Предисловие
учесть все изменения в законодательстве и практике его применения, возникшие за время, прошедшее после выхода первого издания учебника;
максимально юридизировать материал, освобождаясь от опи- сательности в пользу правового анализа финансовых отно-шений;
содействовать возникновению у читателя эффекта комплексности финансового механизма страны и его правового регу-лирования;
продолжить и углубить тенденцию изложения финансово- правовой информации в проблемном ключе, привлечь вни-мание читателя к нерешенным вопросам правоприменения и пробелам в законодательстве;
проиллюстрировать тенденции реформирования финансово- правовой доктрины, сложившейся под влиянием принципов плановой экономики и директивного управления ею.
Внимательный читатель заметит авторский подход к структуре учебника, в том числе минимализацию количества подразделений.
В отличие от экономической классификации элементов финансовой системы правовой подход, по мнению авторского коллектива, должен обеспечивать равенство институтов финансового права, а не градуировать их по степени значимости. Поэтому особенная часть сформирована в учебнике без разделения на подотрасли, как это принято в специальных научных работах.Авторский коллектив исходил также из того, что учебник, выпускаемый Российской академией правосудия, должен не только содействовать повышению общей финансово-правовой грамотности, но и быть полезным в деле подготовки кадров для судебной системы и повышения квалификации судей. Поэтому правоприменительным и юрисдикционным аспектам финансового регулирования было уделено повышенное внимание. Из этих же соображений исходили авторы отдельных глав и параграфов, не приводя сведений, относящихся к финансовой и банковской технике и к профессиональной финансовой информации.
Вместе с тем в тексте учебника предпринята попытка обеспечить гносеологическую преемственность между финансовым правом и другими отраслями правоведения, подчеркнута неразрывная связь между сопредельными правовыми институтами, входящими в систему смежных отраслей: конституционного, административного, граж-данского права.
Как финансовое обеспечение лежит в основе любого публично-правового либо частноправового мероприятия, так и финансово-правовые институты в механизме реального правового регулирования занимают свое достойное место.За последние годы значительно оживйлась научно-исследовательская работа в области финансового права, издан ряд учебников и иных изданий в этом секторе правоведения. Не будет преувеличением сказать, что за короткое время возникла постсоветская школа финансового права, свободная от наперед заданных решений и результатов научных исследований. На этом фоне отчетливо заметным стало методологическое отставание науки, а следовательно, и препо-давание финансового права, связанное с несовершенством доктрины финансового права.
Как известно, первый советский учебник финансового права был опубликован в 1940 г.1 С тех пор роль финансового права практически не менялась: «Оно способствует осуществлению государством стоящих перед ним задач в области укрепления советской власти, укрепления обороноспособности, развития производительных сил
См.: Финансовое право / под общ. ред. М.А. Гурвич. М., 1940.
страны и культурного строительства»1. Этот тезис предшествовал изложению изменяющейся финансово-правовой материи и неизменно предполагал прикладную, служебную роль этой отрасли права, в не-котором смысле давал повод считать, что генетически финансовое право вовсе не обособившаяся часть правовой системы и не резуль-тат специализации норм права, как это было с другими отраслями права, но, скорее, материализованная, инструментированная госу-дарственная власть, решающая свои собственные задачи. Далеко не случайно в семье национальных правовых систем, входящих в кон-тинентальное право, аналогичная научная и образовательная дисци-плина именуется не правом, а публичными финансами.
Доктрина финансового права, разработанная в трудах многих известных юристов, отражающая воззрения на функции и роль финансово-правового регулирования в условиях планового социалистического хозяйства, демонстрирует в последнее время, с переходом на рыночные производственные отношения, несоответствие реальным потребностям.
Оставляя в стороне экономические характеристики, отметим главное направление конфликта: для планового социалистического производства финансовое право обеспечивает господство долженствования, т.е.
особого режима правового регулирования, когда права и обязанности усредняются, взаимно меняются местами и играют роль лишь некоего правового фона, на котором приоритетом обладает порядок, исполнение последовательных функций и действий во имя служения главной, наперед заданной цели.Рыночное инвариантное хозяйствование, построенное во многом на диспозитивном регулировании, возвращает субъекту права, в том числе субъекту права финансового, всю полноту прав, обязанностей, механизм реализации права, ответственность, представляет многие юридические альтернативы, недоступные прежде.
В финансово-правовой литературе как прежде, так и сейчас финансово-правовые отношения рассматриваются как объективно существующие. Данная точка зрения при внимательном анализе нуллифицирует все возможные попытки совершенствования финансового механизма, обрекая нас в будущем ограничиться лишь технико- юридическими усовершенствованиями.
Финансовое право / под общ. ред. М.А. Гурвич. С. 3.
Финансовых отношений, в отличие от брачно-семейных, трудовых, политических, не говоря уже об отношениях гражданского оборота, в природе человеческого общежития не существует. Этот тезис необходим для демонстрации генетической линии становления того или иного финансового института как результата созидательной, первородной деятельности публичной власти. Именно государство, вызванное к жизни необходимостью концентрации части общественного продукта, осуществляет эту свою задачу путем формирования, подчас насильственными методами, нового класса экономических отношений — финансовых отношений.
С определенного момента (в зависимости от правовой зрелости общества) примитивные финансовые отношения превращаются в правоотношения, возникает финансовое право. Как из податей возникают налоги, из княжеской казны — государственный бюджет, из ростовщичества — банковская система, так и из примитивных финансов создаются финансы правовые, построенные на развитом юридическом механизме, почерпнутом или заимствованным из ин-струментария других отраслей права.
Отсюда, очевидно, тяга финансового права к рецепции понятий, категорий, юридических механизмов, прежде всего из гражданского права.Критически оценивая понятие финансовой деятельности государства в том безбрежном понимании, которое ему придавалось в советской правовой литературе, следует признать, что как таковая фи-нансовая деятельность государства все же имеет свой собственный предмет. Таким предметом является формирование оригинальных, созданных «с листа» финансовых институтов (как, например, пу-бличный долг) или же приспособление ранее известных институтов (страхование, банковское кредитование) для целей публичных фи-нансов. Понимая под результатом финансовой деятельности госу-дарства те или иные юридические механизмы и органы, их эксплуа-тирующие, мы должны признать, что эта деятельность дает результат посредством нормотворчества и организаторских мероприятий, а не путем административного распорядительства.
Ни налогообложение, ни таможенное регулирование, ни бюджетный процессу ни валютный контроль, ни банковское дело сами по себе финансовой деятельностью государства не являются. Утверждать иное — значит стоять на этатических позициях, считать, что в конкретных финансовых правоотношениях субъекту права противостоит само государство. Подобная констатация рано или поздно приводит к выводу о том, что финансовое право является юридическим сред-ством умаления прав юридического или физического лица в имуще-ственной сфере, своего рода воровской отмычкой, которая по опре-делению правом быть не может.
Для советских ученых — специалистов финансового права была характерна идеализация, скорее, даже абсолютизация, роли государства в финансовых отношениях; роль же другой стороны низводилась до следования указаниям властей и покорного их исполнения. Согласимся и с тем, что для такой постановки вопроса были весомые основания...
С изменением социально-политической обстановки становится все более и более ясно, что в финансовых отношениях юридическому или физическому лицу противопоставлено не государство как таковое, но государственные органы с их конкретной компетенцией или же коммерческие структуры (банки, страховые компании), пользующиеся делегированными государством полномочиями.
Что же касается самих финансовых отношений, то качество властвования далеко не всегда присутствует в поведении субъекта, представляющего сторону государства, как далеко не всегда другая сторона выступает носителем обязанности.В финансовых отношениях все более значимое место начинает занимать правовая конструкция обязательства. Не только взимание налогов, но и бюджетное финансирование, создание и возврат публичного долга, не говоря уже о кредитных и расчетных отношениях, страховании, расходовании внебюджетных фондов, осуществляются в правовом режиме обязательства. На повестке дня — официальное признание существования обязательств как основного способа регулирования финансовых отношений.
Этот тезис, вызывающий идиосинкразию у специалистов гражданского права и стойкое неприятие у некоторых специалистов финансового права, в сущности, признание восстановления на некоторое время потерянной истинной природы финансовых отношений, а именно отношений, юридически опосредствующих отчуждение имущества (в денежной форме) одного субъекта и присвоение этого имущества другим субъектом. Если такие отношения не будут отношениями обязательственными, тогда они перестанут быть правовыми отношениями вообще. История нашего общества знает многие примеры насильственного изъятия имущества в одностороннем по-рядке — все они правом не регулировались.
Следует отказаться от монополии цивилистики на использование правовых ценностей, относящихся к регулированию имущественных отношений; обязательство — одна из таких ценностей, связывающая носителя права и носителя обязанности в едином предоставительно-обязывающем правоотношении. В тех случаях, когда носитель государственного интереса обладает правом, обязанность другого (юридического или физического лица) предопределена именно этим правом, а не непосредственной властью государства; когда же юридическое или физическое лицо наделено правом, сторона государства выступает именно носителем обязанности, коррес- пондированной этому праву, а не соблюдает то или иное финансовое узаконение.
Современное финансовое право, пусть пока только доктриналь- но, находится в процессе «переполюсовки»: стоявшие на защите прав государства, обеспечивавшие приоритет публичных целей перед целями и интересами частными, институты финансового права все более и более ориентируются все тем же государством на защиту прав и интересов юридического или физического лица.
Явление, замеченное в других отраслях права, — стремление к защите интересов слабой стороны в ее отношениях с сильной стороной имеет огромные перспективы в сфере регулирования именно финансовых отношений — не столько потому, что роль сильной стороны публичной власти более не требуется, сколько вследствие отказа государства от прямого властвования и его заинтересованности в развитии экономической самодеятельности и экономического самоуправления, что невозможно без обеспечения юридической автономии участников хозяйственного оборота от государства.Эта тенденция позволяет по-другому взглянуть на отдельные институты финансового права в их системе. В области налогового права заметна тенденция к использованию налогов в качестве средства защиты имущественных интересов налогоплательщика от давления финансовых органов, направленного на увеличение доходов бюджета; при этом обеспечивается свободное распоряжение доходами и прибылями за пределами сумм, причитающихся к перечислению в бюджет. В последние годы существенно повышены гарантии прав налогоплательщиков от незаконно вводимых сборов, завышения налогов, налогового администрирования, подчас перерастающего в «налоговый терроризм».
Бюджетное право помимо существенного уточнения полномочий участников бюджетного процесса обогатилось признанием отношений по финансированию из бюджета обязательствами, складывающимися между государством-должником и получателем бюджетных ассигнований — кредитором; получили необходимую юридическую определенность межбюджетные отношения и ответственность за нецелевое использование средств бюджета. Получает развитие судебная защита финансовых интересов Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципалитетов в бюджетной сфере.
Значительный прогресс наблюдается в области правового регулирования государственного (публичного) долга, прежде всего в том, что правовые отношения, опосредствующие публичный долг, приобре-тают самостоятельное законодательное регулирование, не сводимое к бюджетному праву. Большая группа разновидностей финансовых обязательств, должником по которым выступает публичная власть, приобрела за последние годы существенную правовую определенность, позволяющую считать государственный (публичный) долг отдельной подотраслью финансового права.
Правовым феноменом последнего десятилетия стало стреми-тельное формирование отдельной подотрасли — эмиссионного права. Кредитно-расчетное обслуживание народного хозяйства, будучи традиционно предметом гражданско-правового регулирования, в совокупности с валютным контролем, мерами поддержания кассовой дисциплины, средствами противодействия легализации противоправных доходов, регулированием деятельности коммерческих банков постепенно выстраиваются в единый механизм эмиссии денежной массы (как наличной, так и безналичной) и регулирования денежного оборота в стране.
В теории пока должным образом не оценена цементирующая роль институтов эмиссионного права в системе финансового права. Представляется, что эмиссия и регулирование движения денежной массы в конечном счете выполняют роль центральной несущей кон-струкции для всего финансового механизма и, следовательно, явля-ются основным элементом системы финансового права.
Таким образом, намечающиеся изменения в доктрине российского финансового права являются не чем иным, как последствиями второго порядка изменения форм собственности, обеспечения сво-боды договора, внедрения новых организационных форм ведения хозяйственной деятельности — всего того, что олицетворяет сейчас новую экономическую модель. Это и следствие необходимости приведения методов и способов регулирования финансовых отношений к единым общеправовым стандартам, свойственным другим отраслям российского права.
Авторский коллектив выражает надежду, что издание предлагаемого читателю учебника будет способствовать решению этой задачи и приближать нас к унификации правовых конструкций финансового регулирования в масштабах единой системы российского права.
Ответственный редактор, заведующий кафедрой финансового права Российской академии правосудия, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ С.В. Запольский