела должны быть передаваемы на рассмотрение совета. Он ограничивается общим определением, что "рассмотрению совета подлежат все дела, которые министр признает нужным предложить его обсуждению". Это зависит, быть может, оттого, что задачи дипломатические требуют более единоличного управления, чем всякие другие. Впрочем, одна задача осуществляется непременно советом министра - производство экзамена для молодых людей, желающих служить по дипломатической части; 2) Канцелярия министра, в которой производится переписка по делам политическим, т. е. по делам особой важности, которые требуют непосредственных сношений министра иностранных дел с министрами иностранных дел других государств; 3) министерство разделяется на департаменты для производства текущих дел. Таковы: а) департамент внутренних сношений; его компетенции подлежат все сношения России с иностранными державами, о защите интересов русских подданных в пределах государств, входящих в состав европейского международного союза; б) азиатский департамент, который предназначен для той же цели в отношении государств восточных; в) департамент личного состава и хозяйственных дел - для производства по делам об определении на должности и увольнении и для заведования суммами и имуществом министерства. При министерстве состоят: 4) архивы:

а) государственный архив, в котором хранятся более важные политические дела, особенно секретные; б) главный архив, где хранятся дела, производившиеся в министерстве иностранных дел; он разделяется на московский и петербургский: в первом хранятся дела до 1801 г., a в последнем - дела с 1801 г. Управление государственным и с.-петербургским главным архивом соединены под управлением одного директора.

Рассмотрение иностранных учреждений, каковы посольства и миссии, составляет предмет международного права.

2) Министерства военное и морское

§ 143. Военно-сухопутное министерство образовалось из воинской коллегии, образованию которой предшествовали многочисленные приказы по воинской части времен московских*(1899).

При Петре Великом, при развитии армии, с изданием в 1716 г. воинского устава, получила образование и воинская коллегия, которая впоследствии подвергалась многим преобразованиям*(1900). При учреждении министерств, коллегия была оставлена на прежнем основании, но уже в 1812 году (П. С. 3. N 24,971) учреждено военное министерство, составленное из семи департаментов, канцелярии министра и некоторых особенных установлений. Затем, в течение последующих царствований, начался непрерывный ряд преобразований, завершившийся изданным в 1869 г. положением о военном министерстве.

Для уразумения организации военного министерства нужно иметь в виду, что это министерство имеет дело с армией, т. е. с совокупностью лиц, которые поставлены в специальные условия, следовательно, с целым званием лиц, юридически отличающихся от всей остальной массы подданных,- подчиненных особой дисциплине, нуждающихся в особом специальном образовании, в особых средствах для попечения об их здоровье, продовольствии, обмундировании и т. д. Ввиду таких целей, военное ведомство должно быть некоторою "самодовлеющею" единицею. Этими условиями объясняется состав военного министерства.

Командование армией, по 1 ст. полож. о воен. мин, сосредоточивается в руках Государя Императора. Но высочайшая воля выражается через военное министерство, которое заведует всеми частями армии*(1901). Отсюда и являются двоякого рода учреждения. Во-1-х, так как Император есть главноначальствующий армией, то при нем состоят известные учреждения, предназначенные для принятия его личных приказаний, или для исполнения при нем известных специальных обязанностей; таковы императорская главная квартира и военно-походная канцелярия. Императорскую главную квартиру составляют генерал-адъютанты, генерал-майоры свиты и флигель-адъютанты. Заведование императорскою квартирою вверяется особому командующему и состоящим при нем чинам. Военно-походная канцелярия состоит при Императоре во время его отлучек и во время походов.

Общие задачи военного министерства определены 2 и 3 ст. полож. Оно рассматривается как высший орган, через который "объявляется и приводится в исполнение высочайшая воля по предметам, до военно-сухопутных сил относящимся". Являясь органом власти верховной, министерство сосредоточивает в своих руках и самостоятельное заведование всеми отраслями военного управления. Именно ему подлежат:

1) усовершенствование военного законодательства и наблюдение за точным исполнением законов, касающихся воинской части;

2) общий состав и устройство, как строевое, так и хозяйственное, всех разрядов и родов войск;

3) попечение о содержании армии в надлежащем порядке, дисциплине и довольстве во всех отношениях;

4) заботы о приготовлении и образовании военных чинов;

5) принятие мер к защите государства;

6) производство военно-ученых работ, необходимых для военных целей.

Высшими установлениями его являются военный министр и военный совет. Военный министр есть непосредственный орган верховной власти по отношению к управлению всеми частями армии, и в нем сосредоточивается наблюдение за всеми частями министерства. При министре нет товарища. Затем, мы видели, что армия есть совокупность лиц особого звания в государстве, подчиненных особым законам, суду и администрации; поэтому она нуждается в высшем законосовещательном органе. Таким органом является военный совет, деятельность которого конкурирует с деятельностью государственного совета, в том смысле, что законы, касающиеся специально военного ведомства, рассматриваются в военном совете и отсюда поступают на высочайшее утверждение. В нем сосредоточены, кроме того, вопросы относительно важнейших хозяйственных дел по состоянию войск, военных заведений и относительно эмеритуры. Он подчиняется непосредственно верховной власти.

Военный совет состоит из председателя и членов. Председательство принадлежит военному министру, а в отсутствие его - старшему по чину члену совета. Члены определяются и увольняются именными указами. Делами совета управляет начальник канцелярии военного министерства.

Дела, подлежащие совету, рассматриваются или в общем его собрании, или в частных присутствиях. Последние составляются из председательствующего и членов (не менее 5), назначаемых Императором из общего числа членов совета на год*(1902). Рассмотрению общего собрания подлежат все дела по законодательной и важнейшие дела по хозяйственной частям. Прочие рассматриваются в частных присутствиях. Некоторые дела, преимущественно хозяйственного характера, решаются самим советом; другие представляются им непосредственно на высочайшее утверждение; третьи поступают на высочайшее усмотрение через государственный совет или комитет министров. Дела в совете решаются большинством голосов; при разделении голосов имеет перевес голос председателя. Военному министру предоставляется в некоторых случаях предлагать на рассмотрение общего собрания дела, решенные в частных присутствиях. Все сношения совета с высшими государственными установлениями производятся через военного министра. При совете, для специального рассмотрения некоторых родов дел, состоят постоянные совещательные комитеты. Они суть: а) главный военно-кодификационный комитет для рассмотрения вопросов законодательных; б) главный комитет по устройству и образованию войск; в) главный военно-учебный комитет - для рассмотрения вопросов, касающихся умственного образования армии; г) главный военно-госпитальный комитет, для рассмотрения вопросов по медицинской части, и д) главный военно-тюремный комитет, рассматривающий вопросы о местах заключения военного ведомства. Кроме того, на членов военного совета возлагается инспектирование войск и военных заведений. На одного из них, по высочайшему усмотрению, возлагается заведование эмеритальною кассою военно-сухопутного ведомства.

Затем, высшим установлением военного министерства является также главный военный суд. Судебная часть в. вед. преобразована в 1867 г. применительно к судебным уставам 1864 г., поскольку начала общих судебных установлений согласны с условиями военной дисциплины. Роль главного военного суда двоякая: во-1-х, он является судебным установлением в качестве главного военного кассационного суда; во-2-х, роль его законодательная, потому что он рассматривает вопросы, касающиеся общего устройства военных судов. 4) Канцелярия министра. Она а) заведует делопроизводством по тем делам, которые разрешаются непосредственно министром; б) делопроизводством по делам военного совета; в) делами военной эмеритуры; г) при канцелярии состоит особый юрисконсульт, для заведования делами по спорам и искам казны и частных лиц, поступающих к военному министру или в военный совет. При нем имеется несколько помощников. 5) Главный штаб, образованный из двух, прежде различных учреждений - инспекторского департамента и генерального штаба. Инспекторский департамент заведовал делопроизводством по назначению на военные должности и по движению на службе военных чинов. Генеральный штаб разрешал вопросы о расквартировании армии, о сформировании армии, о съемке карт и т. п. Оба эти учреждения в настоящее время соединены в одно, под названием главного штаба. В нем сосредоточены: 1) дела по личному составу и комплектованию войск; 2) по устройству, службе, размещению (дислокации), образованию и хозяйству войск. Ввиду таких обширных задач, в нем сосредоточиваются полные сведения о войсках, как в общем составе, так и в каждой из составных частей. На штаб возлагается заведование геодезическими работами, составление карт, планов, военно-статистических описаний местностей в военном отношении и т. д. Штаб состоит под ведением начальника главного штаба и состоит из 6 отделений*(1903), канцелярии с бухгалтерскою частью и некоторых других частей, в числе коих главное место занимает: а) военно-топографический отдел, для заведования астрономическими, геодезическими, топографическими и картографическими работами военного ведомства; и б) военно-ученый комитет, для направления ученой деятельности генерального штаба, корпуса топографов; в) управления по передвижению войск. Наконец, при главном штабе состоят: 1) корпусы: а) офицеров генерального шваба, б) военных топографов и в) фельдъегерский; 2) Николаевская академия генерального штаба.

Все указанные выше установления ведают общим управлением армии. Независимо от того, отдельные части военного ведомства вверены особым главным управлениям, которых в настоящее время семь:

1) Интендантское управление - для главного наблюдения за снабжением армии всем нужным по части продовольствия и обмундирования; при нем находятся, Специальный комитет для разрешения специально относящихся к этой части вопросов и музеум образцовых продуктов, хлеба и т. д. Оно состоит в ведении главного интенданта. 2) Главное артиллерийское управление, для заведования частями инспекторскою, техническою, ученою, учебною и хозяйственною всего артиллерийского ведомства. Оно находится под начальством генерал-фельдцейхмейстера, при коем имеется товарищ При нем состоят: артиллерийский (ученый) комитет, Михайловские артиллерийские академия и училище, ведомства: арсенальное, пороховое, оружейное и патронное. 3) Главное инженерное управление, под начальством генерал-инспектора по инженерной части, для заведования устройством крепостей, воинских зданий, их поддержания и т. д. При управлении состоят: инженерный (ученый) комитет, Николаевская инженерная академия и Николаевское инженерное училище. 4) Главное военно-медицинское управление и при нем военно-медицинский ученый комитет и медико-хирургическая академия. 5) Главное управление военно-учебных заведений, для заведования всеми военно-учебными заведениями, кроме тех, которые находятся при полках для солдат, потому что эти последние находятся в ведении полкового управления; при управлении находится главный военно-учебный комитет, для содействия лучшему развитию учебных заведений. 6) Главное управление иррегулярных войск, войск, не входящих в состав армии, т. е. казачьих войск. Наконец, 7) главное военно-судное управление под начальством главного военного прокурора, представляющее нечто вроде военного министерства юстиции, следовательно, оно заведует всей прокуратурою и судьями. Все эти управления находятся непосредственно при министерстве. В связи с министерством военным находятся особые управления. Управления генерал-инспектора - кавалерии, инспектора стрелковой части и комитет о раненых, учрежденный для попечения о раненых - для исходатайствования им пенсий и различных должностей и для вспомоществования.

§ 144. Морское министерство предназначено для заведования военно-морскими силами империи. Составляя ведомство, подобное военному министерству, по его задачам и условиям, оно имеет и аналогическое устройство. Русский флот основан Петром Великим*(1904). После устройства верфи в Воронеже, в 1696 году, был учрежден Корабельный приказ. С 1703 года, он был переименован в Адмиралтейский приказ*(1905) и ему велено ведать дела по постройке кораблей. Затем, для управления флотом, был учрежден приказ морского флота или морских воинских дел. С учреждением коллегий, оба приказа составили одну адмиралтейскую коллегию, получившую свой регламент в 1722 году. При кончине Петра Великого, управление морскими делами принадлежало адмиралтейской коллегии (находившейся под председательством генерал адмирала) и состоявшим в ее ведении конторам: 1) адмиралтейской, 2) кригс-комиссариатской, 3) контролерской, 4) подрядной, 5) казначейской, 6) цехмейстерской, 7) провиантской, 8) обер-сарваерской, 9) артиллерийской, 10) академической, 11) партикулярной верфи и 12) вальдмейстерской.

Это сложное и подробное устройство показывает, какое внимание обращал преобразователь на свое любимое учреждение. Преемники Петра прибегали только к частным преобразованиям созданной им коллегии. Главнейшее преобразование последовало при Екатерине II, в 1763 и 1765 годах, когда она получила новое деление на экспедиции. С учреждением министерств получила новое устройство и адмиралтейств-коллегия, именно в 1805 году. Образование морского министерства, на новом основании, последовало в 1827 году. Затем, с 1836 г., морское министерство не терпело существенных изменений. Важные реформы последовали в 1860 и 1867 годах, когда издано было, в виде опыта, на 5 лет, новое положение об управлении морским ведомством*(1906). Это положение с малыми изменениями действует и в настоящее время. Существенные черты его состоят в следующем. Главное начальствование над флотом вверяется генерал-адмиралу, который есть непосредственный орган верховной власти и председатель адмиралтейств-совета. От генерал-адмирала принимает приказы и непосредственно управляет морским министерством управляющий министерством, который есть вице-президент адмиралтейств-совета. При нем имеется товарищ*(1907).

Высшая распорядительная и законосовещательная власть вверяется адмиралтейств-совету, деятельность которого, по ст. 24 учр. госуд. сов., конкурирует, в известных отношениях, с деятельностью государственного совета. Адмиралтейств-совет состоит из президента (генерал-адмирал), вице-президента (управляющий морским министерством) и членов, назначаемых высочайшими указами. В заседания совета могут быть приглашаемы, по усмотрению председателя, посторонние лица, от коих можно ожидать полезных указаний. Сюда приглашаются также начальники управлений и портов, по делам их ведомств, с совещательным голосом. Заседание совета законно при наличности трех членов, с включением председательствующего. Ведению и рассмотрению совета подлежат: 1) проекты новых законов и штатов по морскому ведомству и важнейших постановлений по частям технической и строевой; 2) проекты наказов местам и лицам морского ведомства; 3) годовая денежная смета морского ведомства; 4) важнейшие хозяйственные вопросы; 5) дела по претензиям частных лиц на казну и наоборот; 6) дела эмеритальной кассы*(1908); 7) все дела, которые будут предложены совету генерал-адмиралом или управляющим морским министерством.

По значительному числу хозяйственных дел, совету предоставляется право окончательного решения; законопроекты вносятся установленным порядком в государственный совет; проекты наказов и постановлений по технической и строевой частям вносятся из совета на высочайшее утверждение; дела, подлежащие рассмотрению сената, вносятся в это установление управляющим министерством. Адмиралтейств-совет постановляет свои решения по большинству голосов; при разделении голос председателя дает перевес. Члены совета пользуются правом инспекции всех установлений морского ведомства.

Ближайшее заведование администрациею морского ведомства возложено на морской технический комитет, канцелярию и другие установления.

1. Морской технический комитет имеет в своем ведении: 1) техническую сторону кораблестроения, артиллерии и строительного искусства и 2) наблюдение в техническом отношении за работами этого рода. Комитет не представляет цельного учреждения. Под общим председательством управляющего морским министерством, он слагается из 4 отделений: кораблестроительного, артиллерийского*(1909), строительного и ученого. По важным и общим делам из некоторых или всех отделений составляются соединенные собрания; каждое отделение состоит из председателя и членов.

2. В канцелярии морского министерства сосредоточиваются: 1) дела, восходящие на разрешение управляющего и адмиралтейств-совета; 2) дела общие, не подлежащие другим установлениям; 3) составление сметы морского министерства, план хозяйственных операций по ассигнованию сметных сумм и т. п.; 4) дела политические; 5) дела учебных заведений морского ведомства. При канцелярии состоят: 1) юрисконсульт с помощниками и 2) заведующий делами эмеритальной кассы.

3. Гидрографический департамент распоряжается: 1) производством морских съемок и промеров; 2) составлением карт, лоций и руководств для плавания; 3) устройством и содержанием маяков и т. п. учреждений; снабжением военных судов необходимыми инструментами и картами; 4) рассмотрением произведенных астрономических, метеорологических и магнитных наблюдений. Состав департамента общий. При департаменте состоят: 1) чертежная, 2) начальник мастерской мореходных инструментов и 3) дирекция балтийских маяков.

4. Инспекторский департамент ведает делами личного состава флота. Доклады его представляются управляющему Морским министерством, и, по получению мнения последнего, генерал-адмиралу. Сверх ближайших его обязанностей, на директора инспекторского департамента возлагаются: 1) главное начальство над военно-морскою исправительной тюрьмой в С.-Петербурге; 2) над инвалидным домом императора Павла I и 3) заведование военно-морским гимнастическим заведением.

5) Главный военно-морской суд учрежден с преобразованием судебной части по морскому ведомству. Он состоит из председателя и членов. Кроме разбирательства жалоб и протестов на приговоры морских судов, ему предоставлено обсуждение законодательных вопросов по военно-морской судной части. При главном суде состоит главный морской прокурор, являющийся, вместе с тем, начальником:

6. Главного военно-морского судного управления. Он состоит из товарища главного прокурора, делопроизводителей и обер-аудитора. Сверх этого главного управления, в морском министерстве имеются:

7. Управление кодификационное, в коем сосредоточены работы по составлению и изданию свода морских постановлений. Оно состоит из заведующего кодификационными работами, его помощника и редакторов.

8. Управление флота генерал-штаб-доктора, обязанное заботиться о здоровье чинов морского ведомства, как во время плавания, так и на берегу. В состав его входят: 1) флота генерал-штаб-доктор, 2) главный инспектор медицинской части и делопроизводители.

9. До 1875 года действовала экспедиция для ревизии материальной отчетности, ревизовавшая отчетность об оборотах материальных капиталов морских министерств, как в контрольном, так и в техническом отношениях. В 1875 году экспедиция упразднена и обязанности ее возложены на контрольный департамент морских отчетов*(1910).

10. Для учебной части, в составе министерства и в ведении его состоят: а) комитет морских учебных заведений и б) учебные заведения: б) морское училище в С.-Петербурге и в) техническое училище в Кронштадте.

11. Сверх этих центральных установлений, министерству подчинены управления портами с подведомственными им частями.

3) Министерство финансов

§ 145. Министерство финансов учреждено было в 1802 г., причем ему предназначено было две цели: во-1-х, попечение о различных источниках государственных доходов и, во-2-х, распределение доходов между отдельными ведомствами*(1911). По учреждению 1811 г., министерство финансов также должно было заведовать источниками государственных доходов податями, сборами, пошлинами всякого рода, делами горными и соляными и государственными имуществами. Кроме того, в руках его сосредоточились дела внешней торговли (за упразднением министерства коммерции) и управление таможен. Дела по движению сумм остались в ведомстве государственного казначейства*(1912). Дальнейшие преобразования значительно изменили круг ведомства министерства. С одной стороны, компетенция его расширялась. Из министерства внутренних дел в его ведомство переданы дела мануфактур и внутренней торговли. В 1821 году государственное казначейство введено в состав министерства. Затем, ради целей государственного кредита, при министерстве учреждались новые установления. В нынешнее царствование деятельность министерства финансов расширилась вследствие развития общественных кредитных установлений. В министерстве сосредоточились дела по учреждению поземельных, коммерческих и других банков, ссудосберегательных товариществ и по надзору за ними. С другой стороны, из ведомства министерства было впоследствии изъято управление государственными имуществами. В настоящее время оно ведает следующие главные предметы: 1) источники государственных доходов, за исключением государственных имуществ; 2) движение государственных сумм, 3) управление государственным кредитом, следовательно, доставление государству кредита и покрытие государственных обязательств и 4) составление, указанным выше порядком, сметы государственным расходам и доходам*(1913).

Главное заведование министерством вверено министру, права и обязанности которого определяются особым наказом. При министре состоят: 1)товарищ, на которого, сверх общих обязанностей, возлагается председательствование в совете торговли и мануфактур; 2) совет, на общих основаниях; 3) общая канцелярия; 4) ученый комитет, составленный из определенного числа членов и ученого секретаря. На обязанности комитета лежат: а) рассмотрение финансовых проектов и учреждений; б) наблюдение за ходом финансовой части в западноевропейских государствах и сообщение обо всех важных результатах министру; в) изыскание способов о распространении сведений по финансовой части между чиновниками министерства ; 5) чиновники для особых поручений; 6) юрисконсульт с помощником; 7) отдел по финансам Царства Польского. Обширным кругом деятельности министерства финансов определяется и его состав, т. е. разделение подлежащих ему дел по департаментам.

1. Министерство финансов ведает в разбивку часть, т. е. взимание пошлин по установленному тарифу с товаров, ввозимых в государство; с таможенным управлением связано заведование таможенною стражей делами по преследованию контрабанды, по браку товаров и по карантинному управлению. Все это и составляет предмет ведомства департамента таможенных сборов. Под общим начальством директора (при нем вице-директор) он состоит из пяти отделений и канцелярии. Затем при департаменте, в числе других членов, состоят: 1) секретарь при директоре, 2) чиновники особых поручений и 3) чиновники для преследования контрабандистов. Департаменту подчинены управления таможенных округов, таможни, таможенные заставы и пограничная стража*(1914).

2. На министерство финансов возложено попечение о развитии торговли и мануфактурной промышленности. Для этой цели существует в нем департамент торговли и мануфактур*(1915). Имея своею задачею принятие мер для развития и поощрения торговых и мануфактурных предприятий, департамент торговли и мануфактур заведует тем, что в других государствах составляет предмет ведомства отдельного министерства - министерства торговли. В ведении департамента состоят дела по внешней и внутренней торговле, фабрикам, мануфактурам и заводам; по выдаче привилегий на изобретения (кроме привилегий по сельской промышленности) и по рассмотрению проектов железных дорог. Департамент организован на общем основании, с тою особенностью, что при нем есть особый совет торговли и мануфактур, образованный в 1872 году, взамен прежде действовавших мануфактурного и коммерческого советов. Мысль об учреждении этих советов принадлежит графу Канкрину, который в 1827 г. предложил учредить их ради устройства таких органов, через которые могли бы выражаться нужды коммерческого и мануфактурного сословий*(1916). Вследствие этого коммерческий совет составлен из купцов первой гильдии, как иностранных, так и русских, а мануфактурный совет - из известнейших заводчиков и фабрикантов, а также из ученых: химиков, техников и т. п.*(1917). Эти советы имели свои отделения, напр. в Москве и других торговых городах. По плану Канкрина предполагалось, что в каждом губернском городе должны быть мануфактурный и коммерческий советы*(1918). Но и существовавшие советы в Петербурге с отделениями в Москве имели мало значения: из многих лет существования их нельзя указать примера инициативы по какому-либо важному вопросу внешней или внутренней торговли. Последняя реформа этих советов относится к 1872 году. По положению 1872 г., оба совета соединены в один, под именем совета торговли и мануфактур*(1919). Совет в Петербурге составляется из товарища министра финансов, которому принадлежит право председательства, 24-х членов, избираемых министром финансов из среды фабрикантов, торговцев и ученых, на 4 года, с высочайшего утверждения. Состав совета возобновляется через каждые два года, причем на каждое вакантное место представляется от совета три кандидата. В составе совета в качестве непременных членов должны быть механик, химик и инженер. Компетенция комитета определяется следующими предметами: 1) ему принадлежит обсуждение, по предложению министра финансов, вопросов, относящихся до мануфактур и торговли, a также вопросов об устройстве мануфактурных заведений, о распределении их на разряды, по степени влияния на общественное здравие и безопасность, о дозволении открытия в С.-Петербурге фабрик, заводов и ремесленных заведений, представляющих беспокойство или опасность для соседних жителей; 2) рассмотрение прошений о выдаче привилегий на изобретения, кроме прошений о привилегиях по сельскому хозяйству; 3) представления правительству по вопросам торговым и промышленным, по инициативе не менее как 3 членов совета. Московский совет состоит из 32 членов, назначаемых порядком, установленным для С.-Петербургского совета. Но председательствующий избирается отделением из среды его членов, с утверждения министра финансов. Предметы ведомств московского отделения сходны с задачами с.-петербургского совета. На обязанности его лежит, кроме того, составление отчета о положении торговли и промышленности в Москве и московской губернии. Кроме того, имеются еще городские комитеты в важнейших городах. Члены комитета избираются на 4 года местным купечеством и промышленниками. При департаменте торговли и мануфактур находится депо образцовых мер и весов*(1920). В ведении департамента находится с.-петербургский технологический институт. Прочие департаменты имеют дело непосредственно с источниками государственных доходов и с движением сумм. Сюда относятся: 3) департамент неокладных сборов, в котором сосредоточено заведование акцизами соляною частью и гербовыми пошлинами. Этот департамент с введением в 1862 году акцизной системы совершенно преобразовался. Кроме акциза с вина в ведении его находится акциз с свеклосахарного производства и с табаку. С 1872 года при этом департаменте состоит поверочная экспедиция для акцизных снарядов*(1921). Департамент ведает управлением разными неокладными сборами, и составляет высшую инстанцию по наложению административных взысканий за нарушение уставов питейного, свеклосахарного и других. 4) Департамент окладных сборов, заведующий поступлением прямых налогов. В ведении его состоят: сборы подушные, подымные и поземельные, дела по народной переписи, о причислении и исключении лиц податного состояния, о перечислениях из одного состоянии в другое, составление государственной окладной книги, поверка окладов и учет числа душ всех состояний, подлежащих платежу податей. 5) Департамент государственного казначейства ведает движение казенных сумм по приходам и расходам всех казначейств, главное счетоводство приходов и расходов и ревизию кассовых оборотов главного казначейства и казенных палат. В связи с этим установлением и в его ведении находится 6) главное казначейство, на которое возлагается прием, хранение, отпуск и счетоводство сумм на расходы, производимые по общему государственному управлению. Казначейство находится в ведении управляющего, его помощника, и состоит из главного казначея, главного бухгалтера и прочих должностных лиц. 7) До 1873 года, в ведомстве министерства финансов находился горный департамент. В этом году он переведен в ведомство министерства государственных имуществ. Но в ведомстве министерства финансов остались части монетная и пробирная*(1922).

Управление кредитною частью, соответственно различным видам и целям государственного и общественного кредита, вверено различным установлениям. Во-первых, для высшего наблюдения за всеми государственными кредитными установлениями, находящимися в ведении министерства финансов, учрежден совет государственных кредитных установлений. Учреждение его относится к 1817 г.*(1923). В настоящее время он состоит из председателя государственного совета, министра финансов, государственного контролера и шести членов от дворянства и шести купечества, избираемых на три года*(1924). Затем в составе или ведении министерства состоят: 1) особенная канцелярия министра по кредитной части для заведования займами и ссудами, как по внешнему, так и по внутреннему кредиту. С 1873 года, в ведении ее, за передачею горного департамента в министерство государственных имуществ, переданы с.-петербургский монетный двор и лаборатория министерства; 2) государственная комиссия погашения долгов*(1925); 3) кредитные установления: государственный банк с его конторами (московскою, ростовскою, архангельского, одесскою, рижскою, киевскою, харьковскою и екатеринбургскою) и отделениями; с.-петербургская и московская сохранные и ссудные казны; главное выкупное учреждение и экспедиция заготовления государственных бумаг*(1926).

4) Министерство государственных имуществ

§ 146. История этого министерства находится в тесной связи с историей крестьянского вопроса в России. В прежнее время задачу нынешнего министерства государственных имуществ исполняло министерство финансов, которое и заведовало как государственными имуществами, так и государственными крестьянами с чисто финансовой точки зрения, т. е. рассматривало и то и другое как источник государственных доходов. С возвращением из придунайских княжеств графа Киселева, устраивавшего быт крестьян, крестьянский вопрос в царствование императора Николая получил особенное движение. Мысль графа Киселева заключалась в том, чтобы применить к крестьянскому быту те начала, которые приняты были в Молдавии и Валахии. Так как высшее правительство решилось держаться мысли, высказанной еще при Александре I,- оставить инициативу по освобождению крестьян за сословием, владеющим ими, то оно считало нужным, на первый раз, дать лучшее устройство, в экономическом и административном отношении, крестьянам государственным. Кроме указанной цели, имелась и другая - дать государственным крестьянам законную защиту, в которой они нуждались при прежней системе местного управления, при прежнем влиянии владельческого класса на местную администрацию, потому что, как показал опыт, даже земли, считавшиеся во владении государственных крестьян, постепенно исчезали и прирезывались к помещичьим землям; первое время управления графа Киселева было посвящено возвращению незаконно захваченных земель. Таким образом, министерство государственных имуществ при первоначальном своем учреждении должно было иметь в виду три цели: во-первых, ту цель, которую преследовало министерство финансов, т. е. заведование государственными имуществами, как источником государственных доходов; во-вторых, попечительство над государственными крестьянами и, в-третьих, сообщение всей крестьянской администрации более целесообразного характера. Но к этим задачам, как мы сейчас увидим, прибавилась еще одна. Учреждению министерства государственных имуществ предшествовало учреждение V отделения собственной его величества канцелярии, которое было закрыто и преобразовано в 1837 году в министерство государственных имуществ. Министерству первоначально были указаны три задачи: управление государственными имуществами, попечение о сельских обывателях и заведование сельским хозяйством, так как через попечение о государственных крестьянах предполагалось достигнуть широкой цели государственного управления - развития сельскохозяйственной промышленности. Таким образом, первоначально учреждение министерства государственных имуществ представляло как бы два министерства: министерство государственных имуществ и то управление, которое известно на западе Европы под именем министерства земледелия*(1927).

Под именем государственных имуществ разумеются 1) казенные земли, 2) казенные оброчные статьи, напр. рыбные ловли, 3) леса и 4) горные промыслы (с 1873 г.). Попечительство над государственными крестьянами, составлявшее вторую задачу министерства государственных имуществ, на практике не совсем оправдалось, Несмотря на все благие намерения высшего правительства, окружное начальство и палаты государственных имуществ так же отразились на государственных крестьянах, как и помещичья власть, даже, может быть, более. Устройство быта и управление государственных крестьян должны были послужить примером для преобразования быта крестьян помещичьих. На практике вышло наоборот. В 1866 г. государственные крестьяне переданы были в ведение общих крестьянских учреждений, созданных положением о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости*(1928).

В настоящее время попечительство министерства государственных имуществ распространяется на иностранных поселенцев, евреев-земледельцев и инородцев. Впрочем, с 1872 г. иностранные поселенцы, т. е. так называемые колонисты, перешли в заведование общего управления, за, весьма немногими исключениями. Таким образом, попечительство министерства касается теперь только некоторых колонистов, евреев-земледельцев и инородцев Архангельской и др. губерний. Что касается сельского хозяйства, то для заведования делами по этой части в министерстве есть особый департамент сельского хозяйства, который в недавнее время переименован в департамент земледелия и сельской промышленности; предметы деятельности его - меры к поощрению сельского хозяйства и связанной с ним сельскохозяйственной промышленности. В главном заведовании министерства государственных имуществ находились вопросы о коннозаводстве, и по Св. зак. 1857 г. попечение о коннозаводстве поименовано в числе прочих предметов, содействующих развитию сельскохозяйственной промышленности. Но потом заведование коннозаводством перешло к главному управлению государственного коннозаводства, которое существует до сих пор. В 1874 г. оно опять подчинено министерству государственных имуществ.

Указанными предметами деятельности определяется состав министерства государственных имуществ. Во главе министерства стоит министр, который имеет товарища. При министре состоит совет, действующий на общем основании, и ученый комитет. Учреждения в министерстве имеются следующие: 1) департамент общих дел, образованный в 1867 году из канцелярии министра. В заведовании его находятся часть инспекторская и дела общие по управлению министерством. В нем сосредоточиваются также дела судные и попечительство над инородцами. Он состоит из отделений: инспекторского, распорядительного, колоний и счетного. При департаменте состоит юрисконсульт с помощниками.

2) Временной отдел по преобразованию земельного устройства государственных крестьян имеет в ведении своем: 1) свободные казенные земли и оброчные статьи; 2) дела по ведомству государственных имуществ в западных губерниях: 3) приведение в действие правил о поземельном устройстве государственных крестьян на основании прилож. IV к указу 5 марта 1861 года. При отделе состоят: а) кадастрово-люстрационная комиссия и б) чертежная. Засим отделу подведомственны: а) чины по устройству и оценке оброчных статей; б) по составлению владенных записей; в) по составлению люстрационных актов; г) Астраханское правление рыбных и тюленьих промыслов, и д) Прибалтийская комиссия регулирования,

3) Департамент земледелия и сельской промышленности, которому вверено попечение об усовершенствовании и поощрении разных отраслей сельского хозяйства и заведование учрежденными с этою целью учебными и образцовыми сельскохозяйственными заведениями. В состав департамента, сверх общеположенных чинов, входят инспекторы сельского хозяйства. В ведении департамента находятся: 1) учебные заведения: а) земледельческий институт в С.-Петербурге; б) Петровская земледельческая и Лесная академия в Москве и несколько земледельческих училищ*(1929); 2) сельскохозяйственный музей; 3) учебные фермы, состоящие при петровской академии и училищах; 4) садовые заведения и училища садоводства.

4) Управление горною частью, переданное в ведение министерства государственных имуществ в 1873 году. Управление составляется 1) из горного департамента, в коем сосредоточивается инспекторская часть горного ведомства и общее заведование по части: а) казенных горных заводов, б) частных горных заводов, в) горных заводов в Царстве Польском, г) частной золотопромышленности; 2) горного совета; 3) горного ученого комитета. Управлению подведомственны: 1) горный институт, в качестве высшего учебного заведения горного ведомства, и 2) горно-окружные управления*(1930).

5) Лесной департамент, в котором сосредоточиваются инспекторская часть лесного ведомства, дела по управлению и охранению лесов, по устройству лесов и их употреблению, по делам судным и счетным. При департаменте состоит чертежная. Ему подчинены корпус лесничих и Лисинское учебное лесничество.

6) С 1874 г. министру государственных имуществ подчинено главное управление государственного коннозаводства. На министра перешли права главноуправляющего государственным коннозаводством. Но учреждение этого управления осталось прежнее (по прод. 1868 г.). Управлению подчинены: 1) государственные конские заводы, 2) конюшни заводских жеребцов, 3) аукционные конюшни, 4) общество для испытания лошадей, 5) учреждаемые от управления в разных местах скачки, бега, выставка лошадей и испытания их, 6) вообще дела по развитию и улучшению коннозаводства. Управление составляют: а) главноуправляющий (министр); б) совет, образованный на коллегиальных началах; в) заведующие коннозаводскими округами (они присутствуют и в совете) и г) канцелярия главного управления.

5) Государственный контроль

§ 147. При первоначальном учреждении министерств, в 1802 г., не было создано особого учреждения для ревизии государственных счетов. В 1810 году в манифесте "О разделении дел на особые управления" ревизия государственных счетов упоминается в числе предметов "управления государственными доходами". Именно манифест разделяет это управление на три части: 1) заведование источниками доходов, 2) движение сумм, в доход поступивших, и 3) ревизия государственных счетов*(1931). Управление делами первого рода вверено министру финансов, второго - государственному казначею, а для управления дел по ревизии счетов предположено установить звание государственного контролера*(1932). Предположение это приведено в исполнение манифестом 28 января 1811 года "об устройстве главного управления ревизии государственных счетов". Главное начальство над управлением вверено государственному контролеру, которому даны все права министра. Самое управление составлено из двух департаментов: 1) ревизии счетов по гражданской части и 2) ревизии счетов по части военной; департаменты эти образованы из прежних счетных экспедиций. Предметом управления указаны: "поверка и ревизия приходов и расходов всех казенных и общественных сумм и капиталов и надзор за совершившимся движением оных". Ввиду этой общей цели контролю поручено: 1) поверять поступление сумм в каждую часть управления и употребление их в расход на основании законов; 2) наблюдать за правильностью и полезностью употребления сумм; 3) проверять правильность счетов каждого ведомства; 4) наблюдать, чтобы ассигнованные суммы не оставались без движения и причисления их, в случае ненадобности, к суммам казначейства.

Порядок ревизии должен был состоять: 1) в поверке счетов; 2) в утверждении их, с выдачею исправным местам и лицам расчетных свидетельств (квитанций). В случае неисправности счетов, на виновных установленным порядком налагались взыскания. Независимо от ревизии, управление обязано было, "для общих соображений правительства", составлять сличительные расчеты или балансы, по коим можно было бы усмотреть выгоды, приобретенные казною при разных операциях, или убытки, ею понесенные, хотя бы, впрочем, самое производство их и счеты были найдены в порядке. Надзору управления подчинены все ведомства, за исключением счетов по государственным банкам, воспитательным домам и другим благотворительным заведениям ведомства императрицы Марии и по кабинету Его Величества.

Для успеха действий государственного контроля, должно было, не ограничиваясь формулированием указанных выше общих начал, преобразовать вошедшие в его состав экспедиции. Но при неудовлетворительности системы отчетности и деятельность контрольных департаментов не могла быть организована как следует. В учреждении министерств 1811 года на министерство была возложена обязанность составлять ежегодно отчет в суммах, ему отпускаемых. Ревизия счетов в учреждениях местных была возложена на казенные палаты. Но контроль не был вооружен достаточными средствами для проверки этих счетов, согласно своей инструкции. Законодательство ограничивалось отдельными практическими мерами, не изменяя самой системы. Новый шаг к улучшению был сделан в 1836 году, изданием нового учреждения государственного контроля*(1933).

Учреждение 1836 года приняло следующие начала. Во-первых, оно признало, что контроль "по одной только распорядительной части своего состава может подлежать правилам общего учреждения министерств. Действия же его в предметах, где он представляет собою высшую счетную инстанцию, необходимо подчинить порядку коллегиальному и, вследствие того, в отношении к сим делам власть, принадлежащую государственному контролеру, слить с властью совета сего управления, а власть генерал-контролеров, управляющих департаментами, - с властью общих сих департаментов присутствий". Таким образом, совет и общие присутствия департаментов, в отличие от общего учреждения министерств, вооружены правами коллегиальными. Bo-вторых, учреждение 1836 г. проводит точное различие между двумя моментами ревизии счетов, именно между: а) производством ревизии и б) утверждением ревизии. Производство ревизии возложено на департаменты, которых образовано три: 1) гражданских отчетов, 2) военных отчетов и 3) морских отчетов. Департаменты, под начальством генерал-контролеров и вице-директоров, состояли из общих присутствий, отделений, управлявшихся обер-контролерами, и канцелярий. Утверждение ревизии предоставлено совету государственного контроля, состоящему под председательством государственного контролера. Последний, председательствуя в совете, являлся и главным начальником департаментов, по производству ревизии*(1934). Затем, в состав контроля входили и те чиновники, которые назначаемы были в министерства, где по сложности отчетов положено было производить ревизию их при участии контроля*(1935). К учреждению контроля приложено положение и о порядке ревизионных действий.

§ 148. Закон 1836 года без существенных изменений оставался в силе до издания в 1862 году положения о финансовой смете и преобразования ревизионной системы в 1863 году.

Новое положение о финансовой смете открыло государственному контролю участие в ее составлении. Согласно этому, изменен и текст 1669 ст. учр. мин., определяющей назначение этого установления. Первоначальный текст 1669 ст., по изд. св. зак. 1857 г., применительно к § 1 положения 1836 года, гласил, что контроль "имеет предметом наблюдение за правильностью движения казенных и общественных капиталов". Новая редакция означенной статьи*(1936), оставляя в силе это постановление, указывает на новые обязанности контроля, заключающиеся в следующем: 1) в поверке финансовой сметы министерства финансов против существующих законоположений; 2) в поверке сметных предположений финансовых смет всех министерств и главных управлений против действительного исполнения предыдущих смет; в 3) сообщении государственному совету заключений по испрошению кредитов дополнительных или экстраординарных*(1937).

Затем, в качестве инстанции, наблюдающей за правильностью движения капиталов, контроль сохранил все обязанности, возложенные на него положением 1836 года. Именно на него возложены: "1) определение степени правильности обращения капиталов; 2) дела по сложению или взысканию начетов, открываемых ревизиею; 3) соображение о выгодности или невыгодности разных операций; 4) выдача квитанций отчетным управлениям; 5) представление Государю отчетов об успехах отчетности, о ходе и результатах поверки капиталов каждого управления"*(1938).

Цели и обязанности контроля в этом отношении остались те же, но изменились средства к их исполнению. До реформы 1863 и 1866 годов государственный контроль не мог успешно удовлетворять своему назначению. По ревизии движения сумм в центральных установлениях средства контроля состояли в ревизии отчетов, составлявшихся в министерствах, и в проверке книг. Но ревизия отчетов без ревизии документальной имела довольно внешний характер. Проверка книг далеко не восполняла этого недостатка. Далее, каждое ведомство, в отношении обращавшихся в нем сумм, образовало особую кассу, и контроль не имел средств проверить, какие суммы подлежат возвращению в государственное казначейство. Когда, в 1863 году, предположено было установить единство кассы, то в каждом ведомстве открылись весьма значительные суммы, подлежавшие возвращению. Ввиду устранения этих неудобств, признано было необходимым облечь контроль правом документальной ревизии сумм. Для этой цели учреждена была, на первый раз в виде опыта, ревизионная комиссия и введено единство кассы. Что касается обращения сумм в установлениях местных, то в этом отношении средства государственного контроля были еще неудовлетворительнее. Деятельность контрольных отделений казенных палат не удовлетворяла своему назначению. В 1866 году признано было необходимым учредить органы государственного контроля в губерниях. Такими органами и явились контрольные палаты*(1939).

§ 149. На основании изложенных выше преобразований, учреждение государственного контроля представляется в следующем виде. Законодательство осталось верным указанному началу, что обязанности контроля разделяются на два разряда: к первому относится производство ревизии, ко второму утверждение ревизии.

Существенные перемены произошли, как указано, в способах производства ревизии. Она состоит теперь в документальной поверке денежных оборотов. Для производства этой ревизии во всех находящихся в Петербурге установлениях, получающих содержание на счет государственного казначейства, кроме морского министерства, учреждена ревизионная комиссия*(1940). За учреждением комиссии, два из существовавших доселе департаментов контроля - гражданских и военных отчетов - сделались излишни. В 1869 году они были упразднены*(1941). Для окончания ревизии отчетов и книг за прежнее время, учреждена была временная контрольная экспедиция. Она должна была кончить возложенную на нее задачу в течение семи лет. С 1 января 1876 года она упразднена*(1942). Следовательно, центральными установлениями для ревизии счетов в составе контроля являются: 1) ревизионная комиссия и 2) департамент морских отчетов.

1. Ревизионная комиссия состоит из управляющего, его помощника, ревизоров старших и младших, счетных чиновников и секретаря. Управляющему присвоены права генерал-контролеров бывших департаментов*(1943). На ревизоров возлагается производство документальной ревизии и поверки смет. Счетные чиновники исполняют подчиненные обязанности по поверке итогов, сличению ведомостей и т. д. Секретарь заведует частями хозяйственною и инспекторскою, письмоводством и другими делами, не относящимися к обязанностям ревизоров.

Обязанности ревизионной комиссии не ограничиваются производством документальной ревизии. На нее возлагается: а) поверка финансовых смет, по коим расходы производятся в Петербурге, и составление общего отчета по исполнению этих смет; б) составление отчета о ходе и последствиях ревизии; в) свидетельство наличных сумм в казначействах, главном и губернском.

2. Департамент морских отчетов состоит из генерал-контролера, общего присутствия, обер-контролеров, контролеров и канцелярии. В последнее время в этот департамент переданы дела по ревизии материальной отчетности морского министерства*(1944).

Комиссия и департамент в действиях своих подчиняются непосредственно государственному контролеру*(1945).

3. Дела по утверждению ревизии предоставлены совету государственного контроля. Совет под председательством государственного контролера состоит из его товарища, членов, назначаемых Государем, управляющего ревизионною комиссиею и генерал-контролера департамента морских отчетов*(1946). В совет могут быть приглашаемы и лица посторонние*(1947). Делопроизводство по совету возлагается на директора канцелярии государственного контроля.

На совет возлагается: 1) удостоверение в удовлетворительности произведенных ревизий; 2) рассмотрение их результатов в государственном отношении; 3) разрешение затруднений, могущих возникнуть при ревизии, и 4) определение мер к усовершенствованию способов ревизии. На рассмотрение совета поступают дела по ревизии:

а) из ревизионной комиссии и департамента морских отчетов и б) из контрольных палат*(1948). Дела в совете решаются по большинству голосов*(1949). Государственный контролер не может своею властью отменять заключения, принятого советом, но ему предоставляется, в случае несогласия его с заключением совета, переносить дело на высшее рассмотрение. Некоторые дела совет решает собственною властью; по другим заключения его вносятся - судя по роду дел - в государственный совет, в комитет министров или в сенат. Сношение совета с этими установлениями производится через государственного контролера.

4. Дела и распоряжения по управлению государственным контролем сосредоточиваются в канцелярии государственного контроля. Она образована на общих основаниях с канцеляриями всех министерств. Директор канцелярии есть делопроизводитель совета. При канцелярии состоит архив государственного контроля.

От министерств, предназначенных главным образом для заведования государственным хозяйством, мы обратимся к установлениям, имеющим предметом своим обеспечение условий общественной безопасности и благосостояния.

6) Министерство внутренних дел*(1950).

Министерство внутренних дел сосредоточивает в своих руках самые разнообразные задачи внутреннего управления. Вообще оно может быть названо министерством полицейским, в обширном смысле этого слова; вверенные ему задачи касаются как области полиции благосостояния, так и полиции безопасности. Но оно имеет своим предметом и другие задачи администрации. В течение своего существования оно испытало различные изменения, оставаясь, впрочем, верным первоначальной мысли его учредителя. При первом учреждении министерств, в 1802 году, ему указана следующая общая задача: "Должность министра внутренних дел обязывает его пещись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи". Под такое обширное определение можно было, конечно, подвести чрезвычайно много предметов управления. Действительно, министерство внутренних дел было едва ли не самым сложным из всех вновь образованных министерств.

Ему вверены были: 1) все части государственной промышленности, кроме части горной; 2) экспедиции государственного хозяйства, опекунств иностранных (колонистов), сельского домоводства, мануфактур-коллегия*(1951) и соляная контора; 3) народное продовольствие и общественное призрение; 4) управление публичными зданиями; 5) почтовое управление; 6) часть медицинская.

Этот первоначальный план изменился через несколько лет.

В 1810 году, по манифесту 26 июня, при новом распределении дел между министерствами*(1952), в ведение министерства внутренних дел входили: земледелие, промышленность, колонии, внутренние переселения, разные хозяйственные попечения, торговля, почты и публичные здания. Но со всеми этими задачами министерство было отнесено к отделу "государственной экономии". Собственно полиция безопасности сосредоточивалась в особом министерстве полиции, учрежденном в 1811 г. и получившем особое образование. В состав министерства полиции вошли три департамента: полиции исполнительной, полиции хозяйственной и полиции медицинской с медицинским советом, и две канцелярии, общая и особенная. Здесь же сосредоточено было и управление по делам печати. С закрытием министерства полиции задачи его в 1819 г. перешли в ведение министерства внутренних дел. Последующие перемены расширяли компетенцию министерства. Правда, попечения о государственном и народном хозяйстве отошли в ведение как министерства финансов, так и министерства государственных имуществ. В 1826 году из особенной Канцелярии М. В. Д. образовано III Отделение Собственной Е. И. В. канцелярии (см. ниже). Но, с другой стороны, министерство внутренних дел выигрывало от присоединения к нему других упразднявшихся главных управлений или частей от прочих министерств. Назовем важнейшие из совершившихся перемен. Так, в 1832 году к министерству присоединилось, в виде департамента, упраздненное главное управление духовных дел иностранных вероисповеданий*(1953). В 1862 году цензурное управление передано из ведомства Министерства народного просвещения в министерство внутренних дел. В 1865 году, по поводу преобразования главного управления путей сообщения и публичных зданий в министерство путей сообщения, в министерство внутренних дел переданы дела строительной полиции. Наконец, в 1868 году в его состав вошло упраздненное министерство почт и телеграфов. Независимо от этого, компетенция министерства расширялась возложением на него новых задач. Так, с 1834 года на министерство было возложено заведование статистическими работами, с 1861 года в его составе открыт особый земский отдел и т. д.

В настоящее время состав министерства внутренних дел следующий: министр, которому для содействия приданы два товарища, совет министра, образованный на общем основании, канцелярия министра и департаменты. Департаменты министерства внутренних дел следующие:

1) Департамент полиции исполнительной, сосредоточивающий в себе главное заведование делами общей полиции, которому подчинены все полицейские органы в государстве; кроме того, в этот департамент переданы: дела о раскольниках и вообще о сектах, возникающих в недрах православной церкви, рабочие и смирительные дома, попечение о поступлении податей, так как это попечение возложено на обязанности общей полиции.

2) Хозяйственный департамент, в котором сосредоточены дела по общественному призрению, народному продовольствию и городскому хозяйству. Компетенция и порядок действия этого департамента, конечно, видоизменились с введением земских учреждении и изданием нового городового положения.

3) Департамент медицинский, в котором*(1954) сосредоточивается высшее управление по делам гражданской медицинской части - судебной медицины и медицинской полиции. В последнее время в ведение этого департамента переданы из министерства государственных имуществ дела о сельской медицинской полиции. Ему же подлежит ветеринарная часть. При медицинском департаменте состоят медицинский совет и ветеринарный комитет. Директор медицинского департамента есть генерал-штаб-доктор гражданской части. Медицинский совет есть высшее в государстве врачебно-ученое, врачебно-полицейское и врачебно-судебное место. Он состоит из председателя четырех, членов 4 непременных и членов совещательных, число которых не определено. Затем, в составе медицинского департамента образовано особое ветеринарное отделение и при департаменте совещательный ветеринарный комитет. В ветеринарном отделении сосредоточиваются: 1) инспекторская часть ветеринарного ведомства; 2) дела хозяйственные и распорядительные по ветеринарной части и некоторые другие. Ветеринарный комитет имеет целью изыскание мер к лучшему устройству ветеринарной части и предотвращение падежей и распространение сведений по этому предмету. Он состоит, под председательством председателя медицинского совета, из членов непременных (назначаемых от разных ведомств), совещательных, избираемых комитетом, депутатов от скотопромышленников, избираемых последними, и ученого секретаря*(1955).

4) Департамент духовных дел иностранных вероисповеданий, который, в качестве центрального управления, заведует делами вероисповеданий, не относящимися к вопросам церковным. Ведению этого департамента подлежат вероисповедания: армяно-григорианское, римско-католическое, евангелическо-лютеранское, реформатское, еврейское, магометанское и ламаистское. В ведении департамента находятся: 1) по исповеданию римско-католическому - римско-католическая духовная коллегия, состоящая из председателя (митрополита римско-католической церкви в империи), членов постоянных, заседателей от епархий, прокурора и канцелярских чинов. Коллегии подчинены римско-католические епархиальные управления и учебные заведения (римско-католическая духовная академия в С.-Петербурге и семинария); 2) по евангелическо-лютеранскому исповеданию - евангелическо-лютеранская генеральная консистория, состоящая из светского президента, духовного вице-президента, членов светских и духовных, прокурора и чинов канцелярии. Ей подведомственны местные консистории; 3) по исповеданию магометанскому: а) оренбургское духовное собрание и б) таврическое духовное правление. При департаменте состоит особая раввинская комиссия, как совещательное учреждение по делам еврейского вероисповедания.

5) Департамент общих дел, который заведует делопроизводством по личному составу министерства внутренних дел; следовательно, в нем сосредоточивается инспекторская часть; кроме того, он ведает переписку по преобразованию земских учреждений, счетоводство и отчетность по министерству. Сюда же переданы дела из других департаментов, напр., из департамента полиции исполнительной, заведование личным составом губернских правлений, канцелярий губернаторов, разрешение разных вопросов, связанных с прохождением службы разными чиновниками, напр., по производству пенсий и т. п. (ср. примеч. к 1307 ст. учрежд. мин. по прод. 1868 г.).

6) С учреждением крестьянских и земских установлений в министерстве образован особый земский отдел для устройства земского хозяйства во всей империи.

7) Для заведования статистическою частью при министерстве состоят: 1) Центральный статистический комитет, состоящий под управлением директора из определенного числа редакторов. Комитету поручается: а) "сосредоточение, поверка, обработка и печатание" общих статистических данных, поступающих в него из местных статистических комитетов; б) разработка и печатание данных, доставленных комитету другими ведомствами; в) собирание и обработка данных ради специальных целей, именно б) данных, необходимых при раскладке земских повинностей, и в) по указанию министра внутренних дел и статистического совета; г) доставление статистических сведений другим ведомствам*(1956). 2) Статистический совет, преобразованный в 1875 году*(1957). Он имеет целью "содействовать министерствам и главным управлениям в работах по административной статистике определением правильнейших и вернейших способов собирания и обработки статистических сведений и однообразным направлением трудов по этой части". Совет состоит из председателя, назначаемого по представлению министра внутренних дел государем, и членов. Членами совета являются: а) от статистического комитета - директор и один из старших редакторов, по избранию министра внутренних дел; б) лица, определяемые от всех министерств (кроме иностранных дел), от ведомства православного исповедания, государственной канцелярии и IV отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии; в) от ученых и учебных заведений: академик Императорской академии наук по кафедре статистики и профессор по той же кафедре в С.-Петербургском университете; г) председательствующий в отделении статистики Русского географического общества; д) лица, назначенные особыми высочайшими повелениями. В заседания совета могут быть приглашаемы и посторонние лица, с тем отличительным условием, что они пользуются, в данном заседании, всеми правами прочих членов. Предметы ведомства совета вытекают из общей его цели, указанной выше. Поэтому на него возложены: а) обсуждение способов производства работ по административной статистике, равно как и установление форм статистических сведений и порядка разработки и издания этих сведений, "с целью достижения возможного объединения и правильного разделения труда между статистическими учреждениями разных ведомств"; б) обсуждение предположений об устройстве и направлении деятельности разных статистических учреждений. Дела по означенным предметам поступают ex lege на рассмотрение совета в том случае, если они производятся в министерстве внутренних дел или этим министерством совместно с другими ведомствами. В других случаях дела предлагаются совету по усмотрению компетентных министров и главноуправляющих.

8) Строительная часть, как мы видели, была вверена министерству внутренних дел при учреждении министерств в 1802 году. Она осталась за ним и по расписанию 1810*(1958) и 1811 годов. Впрочем, дела этого рода ведались в министерстве внутренних дел не исключительно. Часть их в 1810 году, была передана в министерство полиции. Но в 1813 году, по докладу министра внутренних дел Козодавлева, вся строительная часть снова передана в его ведомство, для производства в учрежденном при министерстве строительном комитете. Порядок этот оставался в действии до 1832 года. Уже в 1828 году министр внутренних дел входил в государственный совет с представлением о новом образовании строительной части. Но дело оставлено без движения, а весь вопрос о строительной части был передан главноуправляющему путями сообщения. Результатом этого рассмотрения и был проект "Положения о новом образовании строительной части гражданского губернского ведомства", рассмотренный в государственном совете и получивший высочайшее утверждение. На основании этого положения, строительная часть гражданского ведомства была передана главному управлению путей сообщения, из коего и составилось главное управление путей сообщения и публичных зданий. Главное управление ведало строительною частью до 1865 года, когда оно было преобразовано в министерство путей сообщения. Вследствие означенного преобразования, заведование техническою частью разных гражданских сооружений в губерниях и дела строительной полиции были переданы в министерство внутренних дел. Они ведаются техническо-строительным комитетом, состоящим из председателя, членов, делопроизводителей и заведующего делами по ревизии технической отчетности. На обязанность комитета возложено: 1) составление планов и проектов сооружений, особенно сложных в техническом отношении или имеющих значение для нескольких губерний или для целой империи; 2) рассмотрение планов городов, представляемых на высочайшее утверждение; 3) рассмотрение планов и проектов, представляемых на утверждение министра внутренних дел губернскими правлениями; 4) разрешение общих вопросов, предположений и недоразумений по части строительной*(1959). В ведении министерства находится также строительное училище.

9) Цензурное ведомство, переданное в 1862 году в ведение министерства внутренних дел, с изданием правил 6 апреля 1865 г. получило и новое устройство. В качестве центрального установления по делам этого рода в составе министерства учреждено главное управление по делам печати. В нем сосредоточиваются: 1) по отношению к изданиям, выходящим без предварительной цензуры: а) общее наблюдение за ними и обнаружение нарушения в них установленных правил; б) рассмотрение прошений о разрешении основать бесцензурное повременное издание и выдача таких разрешений по распоряжению министра внутренних дел; в) прием установленных залогов от издателей повременных изданий, изъятых от предварительной цензуры; г) дела о предостережениях и административных взысканиях, налагаемых на означенные издания; д) возбуждение судебных преследований, если они не были возбуждены подлежащими учреждениями*(1960). 2) По отношению к изданиям, не изъятым от предварительной цензуры: а) наблюдение за действиями подведомственных главному управлению цензурных комитетов и отдельных цензоров, как по внутренней, так и по иностранной цензуре; б) разрешение недоразумений означенных мест и лиц, возбуждаемых ими вопросов и рассмотрение приносимых на них жалоб. 3) По отношению к типографиям, литографиям, заведениям, производящим и продающим принадлежности тиснения, и к книжной торговле: а) дела об открытии заведений этого рода и б) о надзоре за ними.

Главное управление состоит из начальника и совета. Первый назначается, по представлению министра внутренних дел, высочайшими указами Сената. Он есть председатель совета. Совет составляется из членов, назначаемых тем же порядком, как и начальник главного управления, и из председателей цензурных комитетов, в бытность их в Петербурге Степень власти и порядок действия совета определяется общими постановлениями о советах министерств, с которыми, следовательно, он поставлен на одну степень. При управлении состоят канцелярия, цензурные комитеты и чиновники особых поручений. Канцелярия, состоящая под главным надзором начальника главного управления, наведывается правителем дел. При ней состоит и особый цензор драматических сочинений. Цензурные комитеты распадаются а) на комитеты цензуры внутренней, б) иностранной. Комитеты внутренней цензуры имеются в С.-Петербурге, Москве и Варшаве. Они состоят из председателей и цензоров. Комитеты цензуры иностранной имеются в С.-Петербурге, Риге и Одессе. Петербургский комитет состоит из председателя, старших и младших цензоров. Прочие - из цензоров старшего и младшего. Затем, в разных городах*(1961) имеются отдельные цензоры.

10) Почтовое управление присоединено к Министерству внутренних дел в 1868 году. До тех пор оно испытало различные перемены. Особое почтовое управление явилось при Петре Великом, учредившем в 1722 году должность генерал-почт-директора*(1962). Ему поручен Ямской приказ с зависящими от него людьми, иностранный и купеческий почтамт и т. д. Со времени Петра Великого почтовое управление присоединялось к коллегии иностранных дел, снова являлось самостоятельным учреждением; с учреждением министерств вверено Министерству внутренних дел, потом получило особого главноначальствующего, а в 1830 году преобразовано в главное управление почт*(1963). В 1865 году этому главному управлению поручено и заведование телеграфною частью, подчиненною до тех пор главному управлению путей сообщения и публичных зданий. Согласно этому оно переименовано в министерство почт и телеграфов*(1964). Последнее получило и особое, спешно, впрочем, составленное, положение, в 1866 году, с распространением компетенции министерства и на губернии Царства Польского. Новое учреждение ограничилось только главными положениями. Министерство образовано из министра, совета министра и двух департаментов: почтового и телеграфного. В 1868 году, министерство упразднено и предметы его ведомств вверены министерству внутренних дел.

На министра внутренних дел перешли права министра почт и телеграфов; дела, подлежавшие совету министра, вносятся в общий совет министерства внутренних дел. Затем в состав министерства вошли:

I. Департамент почтовый, образованный на общем основании. В ведении его находится и с.-петербургский почтамт*(1965), состоящий из 10-ти экспедиций и особой экспедиции по цензуре иностранных газет и журналов.

II. Телеграфный департамент, в состав коего входят: 1) директор и вице-директор; 2) инспекторы телеграфов; 3) шесть отделений*(1966) и некоторые другие чины. Департаменту подведомственны:

1) начальник управления императорских дворцовых телеграфов;

2) начальники управлений городских телеграфов, С.-Петербургского и Московского, и 3) начальники телеграфных округов.

7) Министерство народного просвещения

§ 150. Министерство народного просвещения в последний раз получило свою организацию в 1863 г.*(1967). Оно явилось с первым же учреждением министерств в 1802 году*(1968). Ему вверено вообще "воспитание юношества и распространение наук". Но в данном случае разумелось попечение об общем образовании и общих ученых и учебных заведениях. Из ведомства его тогда же изъяты учреждения императрицы Марии и специальные установления, вверенные другим министерствам. Поэтому министерству первоначально были поручены академия наук, российская академия, университеты, другие учебные заведения, библиотеки, музеи, кабинеты и часть цензурная. Для высшего заведования учебною частью была учреждена особая комиссия училищ. В 1810 году к нему присоединен медицинский совет с другими частями и предметами учено-медицинского управления, кроме общей администрации врачебной части, вверенной министерству полиции. Учреждение 1811г. точнее выражает общую цель министерства. Оно вверяет ему "все ученые общества, академии, университеты и общие учебные заведения", исключая из его компетенции "духовные, военные и те училища, кои особенно учреждены для образования юношества к отдельной какой-либо части управления", причем, однако, ведомствам, управляющим этими специальными заведениями, рекомендуется в делах общих сохранять нужную связь и сношение с министром просвещения.

Последующие перемены не согласовались с этой мыслью. С 1817 по 1824 год, как мы видели, рассматриваемое министерство образовано было в виде министерства народного просвещения и духовных дел. Некоторое время (с 1818 по 1822 г.) ему опять вверена была учено-медицинская часть. Далее, до 1862 года, министерству вверено было цензурное управление.

В настоящее время предметы ведомства министерства соответствуют цели, указанной ему в учреждении 1811 года. Состав его соответствует началам, указанным для всех министерств; оно состоит из министра, его товарища, совета министра и департамента. Затем, ему подведомственны и другие установления. Совет министра имеет ту особенность, что в нем заседают, во-1-х, постоянные члены: товарищ министра, два штатные члена, назначаемые по особому высочайшему повелению; во-2-х, директор департамента народного просвещения и председатель ученого комитета; в-3-х, в совете присутствуют во время пребывания в Петербурге попечители учебных округов; в-4-х, совет министра, подобно другим советам, имеет право приглашать в заседание сторонних лиц, от которых может получить полезные сведения. Независимо от этого, он должен приглашать в свой состав, с правом совещательного голоса, председателя археографической комиссии, ректора С.-Петербургского университета, непременного секретаря Академии наук, директора Николаевской обсерватории, в тех случаях, когда обсуждаемое дело касается означенных учреждений. Эти лица, в указанных случаях, имеют голос, равный с другими членами совета. Предметы, подлежащие обсуждению совета, те же, которые исчислены в 97 ст. учр. мин., применительно к министерству народного просвещения. Заведование администрацией народного просвещения сосредоточивается в департаменте народного просвещения, состоящем в управлении директора, вице-директора, делопроизводителей и проч. Этот департамент - единственный во всем ведомстве народного просвещения, поэтому в нем сосредоточивается делопроизводство по всем вопросам, какие могут возникать в этой отрасли администрации, каковы: инспекторские дела, касающиеся личного состава служащих по министерству народного просвещения, распорядительные, судебные, хозяйственные и счетные. Специальным учреждением министерства является ученый комитет. Комитет имеет своею целью рассмотрение всех вопросов, касающихся педагогической части, следовательно, рассмотрение учебных руководств, программ, планов преподавания, книг и изданий, которые предполагаются для распространения в учебных заведениях, проектов ученых обществ, отчетов всех лиц, имеющих ученые поручения от министерства. В ученом комитете рассматриваются сочинения, предполагаемые для поднесения Государю и особам царствующего дома. Кроме того, при комитете имеется особое отделение для рассмотрения книг, рекомендуемых для народного чтения.

Другое специальное учреждение - Археографическая комиссия. Учреждение ее относится к царствованию императора Николая. Первоначально, 24 декабря 1834 года, учреждена была при министерстве народного просвещения особая комиссия для издания в свет актов и материалов, собранных известным Строевым. Комиссия эта должна была иметь временное значение. Но тогдашний министр народного просвещения, граф Уваров, в представлении своем Государю, тогда же упомянул о необходимости учредить постоянную комиссию для издания систематического и полного собрания источников отечественной истории*(1969). Мысль эта осуществилась в 1837 году, когда изданы были правила для руководства Археографической комиссии и определено ее устройство. В настоящее время она состоит из председателя, назначаемого высочайшим указом Сенату, неопределенного числа членов и корреспондентов, избираемых членами, с утверждения председателя, сотрудников и художников, назначаемых и увольняемых председателем*(1970).

При министерстве состоят редакция "Журнала министерства народного просвещения" и архив. Затем, в ведении министерства находятся: 1) Императорская публичная библиотека; 2) Императорская академия наук; 3) Императорский филологический институт, 4) Румянцовский музей и 5) Николаевская главная обсерватория. Прочими учебными заведениями: университетами, гимназиями, реальными училищами и т. п. министерство заведует через попечителей учебных округов.

8) Министерство путей сообщения

Министерство путей сообщения преобразовано в 1865 г. из главного управления путей сообщения и публичных зданий. Последнее имеет довольно сложную историю. В первый раз центральное установление для заведования дорожною частью явилось в 1755 г., под именем канцелярии от строения государственных дорог*(1971). Установление это было переименовано из канцелярии перспективной дороги, учрежденной раньше. При Петре Великом внимание правительства обращалось, от времени до времени, только на некоторые дороги, именно на дорогу между С.-Петербургом и Волховом, потом между двумя столицами. В 1722 году указано было строить новую дорогу от Волхова до Москвы и учредить для этого особый налог. Проектированная дорога получила название перспективной. Но дело подвигалось вперед плохо, как видно из указа Елисаветы Петровны от 19 февраля 1742 года. Указ соболезновал, что мысль Петра не приводится к окончанию, несмотря на большие траты денег. Для ускорения дела императрица передала его в заведование генерала Фермора. Через несколько месяцев, в октябре 1742 г., дорога была кончена наполовину и для содержания ее велено взимать пошлины с проезжающих. В ноябре того же года подполковник Григорьев был назначен смотреть за исправностью этой дороги и ведать учрежденную для строения ее канцелярию. Затем, в 1755 г. эта канцелярия, как мы видели, переименована в канцелярию от строения государственных дорог. Канцелярия оставлена на Тосне, а конторе ее велено быть в Москве. По штату канцелярии она должна была состоять из главного судьи, двух асессоров, контролера, секретаря и прочих чиновников. Ей подчинен целый штат других должностных лиц. Общее заведование этим учреждением оставлено генералу Фермору.

Означала ли перемена названия и расширение задачи прежней канцелярии? На это трудно дать определенный ответ. Кажется, действительное расширение прежних задач произошло при Екатерине II. Указом 18 февраля 1764 она поручила канцелярию генералу Муравьеву, которому повелено было "прилагать старание приводить все государственные дороги в наилучшее состояние". В действиях своих он был поставлен под ведение Сената и императрицы. Затем всем местным властям предписано было присылать в канцелярию полугодовые ведомости о состоянии дорог. Учрежденная таким образом канцелярия действовала до открытия губернских установлений в 1780 году. Указом 24 октября 1780 г. об упразднении разных присутственных мест, сделавшихся излишними по учреждению губерний, упразднена и означенная канцелярия. Попечение о дорогах вверено исправникам и нижним земским судам "по дистанциям, в каком уезде каждая из них лежит", и дорожных экспедиций при казенных палатах. Но при необходимости технических сведений для устройства дорог, общего плана их устройства и содержания часть эта не могла оставаться без руководства центрального установления. В 1786 году императрица, под собственным ведением своим, учредила комиссию о дорогах в государстве*(1972). Задачею комиссии указаны: А. первоначальные: 1) составление общих правил для строения дорог; 2) собрание всех сведений о местных условиях сооружения дорог; 3) сочинение общей дорожной карты для всего государства и разделение дорог на статьи по степени их важности; Б. последующие - наблюдение за строением дорог по указанным правилам. Первым опытом ее трудов долженствовало быть устройство дороги между двумя столицами*(1973). Комиссия существовала до 1796 года, когда Павел I упразднил ее с некоторыми другими установлениями, повелев "производившиеся в ней дела распределить по местам, куда которые следуют".

В таком положении остался один из предметов будущего управления путями сообщения - устройство сухопутных сообщений. Уничтожая комиссию о дорогах, Павел I установил центральное управление для водяных сообщений, которые были поручены им известному графу Сиверсу. Управление водяных коммуникаций, с разделением его на инспекции, получило лучшее устройство при императоре Александре I, в 1802 году 1096).

В царствование императора Александра I управление путями сообщения получило новое устройство. Оно отдано было в заведование принцу Георгию Ольденбургскому, которому поручено было составить проект нового учреждения. В 1809 году. Проект был рассмотрен и утвержден Государем. Основными началами нового учреждения явились: 1) соединение управлений водяными и сухопутными сообщениями в одно целое, под ведением главного директора и совета при директоре; 2) учреждение корпуса инженеров на военном положении*(1974); 3) учреждение специального учебного заведения - института путей сообщения; 4) при главном директоре учреждена экспедиция, между отделениями которой распределены все предметы управления:

а) водяные сообщения, б) сухопутные сообщения и в) торговые порты;

5) ближайшее заведование указанными предметами на месте вверено окружным управлениям, под наблюдением инспекторов;

6) управлению вверен и полицейский надзор как по водяным, так и по сухопутным сообщениям, для чего учреждена полицейская команда. Учреждение это не изменено и при новом образовании министерств: в 1810 году, при распределении дел между министерствами, главному управлению указано руководствоваться учреждением 1809 г.*(1975). По учреждению 1811 г., правило это подтверждено.

Существенное изменение, последовавшее при императоре Николае I, состояло, как мы видели, в том, что к управлению путями сообщения было присоединено в 1832 г. заведование строительною частью, сообразно чему и самое установление это было переименовано в главное управление путей сообщения и публичных зданий*(1976). Учреждение 1832 г. изменено положением 1842 г. в том смысле, что смешение искусственной и хозяйственной частей, равно как и других предметов ведомства, допущенное прежним учреждением, устранено более правильным разделением дел между департаментами, с упразднением существовавшего особо хозяйственного комитета. С позднейшими дополнениями, указанные учреждения вошли и в свод законов. До 1865 г. главное управление путей сообщения и публичных зданий состояло из 1) главноуправляющего, 2) совета, 3) особенной канцелярии главноуправляющего, 4) департамента искусственных дел, 5) департамента хозяйственных дел, 6) департамента рассмотрения проектов и смет, 7) департамента ревизии отчетов, 8) департамента железных дорог, 9) штаба, 10) аудиториата и 11) ученого комитета*(1977).

Частные изменения постигли главное управление до 1865 г. Именно упразднена должность начальника штаба, с возложением его обязанностей на дежурного штаб-офицера; для предварительного обсуждения главных положений по частным железным дорогам учрежден особый комитет железных дорог и т. д. В 1865 г. от главного управления отделена строительная часть и оно преобразовано в министерство путей сообщения*(1978). Новое учреждение ограничилось общими положениями об устройстве министерств, предоставив установление порядка делопроизводства распоряжениям министерства.

По плану учреждения, министерство должны были составлять: 1) министр; 2) совет министерства; 3) ученый комитет; 4) канцелярия министра; 5) три департамента: а) сухопутных сообщений; б) водяных сообщений и в) железных дорог; 6) штаб корпуса инженеров. При министерстве, кроме того, состояли юрисконсульт для дел тяжебных и спорных и особый комитет железных дорог.

В 1870 году центральное управление путей сообщения опять получило новое учреждение, на этот раз в виде временных правил. Именно 31 декабря 1870 года проект преобразования министерства был высочайше утвержден, в виде опыта, на три года, с тем чтобы во второй половине третьего года "действия сего учреждения и штата внести на рассмотрение Государственного совета, с теми изменениями, какие потребуются по указаниям опыта"*(1979). В 1873 г. действие временного учреждения продолжено еще на год*(1980). С некоторыми изменениями оно действует и в настоящее время.

Главные отличия нового учреждения от прежнего состоят в следующем: 1) в учреждении должностей управляющих отдельными видами путей сообщения, в качестве "ближайших сотрудников министра"*(1981); 2) в упразднении ученого комитета, обязанности которого были распределены между техническо-инспекторскими комитетами и совещательным комитетом. Последний при существовании первых не имел, впрочем, самостоятельного значения. Дела и вопросы вносились на его рассмотрение не иначе как "по особому каждый раз приказанию министра". В 1875 году он был упразднен*(1982); 3) канцелярия министра преобразована в департамент общих дел; 4) произведены существенные изменения в компетенции совета министерства; 5) изменено устройство инженеров путей сообщения, еще прежде переведенных на гражданское положение*(1983). Затем, после издания означенного учреждения, в составе министерства произошли следующие перемены: 1) упразднен особый комитет железных дорог*(1984); 2) вновь учрежден временный статистический отдел*(1985).

§ 151. Со всеми означенными переменами Министерство путей сообщения, под главным заведованием министра и его товарища, ведает внутренние сообщения: водяные и искусственные сухопутные, как в империи, так и в Царстве Польском. Следовательно ведению его подлежат судоходные реки, каналы и сухопутные сообщения, требующие искусственных сооружений, как-то: дороги железные, шоссейные и т.д.*(1986). В состав его входят следующие учреждения:

I. Совет министерства. Он составляется, под председательством министра, из его товарища, начальников управления: а) шоссейных и водяных сообщений; б) железных дорог и членов штатных и сверхштатных. Рассмотрению его подлежат: а) дела законодательные; б) годовые сметы министерства и кредиты сверхсметные; в) дела по претензиям частных лиц на казну и обратно; г) дела о продаже казенного имущества и приобретении в казну частного недвижимого имущества, оцененного свыше 2,000 p.; д) дела следственные и предание суду чинов, подведомственных министерству; е) дела о пенсиях; ж) дела, переданные в совет по упразднению совещательного комитета; з) дела, подлежащие совету по 97 ст. общего учреждения министерств. Сверх этих дел, составляющих обязательную компетенцию совета, министру предоставляется предлагать на рассмотрение последнего другие дела, по своему усмотрению. На членов совета может быть возлагаем осмотр работ и ревизия местных учреждений путей сообщения.

II. Управления: а) шоссейных и водяных сообщений и б) железных дорог. Каждая из означенных частей составляется из 1) начальника, 2) техническо-инспекторского комитета, 3) департамента.

1. Начальник управления по своей части есть, как замечено, ближайший сотрудник министра. "Под его ближайшим надзором и ведением состоят подлежащие центральные и местные управления и лица. Начальники определяются и увольняются высочайшими приказами и указами сенату, по представлению министра. В случае отсутствия или болезни начальника, министр может принять возложенные на него дела к своему рассмотрению или испросить высочайшего разрешения на поручение их другому лицу. При начальнике состоят чиновники особых поручений и секретарь. Каждый из начальников должен действовать через подлежащие техническо-инспекторский комитет и департамент. Закон указывает, какие дела, по представлению этих центральных учреждений, подлежат непосредственному разрешению и утверждению начальника. Затем, по управлениям подчиненным, ему предоставляется назначать ревизии, следствия и дознания.

2) Техническо-инспекторские комитеты предназначены для рассмотрения: а) проектов, смет и кондиций в искусственном отношении; б) различных технических вопросов и предположений; в) для ревизии технической отчетности, и г) для надзора за устройством и действием путей сообщения в техническо-инспекторском отношении. Каждый комитет состоит из наведывающего технического и инспекторскою частями, инженеров, делопроизводителей и прочих чинов. Заведующему предоставляется, при определенных законом условиях, а) утверждать своею властью проекты, сметы и кондиции на правительственные работы на сумму до 15,000 рублей, б) утверждать ревизии технической отчетности.

3) Департаменты имеют предметом своим все распоряжения и дела в хозяйственном и административном отношениях. Независимо от этого, департаменту шоссейных и водяных сообщений предоставлено ведать: а) работы по торговым портам, б) здания министерства и другие сооружения, в) рассмотрение проектов и смет или других технических данных по гражданским сооружениям других ведомств. Департаменты состоят под управлением директоров и вице-директоров, из делопроизводителей и их помощников. Некоторые дела разрешаются собственною властью директора, другие докладываются начальнику управления.

III. Департамент общих дел ведает: 1) дела секретные и бумаги, поступающие на имя министра*(1987); 2) дела по личному составу министерства и службе подведомственных ему лиц; 3) составление общей финансовой сметы министерства и другие относящиеся к этому предмету дела; 4) эмеритальную кассу инженеров путей сообщения; 5) дела по учебным заведениям ведомства министерства; 6) дела следственные, поскольку они не касаются других частей министерства; 7) архив и типография министерства; 8) составление годового отчета по министерству и другие дела, как не подлежащие другим управлениям, так и переданные в департамент по особому усмотрению министра. Департамент устроен по образцу указанных выше департаментов министерства путей сообщения.

IV. Юрисконсультская часть состоит из юрисконсульта и его помощника. На обязанность этих лиц возложено: 1) рассмотрение поступивших в министерство дел по спорам и искам казны на частных лицах и обратно; 2) защита в суде дел центральных частей министерства; 3) рассмотрение дел этого рода, когда они поступят в совет министерства. Юрисконсульт делает свои доклады лично министру или совету.

V. В 1873 г. в составе министерства, как мы видели, образован временный статистический отдел "для собирания, проверки и рациональной обработки статистических материалов по всем вопросам, касающимся до устройства, улучшения и эксплуатации путей сообщения, как рельсовых, так водяных и шоссейных"*(1988).

VI. При министерстве состоит определенное число штатных и неопределенное число сверхштатных инженеров. Как теми, так и другими замещаются вакансии технических должностей. На них возлагаются и другие служебные поручения*(1989).

VII. В ведомстве министерства состоит высшее учебное заведение - институт инженеров путей сообщения.

VIII. Местное управление путей сообщения вверено окружным правлениям и их начальникам. Всех округов одиннадцать округов*(1990). Кроме того, в ведомстве министерства состоит управление строительною частью в коммерческих портах Новороссийского края.

9) Министерство юстиции

§ 152. Министерство это не должно приводить в связь с существовавшей некогда юстиц-коллегией, которая была судебным учреждением. Министерство юстиции образовано из должности генерал-прокурора сената. При учреждении должности министра юстиции в 1802 году ему предписано было на первое время руководствоваться инструкциею генерал-прокурора. Департамент министерства учрежден в 1803 году*(1991). С течением времени должность его расширилась новыми правами и в настоящее время слагается из нескольких элементов. Во-первых, на министре юстиции остались генерал-прокурорские обязанности относительно правительствующего сената. Ему принадлежит надзор за правильностью решений в общих собраниях Сената*(1992), с обязанностью соглашать мнения сенаторов в случае происшедшего разногласия и с правом, в случае несогласия своего с решением собрания, переносить дело на высочайшее усмотрение через государственный совет. Затем, министр юстиции является начальником обер-прокуроров. Во-вторых, в министерстве юстиции сосредоточились дела по назначению, передвижению и увольнению всех лиц судебного ведомства. Одни из них назначаются министром юстиции непосредственно; по назначению других он пользуется правом представления Императорскому Величеству*(1993). В-третьих, с введением Судебных уставов 1864 года, министр юстиции получил новые обязанности, в качестве главного начальника преобразованной прокуратуры*(1994).

Согласно этим обязанностям образовано и самое министерство юстиции. Министерство вверено министру, при котором имеется товарищ*(1995). Затем, в составе министерства имеются следующие установления:

I. Консультация при министерстве юстиции. Цель учреждения этого установления указана в высочайше утвержденном докладе министра юстиции 1802 года*(1996), в котором министр испрашивал себе право, "когда в делах обширных или особливую важность имеющих встретится какое сомнение... приглашать для советования гг. обер-прокуроров, яко помощников своих, дабы общим советом во всяком таковом деле открыть прямую истину, извлечь точный смысл законов, к тому приличных, и на основании оных сделать заключение". Ближайшею целью консультации указано обсуждение дел, вызвавших разногласие в общем собрании сената, с целью составления согласительного предложения. В 1803 году вышли и правила о порядке производства дел по консультации*(1997). В несколько измененном виде они вошли в учреждение Сената*(1998). Главною целью консультации является рассмотрение дел, при решении которых в общих собраниях Сената (1 и 2) не состоялось узаконенного большинства голосов, или в том случае, если с резолюциею Сената не согласится министр юстиции. В последнем случае министр может дать сенату предложение и по своему усмотрению, не обращая дела на рассмотрение консультации. Консультация составляется: а) из членов ex officio - обер-прокуроров департаментов Сената и директора департамента министерства юстиции; б) членов по назначению; в) старшего юрисконсульта, юрисконсультов и их помощников.

II. Департамент министерства юстиции сосредоточивает в себе делопроизводство по главнейшим предметам ведомства министерства. Он состоит, по общему учреждению министерских департаментов, под управлением директора, вице-директора, начальников отделений, редакторов, столоначальников и т. д. По разнообразию заведуемых в нем дел департамент разделяется на следующие отделения: 1) распорядительное, 2) уголовное, 3) гражданское, 4) законодательное, 5) статистическое и 6) бухгалтерское. При департаменте имеется канцелярия. По учреждению министерства юстиции, изложенном в Св. зак. издания 1857 года, департамент министерства разделялся на шесть отделений: два распорядительных, уголовных дел, два гражданских дел и счетное. Обязанности каждого из них были определены законодательными правилами, изложенными в ст. 1909 - 1913 учреждения министерств. Но в 1864 году министру юстиции было предоставлено право определить штат департамента и канцелярии и распределить занятия между отделениями как департамента, так и канцелярии*(1999). Затем ст. 1909 - 1913 и 1915 отменены. Согласно предоставленному ему праву, министр юстиции 30 июля 1865 года утвердил правила, определявшие состав и предметы ведомства департамента, канцелярии и консультации.

Департамент был разделен на пять отделений*(2000). Последовавшими затем распоряжениями в 1871 году образовано отделение статистическое, а счетное переименовано в бухгалтерское. В настоящее время в департаменте имеются следующие отделения*(2001):

1. Распорядительное. Предметами его ведомства являются: а) производство дел по всеподданнейшим прошениям, относящимся до правительственной или распорядительной части; б) переписка по положениям комитета министров, исполнение которых возлагается на министерство юстиции; в) дела по наблюдению за судебными и правительственными установлениями,- именно: б) пропуск определений 1-го департамента Сената и общих его собраний по делам распорядительным*(2002); в) дела о пререканиях; г) дела о беспорядках по присутственным местам и об утратах дел и документов; в) протесты прокуроров по правительственной части; г) рассмотрение вопросов по земскому и крестьянскому делу; д) дела по управлению установлениями, подчиненными министерству юстиции: сенатским казначейством, архивом, училищем правоведения и т. д.

2. Уголовное отделение имеет предметом своим: а) дела уголовные, поступающие в министерство по высочайшим повелениям; б) дела по определениям уголовного департамента Сената*(2003); в) дела по ходатайствам судебных мест о смягчении участи подсудимых, осужденных судебными приговорами, и о приведении в действие приговоров относительно лиц привилегированных, если приговорами этими они приговариваются к лишению или ограничению прав*(2004); г) дела по различным протестам, донесениям и сведениям губернских прокуроров; д) о предании суду должностных лиц ведомства министерства юстиции; е) представление к пропуску определений общих собраний Сената по делам уголовным*(2005); ж) дела по надзору за действиями следователей и лиц прокурорского надзора.

3. Отделению гражданскому поручены: а) дела гражданские, передаваемые в министерство юстиции по высочайшим повелениям и другим причинам; б) пропуск определений общих собраний Сената по делам гражданским*(2006); д) прошения разных лиц об учреждении комиссий, опек или об утверждении предположений их относительно распоряжений имениями; е) дела об усыновлении и правах детей, прижитых вне брака, о гербах, титулах, о возведении во дворянство и почетное гражданство; ж) дела судебные межевые.

4. В отделении законодательном производятся: а) дела законодательные и проекты, касающиеся судебного ведомства; б) дела о преобразовании судебной части, о распространении новых установлений на различные местности империи, о соединении и упразднении старых судебных мест и т.д.

5. Отделение статистическое имеет целью и предметом ведомства: а) составление свода статистических сведений по делам уголовным и собирание материалов для него; б) составление всеподданнейшего годового отчета о состоянии судебной части; в) рассмотрение всех ревизий по судебному ведомству; г) надзор по получаемым в министерстве ежемесячным ведомостям соединенных палат гражданского и уголовного суда о движении делопроизводства и занятиях членов и по ведомостям губернских прокуроров - о положении дел в присутственных местах и дел арестантов; д) надзор относительно числа и причин несостоявшихся мировых съездов, по сведениям их председателей и состоящих при них товарищей прокуроров; е) сведения о числе оправдательных приговоров и объяснение их; ж) сведения о положении опек (Ср. собр. узак. за 1871 г. N 101).

6. Бухгалтерское отделение ведает составление сметы и счетную часть министерства.

Департамент, под управлением директора и вице-директора, состоит из управляющих отделениями, редакторов и столоначальников*(2007). Затем по департаменту состоят секретарь, заведующий канцелярией департамента, чиновники особых поручений и другие чины.

III. Канцелярия министерства состоит из управляющего, его помощника, секретарей и столоначальников. Ей поручено: 1) представление министру бумаг, адресованных на его имя; 2) дела секретные и по особым поручениям от министра; 3) дела по определению, перемещению и увольнению чинов судебного ведомства; 4) дела о представлении чиновников министерства к наградам и вообще дела, касающиеся службы означенных лиц: аренд, пенсий и т. п. 5) переписка по назначению сенаторских ревизий, о назначении чиновников в различные комиссии; 6) переписка по представлениям министра юстиции Государю и по сношениям его с другими ведомствами.

IV. С 1870 года с управлением министерства юстиции слито и управление межевою частью. Поэтому в ведении его находятся: а) управляющий межевою частью с состоящими при нем межевыми ревизорами и канцеляриею; б) московская межевая канцелярия; в) чертежная, писцовый и чертежный архивы; г) Константиновский межевой институт, школа межевых топографов и Псковское землемерное училище.

V. Московский архив министерства и особый в С.-Петербурге архив справок о судимости (собр. узак. 1870 г. N 18 и 22, ст. 10).

VI. В ведении министерства находится и Императорское училище правоведения.

10) Учреждения, состоящие в непосредственном ведении Его Императорского Величества

А. Министерство Императорского Двора

§ 153. Министерство Императорского Двора составлено из целой совокупности установлений, подчиненных главному начальству министра Двора. При министре Двора непосредственно состоят только канцелярия и чиновники особых поручений*(2008); прочие установления, под главным его начальством, действуют на основании своих особых учреждений. Министерство Двора было учреждено в 1826 году для соединения всех частей придворного управления и особых установлений - департамента уделов и кабинета Е. В.- в одно ведомство*(2009). Учреждение 1826 года определило и положение министра Двора в ряду других главных управлений. Он поставлен в непосредственное ведение Государя; поэтому он обязан отчетностью исключительно верховной власти. Все повеления он получает прямо от Государя; подведомственные министерству установления получают именные указы и высочайшие повеления только от министра Двора. По делам, требующим высочайшего разрешения, он входит с докладами к Государю. Эти начала подтверждены и действующим законодательством*(2010). Главному ведению министра были подчинены: 1) различные части придворного управления, 2) департамент уделов, 3) кабинет, 4) театральная дирекция*(2011). Впоследствии с должностью министра Двора было соединено звание канцлера орденов и президента их капитула*(2012). Министерству поручено также заведование хозяйственною частью Императорской академии художеств*(2013). Затем, до последнего времени, в ведении министерства находились: Императорская публичная библиотека, Румянцевский музей и Императорский ботанический сад*(2014).

В настоящее время в состав министерства входят следующие установления:

I. Придворная Е. И. В. контора, действующая в настоящее время по учреждению 1854 года с последовавшими к нему дополнениями*(2015). Она предназначена для заведования: 1) довольствием Императорской Фамилия и особ, живущих как в Зимнем, так и в загородных дворцах, во время высочайшего там присутствия; 2) содержанием придворных служителей; 3) дворцами, Эрмитажем и дворцовыми зданиями, садами и оранжереями в С.-Петербурге, кроме предоставленных другим ведомствам; 4) делопроизводством по пожалованиям в придворные звания и чины и составлением списков этим чинам*(2016). Контора состоит из президента, вице-президента и членов. Президент назначается из обер-гофмаршалов высочайшего двора; в должность вице-президента назначается один из гофмаршалов. Президент назначается по непосредственному избранию Государя; вице-президент - высочайшим указом по представлению министра Двора. Советники определяются, по представлению министра, высочайшими приказами. Делопроизводство конторы сосредоточивается в канцелярии под наблюдением вице-президента. Дела в конторе решаются по большинству голосов; при разделении их, голос президента дает перевес. При полном разногласии, дело представляется на разрешение министра Двора. На разрешение его поступают также дела, превышающие власть конторы.

II. Независимо от главной придворной конторы, имеется особая дворцовая контора в Москве. Она действует по учреждению 1858 года. Предметы ведомства ее приблизительно те же, что и конторы с.-петербургской. Она заведует довольствием высочайших особ во время пребывания их в Москве, содержанием придворной прислуги, московскою Оружейною палатою, московскими дворцами, прочими придворными домами, садами и оброчными статьями. Контора состоит из присутствия и канцелярии. Присутствие составляется из президента, вице-президента и двух советников. Дела разрешаются порядком, указанным для с.-петербургской конторы.

III. Кабинет Е. И. В., преобразованный в 1827 году*(2017), предназначен: 1) для заведования собственностью Государя; 2) для ведения родословной книги Императорского Дома*(2018); 3) для хранения, тайных завещаний членов Императорской Фамилии и, по желанию завещателя, завещаний открытых. Главное начальство над кабинетом принадлежит министру Двора. При главноначальствующем состоят секретарь и чиновники особых поручений. В присутствии кабинета полагается определенное число членов. Для делопроизводства, при нем состоят пять отделений: исполнительное*(2019), камеральное*(2020), хозяйственное*(2021), счетное*(2022) и горное*(2023). Кабинету подведомственны управления алтайскими и керченскими горными заводами, императорские заводы, стеклянный и фарфоровый, фабрики: екатеринбургская, гранильная и колыванская шлифовальная.

IV. Департамент уделов. Учреждение департамента уделов находится в связи с учреждением об Императорской Фамилии 5 апреля 1797 года. Издание этого учреждения, между прочим, имело целью назначить "особо отделенные имения и доходы, на составление уделов, назначаемых для содержания Императорской Фамилии"*(2024). Они были отделены из общей государственной массы имений и доходов. Поэтому и признано было необходимым поручить их особому управлению. Оно было вверено тогда же учрежденному департаменту уделов, составленному из министра и четырех его помощников. Департамент поставлен был в непосредственное ведение Государя. В 1826 году, департамент подчинен министру Двора. После того он не терпел существенных изменений в своем внутреннем устройстве, но выходил из подчинения министерству двора. В настоящее время департамент имеет коллегиальное устройство. Он состоит из председателя, совета и канцелярии*(2025). Председатель определяется и увольняется именным указом по докладу министра Двора. Члены совета определяются высочайшими приказами, по представлению председателя и по докладу министра. Назначение и увольнение чинов канцелярии зависит от председателя. Департамент ведает всеми удельными имениями. Сверх того, узаконениями Александра I и его преемников в ведение департамента предоставлено управление: 1) некоторыми государевыми имениями*(2026), вотчинами*(2027) и собственными имениями как Государя*(2028), так и некоторых членов Императорской Фамилии*(2029); 2) управление некоторыми дворцами*(2030) и 3) некоторыми фабриками*(2031). Сверх указанных выше установлений, в составе департамента имеются: 1) чертежная, 2) казначейство, 3) контроль*(2032), 4) отдельные чины по частям: а) строительной*(2033), б) врачебной*(2034), в) лесной*(2035), г) экзекуторской, д) судебной*(2036), е) архивной. Департаменту, для ближайшего заведования удельными имуществами на месте, департаменту подчинены удельные конторы*(2037) и удельные управления.

V. Канцелярия министерства сосредоточивает в своем ведении общее управление делами, вверенными министру двора. Она состоит из управляющего, делопроизводителей, и прочих чиновников. При канцелярии состоят: 1) юрисконсульт и его помощник; 2) чиновники особых поручений при общем центральном управлении*(2038).

VI. Составляя особое ведомство, подчиненное непосредственно верховной власти, министерство Двора имеет и особое установление для ревизии счетов, и особые кассы. Управление тою и другою частью соединено в одно ведомство - контроля и кассы министерства Двора. Под общим заведованием управляющего контроль состоит из советников и ревизоров. Кассы состоят в управлении старших и младших казначеев.

VII. Для заведования отдельными частями придворного управления в составе министерства Двора имеются:

1) Управление егермейстерскою частью, которому вверено заведование императорскими охотами*(2039). Управление составляют: один из обер-егермейстеров, по назначению Государя, и состоящий при нем егермейстер. Для письмоводства и счетоводства при управлении состоит контора.

2) Управление придворною конюшенною частью - придворная конюшенная контора, состоящая из президента, вице-президента, советников и канцелярии. Конторе подчинена команда придворного конюшенного штата.

3) Строительная контора имеет в ведении своем производство всех построек придворного ведомства*(2040). Она состоит из присутствия и канцелярии. Присутствие составляют председатель и четыре постоянных члена, из коих два - по искусственной и два - по хозяйственной части. Кроме членов постоянных, в конторе присутствуют чины от ведомств, где производятся постройки*(2041).

4) Дворцовые правления в городах, где имеются императорские дворцы, именно в Царском Селе, Петергофе и Гатчине*(2042).

5) В Царстве Польском: а) управление варшавскими Императорскими дворцами и б) управление варшавскими Императорскими театрами.

6) Управление дворцами членов Императорской Фамилии.

7) Дирекции императорских театров в С.-Петербурге и Москве*(2043) и управление варшавских театров.

VIII. Положением 1858 года при министерстве Двора образована экспедиция церемониальных дел, прежде находившихся в ведении министерства иностранных дел*(2044). Экспедиция ведает: 1) дела по приему и отпуску иностранных послов, других лиц дипломатического корпуса и именитых путешественников; 2) составление и исполнение церемониалов для празднеств и торжеств, бывающих при высочайшем Дворе. Экспедиция состоит из обер-церемониймейстера, управляющего ею, церемониймейстеров, правителей дел и двух секретарей.

IX. К составу министерства Двора принадлежит капитул императорских и царских орденов. В ведении его находятся ордена и знаки отличия. Под главным начальством министра Двора (канцлера орденов) капитул состоит из присутствия и канцелярии. Присутствие состоит из вице-президента капитула и трех членов*(2045).

X. В виде отдельного учреждения, при министерстве Двора с 1859 года состоит Императорская археологическая комиссия*(2046). Комиссия имеет целью: 1) "разыскание предметов древностей, преимущественно относящихся к отечественной истории и жизни народов, обитавших в России"; 2) собирание сведений о находящихся в государстве памятниках древности; 3) ученую оценку открываемых древностей. Комиссия состоит из председателя, двух членов, старшего и младшего, художника, делопроизводителя и прочих чиновников. В ведении комиссии находится Керченский музей древностей.

Б. Собственная Его Императорского Величества канцелярия

§ 154. В настоящее время она состоит из 4-х отделений, первоначальное образование которых одинаково относятся к началу царствования императора Николая. В прежнее время собственная канцелярия Государя не имела особых отделений, хотя в ней, например в царствование Павла I, сосредоточивались важнейшие государственные дела*(2047). В царствование Императора Александра I собственная Е. И. В. канцелярия получила особое устройство в 1812 году. В ней сосредоточивались дела, подлежавшие высочайшему усмотрению. Доклады по всем почти ведомствам выходили через эту канцелярию, которой с 1812 по 1825 год управлял всемогущий Аракчеев (см. след. примечание). С 1826 года на канцелярию постепенно возлагаются особые задачи, вверяемые особым ее отделениям. Посему прежняя собственная канцелярия Государя в ряду других отделении образовала:

I. Первое отделение, в ведомстве которого сосредоточено делопроизводство по бумагам, поступающим на высочайшее имя, ведомости министров и других начальствующих лиц об исполнении полученных ими высочайших повелений и т.п.*(2048). В 1846 году ведомство первого отделения расширилось через сосредоточение в образованном при нем департаменте инспекторской части гражданского ведомства*(2049). Цель учреждения - сосредоточить заведование общим составом гражданских чинов под собственным руководством Его Величества*(2050). Департамент, под главным ведением управляющего 1-м отделением, был вверен товарищу статс-секретаря, со званием директора департамента, вице-директору и прочим чинам. Он существовал до упразднения его в 1857 году, когда дела его были переданы в департамент герольдии.

В настоящее время первое отделение находится в заведовании управляющего, статс-секретаря, старшего чиновника, его помощников и прочих чиновников.

С 1859 года*(2051), при первом отделении состоит комитет призрения заслуженных гражданских чиновников, учрежденный по мысли императора Александра I. Права и обязанности этого комитета будут рассмотрены в III томе, в учении о службе гражданской.

II. Второе отделение прибавилось к составу собственной Его Величества канцелярии в 1826 г.*(2052). По учреждению государственного совета в 1810 г., при государственном совете должна была состоять особая комиссия составления законов, для составления нового уложения, так как в числе целей государственного совета указана была необходимость утвердить управление государством на точных законах и оградить собственность и личность каждого добрыми гражданскими законами*(2053). Эта комиссия действовала в течение всего царствования Императора Александра I, но безуспешно. В 1826 г. Император Николай I решился взять эти труды в свое непосредственное ведение и потому учредить в собственной своей канцелярии особое для этой цели отделение. Мы видели*(2054), что правительство обратилось от мысли сочинения нового уложения к составлению свода законов. Указывая на непроизводительность прежней работы, Император Николай сказал в заседании государственного совета: "Нетрудно было открыть и причину этому: недостаток результатов происходил оттого, что всегда обращались к сочинению новых законов, тогда как надо было сперва основать старые на твердых основаниях". Хотя эти слова были произнесены Императором уже по составлению свода, но они верно указывают на цель, указанную II отделению с самого начала. Задача эта была выполнена отделением: 1 апреля 1830 г. было готово 1-е полное собрание законов, а в конце 1832 года был готов и свод законов. Но, с выполнением этой ближайшей обязанности, для II отделения открылись другие задачи.

К этой задаче впоследствии прибавилась другая: исправление и усовершенствование законов. Составление свода, по мысли Николая I и гр. Сперанского, составляло только первый шаг к дальнейшим законодательным работам - усовершенствование разных частей законодательства. Из этих работ второго отделения особенно известно: уложение о наказаниях 1845 г., изменения разных постановлений при полных изданиях Свода законов и новое издание некоторых частей свода в отдельности. В настоящее время на обязанности второго отделения лежит: во-1-х, составление продолжений к Своду законов, во-2-х, издание полного собрания законов; для этой цели во второе отделение сообщаются все распоряжения и узаконения правительства, имеющие войти в полное собрание законов*(2055); в-3-х, участие в рассмотрении важнейших законопроектов; для этого законопроекты сообщаются во второе отделение, которое рассматривает их по существу и по форме, т. е. по отношению к редакции законопроекта, в соотношении его со Сводом законов*(2056). Независимо от этого при втором отделении неоднократно составлялись комиссии для разработки тех или других вопросов. Состав второго отделения следующий: главноуправляющий, его товарищ, старшие их помощники и младшие чиновники и особые лица, назначаемые сюда по особому высочайшему повелению для совещаний по законодательным вопросам. Название должностей (старшие и младшие чиновники) не означает, однако, служебной подчиненности одних лиц другим. По усмотрению главноуправляющего, лица каждого из названных разрядов могут иметь самостоятельные занятия. Обязанности состоящих при отделении вообще те же, что и штатных чиновников и определяются главноуправляющим. Затем, в составе II Отделения имеются должности, со специальным назначением. Такова должность редактора полного собрания законов и его помощников. Канцелярские работы возложены на письмоводство, состоящее из управляющего и чиновников для письма.

Распорядок занятий должно рассмотреть 1) относительно работ кодификационных и 2) разработки законодательных вопросов.

Для целей кодификационных каждый том свода законов и даже части некоторых томов, по усмотрению главноуправляющего, вверяются редакторам из чинов II отделения. На них лежит обязанность изготовлять новые издания порученных им томов и частей и составлять к ним продолжения. Работы эти производятся по установленным образцам и рассматриваются затем особою, постоянною комиссией.

Разработка законодательных вопросов состоит: а) в составлении отзывов на законопроекты и б) в составлении самих законопроектов, когда это будет поручено II отделению.

Отзывы составляются или теми лицами, коим вверены кодификационные работы по соответствующим частям Св. зак., или другими специалистами, по назначению главноуправляющего.

Составление законопроектов поручается особо назначенным комиссиям.

III. Третье отделение. Учреждения, входящие в состав этого управления, суть собственно третье отделение и корпус жандармов. Каждое из них имеет свою историю.

Еще в XVIII в. существовали различные установления для специального преследования и расправы по преступлениям политическим, или, как они назывались - против "первых двух пунктов". Царствование Петра Великого, принимая в расчет борьбу, которую он должен был вести с противниками реформы, обильно политическими розысками. Они были поручены Преображенскому приказу и Тайной канцелярии*(2057). Оба учреждения, слившиеся впоследствии в одно, продолжали свое существование при Екатерине I. Петр II, при увольнении в отставку князя Ромодановского, упразднил преображенскую канцелярию, приказав посылать подведомственные ей дела, по степени важности, в верховный тайный совет или в Сенат*(2058).

В начале своего царствования Анна Ивановна старалась регулировать преследование относительно нарушений так называемых первых двух пунктов*(2059). В 1730 г. она издала манифест, в котором указывается на вредные последствия существовавшего тогда порядка преследования этих преступлений*(2060). Последствия эти заключались в том, что колодники, уличенные в каком-либо уголовном преступлении, для продления своего процесса сказывали "государево слово и дело", и они оговаривали в политическом преступлении тех лиц, которыми были недовольны, но которые не совершили никакого преступления. Для устранения такого вреда императрица поставила преследование за нарушение первых двух пунктов под надзор Сената. Эта мера, впрочем, не имела успеха. В следующем, 1731 году дела бывшего Преображенского приказа отданы в ведение известного генерала Ушакова, и через несколько времени этому новому учреждению велено называться канцеляриею тайных розыскных дел. В 1732 году канцелярию велено перевести в Петербург, оставив в Москве ее контору под управлением Салтыкова. Организованная таким образом, тайная канцелярия играла видную роль во времена владычества Бирона, хотя от времени до времени императрица и старалась положить какой-нибудь предел страшному "слову и делу". Канцелярия сделалась действительным тайным судилищем, поставленным вне зависимости от сената. Исключительное положение тайной канцелярии подтверждено в 1743 году и Елизаветою Петровною, в царствование которой установление это действовало на прежнем основании. Петр III, почти одновременно с изданием Жалованной грамоты дворянству, повелел уничтожить тайную канцелярию*(2061). В манифесте воспроизведены, с некоторыми дополнениями, мотивы указа Анны Ивановны, только в более энергических выражениях и с другими выводами*(2062). Они главным образом состояли в следующем:

1) "Тайная канцелярия уничтожается отныне навсегда, а дела оной имеют быть взяты в сенат, но за печатью к вечному забвению в архив положатся. 2) Ненавистное выражение "слово и дело" не долженствует отныне означать ничего, и мы запрещаем употреблять оное никому; я если кто отныне оное употребит в пьянстве или в драке, или избегая побоев или наказания, таковых тотчас наказывать так, как от полиции наказываются озорники и бесчинники". 3) Доносы по 1-м двум пунктам велено подавать в места судебные или к ближайшим воинским начальникам и решать дела окончательно в сенате. Екатерина II в своем манифесте, изданном при вступлении на престол, подтверждает силу вышеприведенного указа. Вследствие этого в течение долгого времени тайная канцелярия не действовала. Но под конец царствования Екатерины учредилось нечто похожее на тайную экспедицию. Особенно сильное развитие тайная экспедиция получила в кратковременное царствование Павла I. Она была не только розыскным местом, но и установлением, карающим по своему усмотрению, следовательно, не только средоточием тайной полиции, но и тайным судилищем. Император Александр I, вступив на престол, освободил весьма многих лиц, содержавшихся в тайной экспедиции. Затем, в 1802 году издал манифест, в котором говорит, что такое учреждение, как тайная экспедиция, не согласно с хорошим и правильным учреждением, основанным на твердых законах; поэтому он приказывает все дела, производящиеся в тайной экспедиции, передать в архив, а дела, касающиеся первых двух пунктов, производить в Правительствующем Сенате*(2063).

§ 155. Уничтожая тайную экспедицию, с ее исключительными правами, Александр I вверял задачи собственно высшей полиции различным установлениям. В 1811 году, в общем составе учрежденного тогда министерства полиции, была образована особенная канцелярия министра. Ей поручено ведать: 1) дела по ведомству иностранцев и заграничным паспортам; 2) дела цензурные и 3) дела особенные, куда отнесены "все те дела, которые министр полиции сочтет нужным предоставить собственному его сведению и разрешению"*(2064). С упразднением министерства полиции в 1819 году особенная канцелярия, подобно прочим департаментам означенного министерства, вошла в состав министерства внутренних дел, где она и оставалась до 1826 года. В 1826 г. особенная канцелярия министерства внутренних дел была закрыта и вместо нее было учреждено третье отделение Собственной Его Величества канцелярии*(2065). В ведомство его были предоставлено: 1) все распоряжения и известия по всем вообще случаям высшей полиции; 2) сведения о числе существующих в государстве разных сект и расколов; 3) известия об открытиях по фальшивым ассигнациям, монетам, штемпелям, документам и проч., коих разыскание и дальнейшее производство остаются в зависимости министров: финансов и внутренних дел; 4) сведения подробные обо всех людях, под надзором полиции состоящих, равно и все по сему предмету распоряжения; 5) высылка и размещение людей подозрительных и вредных; 6) заведование наблюдательное и хозяйственное - всех мест заточения, в коих заключаются государственные преступники; 7) все постановления и распоряжения об иностранцах, в России проживающих, в пределы государства прибывающих и из оного выбывающих; 8) ведомости обо всех без исключения происшествиях; 9) статистические сведения, до полиции относящиеся.

Впоследствии к этому присоединены были следующие дела: 1) дела о жестоком обращении помещиков с крестьянами; 2) театральная цензура*(2066) и 3) наблюдение за периодической печатью*(2067). Начальникам губерний вменено в обязанность доносить III отделению обо всех заслуживающих внимания происшествиях. Всем ведомствам предписано было немедленно удовлетворять требования чиновников, командируемых для производства следствий по распоряжению III Отделения.

Эта первоначальная организация III отделения получила более сложный вид по присоединении к нему управления жандармским корпусом. Последний образовался из учреждений военной полиции. Еще по воинскому уставу Петра Великого, в армии положена должность генерал-гевальдигера для наблюдения за порядком*(2068). Должность эта сохранилась и впоследствии. Учреждение для большой действующей армии подробно описывает ее права и обязанности. Затем, в 1815 году, Борисоглебский драгунский полк переименован в жандармский и распределен по корпусам. Независимо от этих органов полиции в войске, в ведомстве гражданских властей находились драгунские полицейские команды*(2069). Но в 1817 году из этих команд образованы жандармские команды, с отнесением их к составу отдельного корпуса внутренней стражи. Затем, указом 28 апреля 1827 года*(2070), образован был отдельный жандармский корпус, состоявший до 1839 года в ведении военного министерства. Шефу жандармов даны права командира отдельного корпуса. Первым шефом был сделан гр. Бенкендорф, управлявший уже III Отделением. Но в 1839 году признано было нужным слить оба управления в одно целое. В именном указе, объявленном министром юстиции, было объяснено, что Государь, признавая нужным, чтобы III отделение и корпус жандармов были управляемы одним чиновником под главным ведением графа Бенкендорфа, повелел подчинить оба управления генералу Дубельту, с наименованием его начальником штаба корпуса жандармов*(2071) и управляющим III Отделением*(2072).

В настоящее время, за сделанными в 1839 году переменами, III Отделение состоит из: 1) Главного начальника отделения, который есть и шеф корпуса жандармов; 2) товарища его*(2073); 3) управляющего отделением*(2074); 4) отделения, состоящего из чиновников старших и младших, чиновников особых поручений и т. д.; 5) начальника штаба корпуса жандармов*(2075); б) юрисконсульта при шефе жандармов*(2076). Обязанности чинов жандармского ведомства по открытию и преследованию преступлений определены правилами 19 мая 1871 года*(2077). Правила эти касаются производства дознаний как по обыкновенным, так и по государственным преступлениям. Дополнительные чины жандармского корпуса обязаны обо всех происшествиях, заключающих в себе признаки преступления, подсудного общим судам, сообщать прокурорскому надзору или полиции*(2078). Лица прокурорского надзора могут возлагать на жандармских чинов производство дознаний. В этом случае жандармские чины руководствуются общими правилами устава уголовного судопроизводства. По преступлениям государственным чины жандармского корпуса производят дознания как непосредственно, так и по предложению прокуроров судебных палат и под наблюдением лиц прокурорского надзора. Из этого общего правила изъемлются дознания по делам особенно важным. Дознания этого рода возлагаются на особое лицо, по высочайшему избранию, и производятся под высшим наблюдением министра юстиции и шефа жандармов и при личном присутствии прокурора судебной палаты. Всякое дознание, произведенное указанным порядком, представляется прокурором судебной палаты министру юстиции.

§ 156. Четвертое отделение ведает учреждения, находившиеся некогда в непосредственном заведовании супруги императора Павла I, императрицы Марии Федоровны. Императрица Мария разделила все свои труды между благотворительностью и попечением о женском образовании. Кроме прежде существовавших установлений этого рода, благодаря ее усилиям учреждено много новых, как благотворительных, так и учебных заведений. Компетенция учреждений ведомства Императрицы расширялась. Так, высшие установления этого ведомства, опекунские советы, были снабжены капиталами, которые они могли отдавать в заем, под залог имуществ; вследствие этого опекунские советы явились финансовыми и кредитными установлениями. В число источников доходов ведомства императрицы Марии установлено было несколько монополий, между прочим карточная монополия, которая и до сих пор составляет специальную принадлежность ведомства императрицы Марии.

После кончины императрицы Марии, в 1828 г., все эти учреждения были взяты в непосредственное ведение их величеств - Государя и императрицы; для главного заведования ими было учреждено IV Отделение собственной Его Величества канцелярии*(2079). Окончательное образование IV Отделение получило в 1874 г., именно сюда относятся два закона: о новом учреждении опекунского совета*(2080) и о новом образовании IV отделения.

Учреждения, подведомые IV отделению, мы отчасти уже знаем; сюда относятся: 1) благотворительные заведения: воспитательные дома, родовспомогательные заведения, богадельни, детские приюты; 2) учебные заведения - общие, как женские, каковы институты и гимназии, так и мужские, каковы Александровский лицей и Гатчинский институт,- специальные, напр., техническое училище в Москве и др. Управление ими сосредоточивается: 1) в лице главноуправляющего IV отделением; 2) в опекунском совете и 3) в IV отделении собственной Его Величества канцелярии. Главноуправляющий назначается по непосредственному избранию Императора и действует на правах министра. Являясь, таким образом, органом верховной власти по IV отделению, он заведует: попечением о благосостоянии учреждений ведомства императрицы Марии, высшим надзором за всеми подчиненными ему местами и лицами, приведением в действие назначения лиц, определяемых по высочайшему избранию, и т. п. Главноуправляющий разделяет труды свои с товарищем.

Так как ведомство императрицы Марии состоит в непосредственном ведении Государя, то отсюда следует, что ведомство это должно иметь свое законосовещательное и высшее исполнительное установление. Таким установлением и является опекунский совет, преобразованный в 1874 г. Прежде было два, совершенно отдельные опекунские совета - в Москве и Петербурге. По закону 1874 г. оба совета, равно как главный совет женских учебных заведений и московское его отделение, соединены в один опекунский совет, который имеет два присутствия - в Петербурге и Москве*(2081), а делопроизводство сосредоточено в канцелярии IV отделения. Опекунский совет состоит из председателя, которым в Петербурге является главноуправляющий IV отделением; в случае его отсутствия председательствование принадлежит его товарищу; при отсутствии товарища - старшему члену, если только не последовало специального высочайшего назначения. В московском присутствии совета, в небытность главноуправляющего, председательствует один из почетных опекунов по высочайшему назначению, и в случае болезни или временного отсутствия последнего - старший по чину из присутствующих. Члены совета называются почетными опекунами. На них может быть возлагаемо инспектирование тех или других заведений и даже непосредственное управление последними; обыкновенно известное заведение вверяется какому-либо почетному опекуну. Опекунский совет есть учреждение коллегиальное и все дела в нем решаются по большинству голосов, причем в случае равенства голосов перевес получает то мнение, с которым соглашается председатель. В некоторых случаях составляется соединенное присутствие из московского и петербургского советов. Предметы ведомства опекунского совета определяются следующим образом: опекунский совет есть высшее государственное учреждение: 1) по делам законодательным: никакой закон, касающийся ведомства императрицы Марии, и никакое изменение не может быть представлено на высочайшее усмотрение прежде рассмотрения его в опекунском совете; 2) по важным хозяйственным и финансовым делам, напр., касательно снабжения заведений всем необходимым по части обмундирования и продовольствия; 3) по делам о благоустройстве заведений; наконец 4) на рассмотрение совета могут быть предлагаемы дела по высочайшему усмотрению и по предложению главноуправляющего IV отделением. Некоторые из этих дел решаются окончательно, т. е. по большинству голосов, причем петербургское отделение пользуется несколько большею самостоятельностью, чем московское; по другим делам решительный голос принадлежит председателю, причем мнение совета представляется на высочайшее рассмотрение.

Собственно административным установлением является IV отделение. Оно состоит в заведовании управляющего, в помощь которому, в 1876 году учреждена должность помощника управляющего*(2082). Предметы ведомства его следующие: 1) составление различных уставов, положений, инструкций для учреждений ведомства императрицы Марии; 2) хозяйственные дела; 3) инспекторская часть - перемещение и увольнение служащих; 4) дела о помещении воспитанников и воспитанниц в заведения; 5) дела финансовые и счетные; наконец 6) кредитная операция*(2083). Согласно этим предметам, IV отделение разделяется на пять экспедиций; шестая экспедиция находится в Москве, и ей вверено делопроизводство по тем делам, которые ведаются в Московском отделении опекунского совета. Независимо от этого при IV отделении состоят следующие особые учреждения: 1) контрольная экспедиция; 2) учебный комитет по ведомству императрицы Марии; 3) строительный комитет; 4) юрисконсульт; 5) два инспектора по медицинской части С.-Петербургских и Московских учреждений императрицы Марии.

В качестве временного учреждения в составе канцелярии до 1876 года имелось особое отделение по делам Царства Польского. Но с окончанием возложенной на него задачи оно упразднено*(2084).

В. Комиссия прошений

§ 157. Комиссия прошений первоначально была учреждена при государственном совете*(2085). Назначение ее состояло в принятии прошений, подаваемых на высочайшее имя. Она была образована из председателя, назначавшегося из числа членов государственного совета, членов и статс-секретаря, назначенного для принятия прошений и заведования письмоводством по комиссии. Статс-секретарь состоял в числе членов комиссии.

Через комиссию на высочайшее имя дозволено было подавать прошения троякого рода: 1) жалобы; 2) прошения каких-либо наград или милостей и 3) проекты.

1. Жалобы могли быть приносимы: а) на высшие исполнительные установления, т. е. на министерства*(2086); б) на решения департаментов Сената. Последнего рода жалобы, при учреждении комиссии, рассматривались как нечто ненормальное и потому допущенное временно, впредь до преобразования судебной части. Жалобы на решения общего собрания Сената не допускались вовсе, и комиссии предписано было оставлять их без уважения.

2. Прошения о наградах рассматривались комиссией по предварительному сношению с начальством просителя. Прошения о милостях могли состоять единственно в испрошении единовременных подаяний, "в пособие бедности или приключившегося несчастия").

3. Проекты, признанные комиссиею заслуживающими внимания, отсылались на рассмотрение министров, от которых зависело дать им дальнейшее движение.

Все прошения распределялись председателем комиссии между членами ее. Последние, рассмотрев их, вносили как прошение, так и свое заключение в общее собрание.

Правила, установленные законом 1810 года, пополнялись и изменялись впоследствии. В царствование императора Николая I признано было необходимым привести их к единообразию и дополнить "в чем нужно, по указанию опыта". Результатом этого пересмотра было новое положение о комиссии прошений, которая обращена была в установление, состоящее в непосредственном ведении Государя*(2087). Вместе с изданием положения было обнародовано и особое наставление статс-секретарю о принятии прошений. Затем, в 1841 году утверждено и обнародовано положение о канцелярии названного статс-секретаря, которой присвоены преимущества собственной Е. И. В. канцелярии. Эти два акта и составляют основание ныне действующего учреждения комиссии.

§ 158. Назначение комиссии прошений не изменено позднейшими узаконениями; она установлена для рассмотрения жалоб и прошений, приносимых Государю*(2088).

Жалобы разделяются на два рода: 1) жалобы на неправильные решения дел высшими судебными местами и 2) на неправильные действия и распоряжения судебных и административных мест и лиц. Жалобы первого рода, сообразно условиям нового судопроизводства, конечно, не могут быть приносимы на кассационные департаменты Сената*(2089). Затем, комиссия не входит сама собою в рассмотрение жалоб на решение общих собраний сената, за исключением двух случаев: 1-е, когда дело состоит в отыскании прав дворянского состояния, и 2-е - в ограждении прав малолетних и умалишенных*(2090). Точно так же комиссия не имеет права, без особого высочайшего повеления, входить в рассмотрение жалоб по делам, решенным высочайше утвержденными мнениями Государственного совета или комитета министров. Из этого правила исключается только тот случай, когда решение постановлено на основании неверно изложенных обстоятельств дела и когда, следовательно, предметом жалобы является не существо решения, а его фактическая основа. Таким образом, непосредственному рассмотрению комиссии подлежат жалобы на решения департаментов сената, с просьбою о пересмотре их в общем собрании*(2091). Для принесения жалоб второго рода не постановлено особенных ограничений. Комиссии указано руководствоваться тем общим правилом, чтобы жалобы не приносились на средние и низшие места мимо высших начальств; такие жалобы оставляются без движения*(2092). Одно только важное ограничение установлено в 1850 году, вследствие закона, предоставившего начальству право увольнять подчиненных от службы без объяснения причин. Жалобы на распоряжения этого рода оставляются без движения*(2093).

Прошения также разделяются на два рода: 1) прошения о наградах и милостях и 2) прошения с представлением проектов. Предметом прошений 1-го рода могут быть назначение единовременных пособий, пенсий и других милостей. Закон указывает только некоторые предметы, по коим не могут быть представляемы ходатайства в комиссию*(2094). Проекты препровождаются на рассмотрение соответствующих министерств; комиссия входит в рассмотрение только тех из них, которые отвергнуты министерством. Проекты, найденные в министерстве заслуживающими уважения, получают дальнейшее движение от него.

Комиссия предназначена для рассмотрения жалоб и прошений. Следовательно, она не призвана к решению дел и к удовлетворению просьб просителей. Ей поручается рассмотрение степени основательности приносимых жалоб и прошений*(2095). Заключения комиссии по жалобам и прошениям, признанным основательным, представляются комиссиею на высочайшее рассмотрение. Жалобы и прошения, признанные неосновательными, комиссия возвращает просителям, без донесения Государю.

Рассмотрение жалоб и прошений возлагается на присутствие комиссии, состоящее из председателя и нескольких членов по штату, определяемых именными указами. Закон не содержит в себе точных условий постановления комиссиею своих заключений. Ст. 21 содержит в себе только то правило, что председатель, наблюдая за порядком в суждении дел, "устраняет, елико возможно, разногласие, соглашая членов к общему заключению". Но "общее" заключение и даже заключение по большинству голосов не признается необходимым. Ст. 24 постановляет, что "когда в комиссии произойдет разногласие, то оное представляется на высочайшее разрешение в журналах комиссии, с приложением подлинных мнений".

Деятельность присутствия не есть, впрочем, важнейшая часть работы, возложенной на комиссию. Существеннейшею должностью в комиссии является статс-секретарь о принятии прошений. В нем соединяются две должности: во-первых, он есть непременный член комиссии; во-вторых, все делопроизводство по комиссии сосредоточивается в его руках. Все жалобы и прошения поступают в комиссию не иначе как через него; через него делаются сношения комиссии с другими ведомствами, идут все представления к Государю и производятся исполнения по заключениям комиссии. Статс-секретарь есть начальник канцелярии, производящей дела комиссии. Штат этой канцелярии изменен в 1876 году*(2096). Она состоит из директора, его помощника, делопроизводителей, их помощников, старших и младших, и прочих чиновников.

На обязанности статс-секретаря лежит предварительное рассмотрение и распределение всех бумаг. В этом отношении его права весьма обширны. Он определяет, какие жалобы и прошения, на основании существующих правил, могут быть внесены на рассмотрение комиссии и какие должны быть оставлены без движения. Ему предоставлено входить в сношения с различными ведомствами, если от них потребуются дополнительные сведения относительно поступивших бумаг. Некоторые прошения обращаются им непосредственно в подлежащие ведомства и установления*(2097). Затем, доклады Государю по некоторым прошениям и жалобам производятся статс-секретарем, без внесения их в комиссию. Сюда относятся: 1) жалобы и прошения, содержащие в себе изъяснения по делам особой важности и также подлежащим тайне; 2) прошения о милостях, приносимые лицами, состоящими в высших классах и должностях; 3) дела, вообще не относящиеся к кругу действий комиссии.

§ 159. К числу высших установлений относится также статс-секретариат Вел. кн. Финляндского. Но рассмотрение этого установления отнесено нами к III тому, так как оно имеет близкое отношение к учреждениям и управлениям Великого княжества, устройство которого будет исследовано в отделе местностей, управляемых на особом основании.